軟法視野下“五水共治”多元共治體系構(gòu)建的法制保障研究

單盈

關(guān)鍵詞：軟法;“五水共治”;多元治理;法制

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）12 — 0095 — 04

五水共治”作為浙江省堅持走可持續(xù)發(fā)展道路的切入點和突破口，以長遠(yuǎn)眼光定位水環(huán)境與水生態(tài)改善，規(guī)劃了3至7年的短、中、長期目標(biāo)，從治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水五方面進(jìn)行系統(tǒng)性治水，這一戰(zhàn)略持之以恒開展的靈魂在于“共治”，難點更在于政府、企業(yè)、公眾、媒體等多個主體聯(lián)動治水的長效化保障機制的建立。本文以金華市多年的治水經(jīng)歷為切入點，從軟法視野下多元治理理念對“五水共治”一些可行的做法、目前存在的問題進(jìn)行梳理，并提出相應(yīng)的對策和建議，以期充分發(fā)揮軟法在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)勢，構(gòu)建科學(xué)有效的多元共治體系提供思路。

一、金華市“五水共治”的成效與做法

自2013年11月浙江省委明確提出將“五水共治”作為水環(huán)境治理的重大戰(zhàn)略以來，金華治水不斷推陳出新，許多的治水經(jīng)驗做法得到中央、省委省政府的高度肯定，憑著水質(zhì)提升幅度的全省第一和水質(zhì)連續(xù)三年穩(wěn)定實現(xiàn)6個100%達(dá)標(biāo)，2015-2018年金華連續(xù)奪得全省“五水共治”工作優(yōu)秀市“大禹鼎”。

（一）率先形成“五位一體”協(xié)同治水體系

金華在全省率先組建由市委書記、市長擔(dān)任“治水”領(lǐng)導(dǎo)小組的雙組長，市委副書記擔(dān)任主任的“五水共治辦”，以“治污水”作為“五水”治理的突破口，帶動其他“四水”治理，把治水工作分解成干流斷面滅“劣V類”、河流沿岸排污口整治、“清三河”提升整治、城鎮(zhèn)污水處理能力提升等“十大工程”。把“十大工程”、重點項目落實到14個部門和各縣（市、區(qū)）政府，明確市、縣、鄉(xiāng)、村四級職責(zé)，層層簽訂責(zé)任書，由上至下分工合作，形成協(xié)同治水體系。

（二）細(xì)化執(zhí)行“河長制”調(diào)動群眾積極參與水治理

“河長制”是基層政府對河道水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的基本制度，貫穿區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及村社區(qū)三級行政單位，這三級行政單位的主要領(lǐng)導(dǎo)各自擔(dān)任相應(yīng)級別河道的河長，這三級行政單位則作為相應(yīng)的河長單位，由上到下實現(xiàn)“河長制”全覆蓋?？梢哉f河長制是五水共治”行動中引入非政府利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)同治理水環(huán)境的創(chuàng)新制度和關(guān)鍵之舉?！?〕金華在落實“河長制”的過程中，四套班子齊抓共管，各級部門聯(lián)動助力，用更細(xì)的分工約束各級河道責(zé)任人，并引領(lǐng)群眾合力參與治理。全市365條主要支流、河道河流包河到人，做到全覆蓋、無遺漏，使治水模式由單條河流的線性治理轉(zhuǎn)向流域的網(wǎng)格化治理。

（三）率先探索市縣兩級之間流域水質(zhì)考核及補償機制

治水是一項具有典型外部效應(yīng)的事務(wù)，需要跨區(qū)域、跨流域的合作，金華地處浙江之心，乃四水之源，治水工作面臨多區(qū)域聯(lián)動配合的挑戰(zhàn)。在五年的治水中，金華堅持共識、共謀、共商、共治、共防的理念，制定了《金華市流域水質(zhì)生態(tài)補償實施辦法（試行）》，在全國率先實現(xiàn)全流域上下游生態(tài)補償;同時打破行政區(qū)域束縛，確立區(qū)域環(huán)境“共同體”意識，建立上下游、左右岸治水聯(lián)動一體化、常態(tài)化的工作機制;暢通區(qū)域各方共商渠道，由相鄰市、縣（市、區(qū)）政府輪流召集，定期研究、協(xié)商并解決涉及跨區(qū)域聯(lián)合治水的重大問題;倡導(dǎo)與周邊地市成立聯(lián)合檢查組，共同對交界區(qū)域污染源開展現(xiàn)場檢查，同步治理、同步推進(jìn)，聯(lián)合驗收;建立健全常態(tài)化的管護(hù)保潔機制，實現(xiàn)流域與流域間治水無縫銜接。

（四）豐富各類制度實踐，法制護(hù)航“五水”行動

根據(jù)金華的治水實際，連續(xù)出臺各類地方性法規(guī)政策，推出各種治污標(biāo)準(zhǔn)，從政府、行業(yè)、司法執(zhí)行等不同角度打造全方位的法制保障體系，護(hù)航“五水共治”的順利進(jìn)行。例如金華在2016年、2017年分別出臺了《金華市水環(huán)境保護(hù)條例》、《金華市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管從高從嚴(yán)“十條”措施》等地方法規(guī)，打造史上最嚴(yán)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管措施體系;同時出臺不同行業(yè)不同區(qū)域的治污模式和地方標(biāo)準(zhǔn)，推行城鎮(zhèn)污水處理“金華標(biāo)準(zhǔn)”，推進(jìn)治水工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化;在全國首開先河，發(fā)揮民間智慧推行農(nóng)村垃圾分類處理辦法，建立長效保潔機制。通過一系列舉措，為保護(hù)金華水環(huán)境，鞏固和擴大“五水共治”成果，提供了有力的法律保障。

（五）媒體全程參與治水，營造的濃厚輿論氛圍

作為社會和政府之間的橋梁，媒體在治水中發(fā)揮著不可忽視和不可替代的作用，通過樹立典型、正面鼓勁和曝光問題、輿論監(jiān)督雙向來引導(dǎo)治水工作。金華緊緊圍繞治水階段性重點工作，利用各種媒體開設(shè)專欄專題，反映各地各部門的部署舉措、亮點做法和社會反響，展示社會公眾共同參與的生動場面;同時通過《市民問政》《今日焦點》、“三問一線一劍”等專題報紙、電視欄目多年緊盯治水中存在的問題，督促整改落實，呵護(hù)治水成果。

二、法治視野下“五水共治”過程中存在的問題

自 2013 年提出“五水共治”戰(zhàn)略目標(biāo)以來，金華市乃至浙江省在短短幾年時間內(nèi)取得了顯著的治水成果，但是在這一戰(zhàn)略的實施過程中也存在著一些不可忽視的問題，特別是治水還是以政府大包大攬為主。這些問題決定著“五水共治”能否成為長效的管理體制，實現(xiàn)常態(tài)化的治理效果。

（一）上級行政機關(guān)介入過度，協(xié)同“共治”尚有不足

從前述金華市的治水實踐來看，目前“五水共治”體現(xiàn)出“以省市各級政府主導(dǎo)推動，自上而下逐級開展，各種集中整治和專項治理為主要方式，其他主體持續(xù)參與治理較少”的特點。行政機關(guān)過多參與治水，客觀上與治理的對象——水資源的特性密不可分，但究其本質(zhì)，此種治理方式與“公”主體得天獨厚的優(yōu)勢不無關(guān)系。

由于水資源的非排他性、非競爭性等經(jīng)濟特征，以及治水的長期性、復(fù)雜性、綜合性等現(xiàn)實情況，企業(yè)、民間組織、公民個人等“私”主體無論治理效率、資金實力還是資源配置上都無法與政府等“公”主體相提并論，并且目前的“私”主體也并沒有充足的動力來推動水環(huán)境治理這一外部性特征明顯的公共事業(yè)。雖然“公”主體可以憑借目標(biāo)責(zé)任制落實、運動式治理等手段在短時間能產(chǎn)生顯著效果，但這種非自發(fā)性的行為缺乏持續(xù)性，并且在調(diào)動企業(yè)、公眾、非政府組織參與治水的過程中未能建立起一套完善的參與機制，沒有廣泛地與利益相關(guān)者進(jìn)行深入的溝通和協(xié)商，了解其在治水工作中的利益訴求，因此，在治水行為過程中政府與公眾的主體地位存在顯著的不平等，“政府動用了大量的人力、財力，而企業(yè)、公眾不但參與很少，甚至還成了被治理的對象?！薄?〕

水環(huán)境治理需與水環(huán)境保護(hù)的投入相匹配，充足的資金投入，“五水共治”才能得到有效且持續(xù)的效果。而在“五水共治”的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，目前資金投入的主體主要是各級政府，且投入資金不足，“五水共治”難以高效持續(xù)，必須從其他角度減少治理成本。軟法是由不同主體參與，并在民主協(xié)商基礎(chǔ)上創(chuàng)制的，其內(nèi)容更能體現(xiàn)社會的公共性，更能得到社會成員的認(rèn)可和遵守，節(jié)約司法訴訟成本。另一方面，在水環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)嵤┸浄ㄖ饕且揽可鐣s力，在政府主導(dǎo)下，各社會團(tuán)體及成員通過制定各種規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，水環(huán)境治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范、利用生態(tài)補償、生態(tài)付費等市場柔性機制規(guī)則，可以把保護(hù)水環(huán)境變成社會成員的自覺行為，降低“五水共治”治理成本，實現(xiàn)水環(huán)境治理和保護(hù)目標(biāo)。

四、“軟硬并舉”的“五水共治”法制保障對策研究

（一）構(gòu)建“軟硬并舉”復(fù)合型治理模式

從“五水共治”多年實踐中，我們可以看到，通過強制性規(guī)定等“硬法”模式治水具有明顯的高效性和強制性，而“軟法”模式則可以彌補“硬法”模式所缺乏的多元性和影響性。國內(nèi)的學(xué)者已經(jīng)提出，軟硬混合的治理模式優(yōu)化可以使得環(huán)境治理的法律規(guī)范體系構(gòu)建更加系統(tǒng)與科學(xué)。在推進(jìn)“五水共治”的過程中，僅依靠其中一種模式并不能達(dá)到水環(huán)境治理的“帕累托優(yōu)化”，需要“求同存異”，將這兩種模式進(jìn)行優(yōu)化組合，建構(gòu)一種相得益彰的“軟硬并舉”治理模式使其更好地為“五水共治”服務(wù)。

（二）強化硬法對軟法的保障機制

如前所述，通過“軟法”保障“五水共治”多元共治體系的建立并不是意味著用軟法代替硬法，而是實現(xiàn)軟法和硬法在水環(huán)境治理領(lǐng)域中的“協(xié)同治理”，構(gòu)建復(fù)合型治理模式。軟法和硬法在構(gòu)建多元共治體系中的作用應(yīng)當(dāng)是相輔相成、協(xié)同配合的：首先，“五水共治”中的軟法應(yīng)當(dāng)為硬法的制定提供基礎(chǔ)和準(zhǔn)備;其次，軟法應(yīng)當(dāng)在硬法“缺位”和“失位”的領(lǐng)域，發(fā)揮“補缺”的功能，在確立“五水共治”多元治理主體間的共同行為準(zhǔn)則和目標(biāo)這一方面，軟法與硬法具有相同的功能;第三，在特定環(huán)境下，軟法可以對硬法在該領(lǐng)域的實施效果起到重申和強調(diào)的作用;第四，軟法通過執(zhí)法和司法行為的確認(rèn)，獲得與硬法相似的拘束力。

（三）完善豐富“五水共治”中軟法類型

目前，水環(huán)境治理領(lǐng)域的軟法的形式主要是跨區(qū)域行政協(xié)議（如生態(tài)補償辦法）以及水環(huán)境保護(hù)中的各種零星自制性約定（如村規(guī)民約）。其他類型的軟法在水環(huán)境治理中并不多見，軟法在水環(huán)境治理中的功能沒有得到充分有效的發(fā)揮。此外，跨區(qū)域行政協(xié)議也僅僅局限于環(huán)保和水利行政部門，其他“五水共治”相關(guān)行政管理職能部門的參與有限，導(dǎo)致了以軟法作為多元主體參與治理的最終形態(tài)和保障的這一目標(biāo)出現(xiàn)偏差，無法實現(xiàn)整體性和協(xié)同性的“共治”。因此，在今后的治理實踐中首先應(yīng)當(dāng)拓展“五水共治”的軟法形態(tài)和參與主體，充分發(fā)揮不同的軟法類型在“五水共治”中的不同價值作用，將多元的共治主體吸收到水環(huán)境治理軟法的創(chuàng)設(shè)、執(zhí)行及監(jiān)管過程中。拓展軟法在“五水共治”中的類型還體現(xiàn)在增加“硬法中的軟法”，在常規(guī)立法實踐中增加倡導(dǎo)性、指引性、政策性的法律規(guī)范。

（四）拓展軟法在“五水共治”中的適用范圍

拓展軟法在“五水共治”中的適用范圍可以從以下兩方面著手：一是在廣義“治水”范疇中使用軟法的手段，將目前軟法主要在“治污水”領(lǐng)域發(fā)揮作用擴展至更廣闊范圍，即其余“四水”問題的解決也適當(dāng)引入軟法機制;二是軟法應(yīng)當(dāng)在“五水共治”的全過程有所參與，而非僅僅停留在問題的治理層面。目前以區(qū)域行政協(xié)議為代表的水環(huán)境治理軟法主要集中在污水防治領(lǐng)域，在其他面臨治理壓力又缺少硬法制度供給的供水、節(jié)水、防洪、排澇領(lǐng)域，急需通過軟法規(guī)范的提供彌補求制度需求的缺失。因此，要在更為廣闊的領(lǐng)域充分有效地運用軟法，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的制度供給。其次，目前的軟法主要立足于解決已經(jīng)產(chǎn)生的水污染防治問題，而關(guān)于水環(huán)境治理則包括水資源規(guī)劃、水資源公共政策形成、執(zhí)行及后續(xù)監(jiān)督等方面。同時，水環(huán)境治理并不能僅僅局限于出現(xiàn)問題后的治理，唯有將其與經(jīng)濟、政治、文化、社會協(xié)同建設(shè)才能夠?qū)崿F(xiàn)良好的效果。而現(xiàn)有的“五水共治”軟法則僅僅停留于問題解決式的治理。顯然這是一種被動式、單方面的治理，其治理的范圍和效果局限性很大。再次，目前“五水共治”的軟法還是以政府間主導(dǎo)為主，企業(yè)、公民自發(fā)形成的行業(yè)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范等仍處于零星少數(shù)，內(nèi)容形式也多以弱拘束力的“倡議”為主，無法在水問題治理中充分體現(xiàn)“軟法”主體多元、自發(fā)約束的優(yōu)勢。因此，在未來“五水共治”進(jìn)程中要將軟法拓展到治理的多元主體、各個環(huán)節(jié)、多個領(lǐng)域。

（五）強化軟法的規(guī)范及監(jiān)督工作

除了軟法調(diào)整對象和領(lǐng)域相對集中，適用范圍較小的問題外，現(xiàn)階段水治理工作中的部分軟法存在著未能及時更新而滯后于實踐需要、過分專注于“靈活性”而缺失程序性等不足。應(yīng)對解決上述軟法缺陷應(yīng)從強化軟法的規(guī)范及監(jiān)督入手：首先，強化“五水共治”工作中軟法的合法性與系統(tǒng)性。通過明確軟法制定主體類別及各自權(quán)限范圍、確定軟法形成過程程序，規(guī)范軟法結(jié)構(gòu)條款等方式保障軟法在制定主體、形成程序、表現(xiàn)形態(tài)、實施及效力等方面符合法律規(guī)定;建立完善軟法的評估清理機制以適時優(yōu)化調(diào)整軟法種類及數(shù)量;其次，通過政府法制部門對軟法規(guī)則的審查、利益相關(guān)人通過訴訟等方式對軟法監(jiān)督等多種國家及社會監(jiān)督的方式來形成水治理工作中軟法體系的監(jiān)督機制，確保軟法對于治理工作的正向效應(yīng)。

“五水共治”體現(xiàn)了從“政府管理”向“多元治理”的理念轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了“從行政、技術(shù)手段為主”向“行政、技術(shù)、經(jīng)濟、法律以及道德教育手段并重”的手段轉(zhuǎn)變，而政策的法治化在確?！拔逅仓巍倍嘣卫砝砟罴靶Ч拈L效性方面發(fā)揮著不可替代的作用。以“五水共治”為代表的環(huán)境治理制度既需要“硬法的剛性、確定性、普適性、強制性，更需要“軟法的柔性、靈活性、協(xié)商性、親和性、自覺性、經(jīng)濟性”。〔6〕通過軟法與硬法的協(xié)同作用，構(gòu)建一個“軟硬兼施、剛?cè)嵯酀⒊掷m(xù)有效”的法制保障體系，可以有效助推水環(huán)境治理的順利進(jìn)行。

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〔責(zé)任編輯：張 港〕