綜合保障性扶貧：株洲的實(shí)踐和啟示

左停

【摘要】在保障性扶貧方面，株洲市以解決貧困人口“兩不愁、三保障”問題為導(dǎo)向，立足現(xiàn)實(shí)條件，分類施策，滿足貧困戶對于住房、醫(yī)療、教育等方面的實(shí)際需求，探索出了一些很有價(jià)值、值得借鑒推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】保障性扶貧 株洲市 脫貧攻堅(jiān) 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社會(huì)和諧、百姓安居，是中國人千百年來的夢想。先秦儒家在《禮記》中道出的“使老有所終……幼有所長，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的美好愿景，我們至今仍為之努力奮斗著。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》及時(shí)提出了堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌的要求。增加對于弱勞動(dòng)力和無勞動(dòng)能力的弱勢群體的綜合保障性政策支持，充分發(fā)揮社會(huì)保障兜底扶貧的作用，應(yīng)當(dāng)成為今后脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的一項(xiàng)重要工作。

保障性扶貧在滿足深度貧困人口的實(shí)際需求的同時(shí)，也為開發(fā)式扶貧保駕護(hù)航

首先，保障性扶貧的提出是為了滿足深度貧困人口的實(shí)際需求。在當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中，難以通過開發(fā)式扶貧措施實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口占比增加，這些貧困人口由于自身能力限制或者外部生存環(huán)境約束，難以通過自身力量走出深度貧困的境地，其具有較高的脆弱性，無力抵抗生理、自然和市場風(fēng)險(xiǎn)。在此前提下，國家和政府即通過有條件或無條件的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來滿足深度貧困人口的基本生存需求：盡可能為其提供合適的物資、照料、服務(wù)以及費(fèi)用減免，以降低其因風(fēng)險(xiǎn)的沖擊而出現(xiàn)的生活質(zhì)量的下落。只有當(dāng)最困難的深度貧困人口基本生活需求也能夠得到滿足時(shí)，貧困人口才算“真脫貧”，農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的工作才能真正做到“脫真貧”。

其次，保障性扶貧也能助力于開發(fā)式扶貧，為開發(fā)式扶貧保駕護(hù)航。不同于開發(fā)式扶貧旨在激發(fā)貧困人口自我發(fā)展動(dòng)力并予以發(fā)展支持，保障性扶貧的核心在于為貧困人口織密社會(huì)安全網(wǎng)。當(dāng)有勞動(dòng)能力的貧困人口積極探索、謀求發(fā)展時(shí)，其承受的風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)增加，此時(shí)，保障性扶貧措施就會(huì)對其“不論何時(shí)都能夠保證基本生活需求”做出承諾，以緩解其發(fā)展的后顧之憂?？梢哉f，兩種扶貧方式相得益彰，且不可相互替代。此外，保障性扶貧的核心舉措是社會(huì)保障兜底脫貧，而社會(huì)保障制度本身即具有穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平的積極作用。因此，保障性扶貧不僅能夠幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，還能夠促進(jìn)社會(huì)與地區(qū)穩(wěn)定、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境，可謂事半功倍、一舉多得。

株洲保障性扶貧的具體措施

健康扶貧“分類救治”模式，保障貧困戶基本健康需求。因病致貧是目前剩余貧困人口中主要的致貧原因之一。疾病與貧困之間的關(guān)系密不可分：低收入人口往往面臨著有病治不起、小病拖成大病的問題，這不僅會(huì)造成家庭的災(zāi)難性醫(yī)療支出，還會(huì)降低患病者的勞動(dòng)能力，從而更加重了家庭的負(fù)擔(dān)。為了保障建檔立卡人口得到充分的救治，株洲市在全面落實(shí)現(xiàn)有醫(yī)療保險(xiǎn)和救助政策的基礎(chǔ)上，實(shí)行醫(yī)療費(fèi)用“一站式”結(jié)算、“一條龍”服務(wù)，按照患病貧困對象病情分為“可一次性治愈”“不可逆轉(zhuǎn)”和“需長期健康管理”三類進(jìn)行救治。目前，株洲市已為2132名能夠一次性治愈的貧困人口進(jìn)行了救治，3608名病情不可逆轉(zhuǎn)貧困人口享受了更為優(yōu)惠的醫(yī)療報(bào)銷政策，22193名有慢性疾病的貧困人口獲得了長期的健康簽約服務(wù)。

住房保障“幸福安居”模式，保障貧困戶的安居夢。住房有保障是中央提出的“兩不愁、三保障”中的重要內(nèi)容。國家對于由于環(huán)保、交通或危房等諸多原因?qū)е略凶》坎辉倌軌蚓幼〉呢毨丝?，通過保障性扶貧中的住房保障措施，給予其入住新居的補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。株洲市在開展土坯房改造工程和幸福安居工程采取的方式可概括為“三定”：一是精準(zhǔn)識(shí)別“定”對象，由市扶貧辦聯(lián)合多級(jí)部門工作人員對農(nóng)村危舊土坯房和無能力建房戶進(jìn)行全面調(diào)查摸底，做到“幸福安居”不漏一戶;二是精準(zhǔn)施策“定”模式，改造土坯房時(shí)采取轉(zhuǎn)移、購房、改造和新建等多種方式保障住房安全，“幸福安居”工程則根據(jù)實(shí)際情況采取集中連片建設(shè)或分散建設(shè)兩種模式;三是精準(zhǔn)分類“定”標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村“危舊土坯房改造”工程轉(zhuǎn)移安居補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為800元/人，購房安居每平方米補(bǔ)助900元，改造安居據(jù)實(shí)補(bǔ)助一般達(dá)到3.5萬元左右/戶，新建安居補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為900元/平方米?！靶腋０簿印惫こ贪凑掌骄繎?.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予建房資金補(bǔ)助。株洲市通過土坯房改造工程、幸福安居工程和易地扶貧搬遷、危房改造等舉措，圓了64734名貧困人口的安居夢，將貧困人口“住房有保障”的承諾落到實(shí)處。

教育扶貧，保障貧困家庭孩子的受教育權(quán)利、打破貧困的代際傳遞。對于農(nóng)村貧困家庭來說，讓子女持續(xù)接受教育仍舊是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。而一旦受教育程度不足，低收入人口就可能因?yàn)閯趧?dòng)力素質(zhì)低下而被排擠在就業(yè)市場之外，貧困就可能會(huì)隨著代際的更替在家庭中傳遞下去，從而使得貧困家庭中的貧困人口陷于貧困的境地?zé)o法自拔。為解決建檔立卡貧困家庭因?qū)W致貧問題以及貧困人口受教育水平普遍偏低的問題，株洲市全面落實(shí)國家的教育扶貧政策，以建檔立卡貧困家庭學(xué)生學(xué)前教育、學(xué)歷教育和“兩后生”（指初中畢業(yè)后、高中畢業(yè)后未升學(xué)的學(xué)生）及青壯年職業(yè)技能培訓(xùn)為重點(diǎn)，構(gòu)建起從學(xué)生到教師、從個(gè)體到區(qū)域的全方位、多層次的教育保障機(jī)制。株洲市的教育扶貧措施分為三部分：一是實(shí)施就學(xué)保障工程，確保建檔立卡貧困家庭幼兒學(xué)生入園就學(xué)。對適學(xué)貧困兒童，根據(jù)其適宜的受教育階段，采取費(fèi)用減免、結(jié)對幫扶、提供免費(fèi)技能培訓(xùn)等多種方式，保證不使一人因貧困失去受教育機(jī)會(huì);二是實(shí)施條件達(dá)標(biāo)工程，全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件。三是實(shí)施技能培訓(xùn)工程，培養(yǎng)貧困戶足以脫貧的一技之長。2018年，株洲市資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生合計(jì)11.55萬人，發(fā)放資助金1.23億元;實(shí)施“全面改薄”項(xiàng)目，累計(jì)投入9.67億元。

株洲保障性扶貧實(shí)踐的啟示

株洲市的保障性扶貧實(shí)踐為在脫貧攻堅(jiān)中運(yùn)用保障性扶貧提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對有疾病的貧困人口分別給予集中救治、慢病簽約以及健康信息的追蹤有利于增強(qiáng)健康扶貧的精準(zhǔn)性，提高扶貧資金的使用效率;“幸福安居”住房保障工程不僅僅是讓貧困人口重新有了棲身之地，還減輕了外出奮斗者在住房問題上的精神壓力，給予了農(nóng)村老無所依者以聚居而頤養(yǎng)天年的穩(wěn)固場所;教育扶貧兼顧了貧困家庭中的適齡學(xué)生、已過了義務(wù)教育階段而有提高知識(shí)技能需求的勞動(dòng)力人口、鄉(xiāng)村教師以及開展教育的場地設(shè)備，避免了“補(bǔ)（貼）了學(xué)生沒學(xué)上”“補(bǔ)了學(xué)校沒學(xué)生”的片面的教育扶貧方式，盡管在短期內(nèi)投資大、見效慢，但從長遠(yuǎn)來看更有利于穩(wěn)固扶貧成效。

在未來脫貧攻堅(jiān)工作中，要保障深度貧困人口基本生存與發(fā)展需求、保證剩余貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，保障性扶貧舉措大有可為。為此，應(yīng)當(dāng)充分重視對于當(dāng)前可支持開展保障性扶貧的制度或政策的建立和完善。中國目前已逐步建立起了較為完善的社會(huì)保障制度，其中對于貧困人口等弱勢群體給予了充分的考量，社會(huì)保障在當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)中的嵌入程度也在逐步加深，低保、特困供養(yǎng)、醫(yī)療救助等制度已成為兜底脫貧的主要措施之一。但我國的社會(huì)保障制度發(fā)展時(shí)日尚短，在政策覆蓋面、待遇水平、福利供給形式、綜合性等方面均有較大的提升空間。因此，今后保障性扶貧應(yīng)該逐步擴(kuò)大政策覆蓋面、提升綜合保障水平、豐富保障供給形式，從而使其更好地助力于農(nóng)村反貧困事業(yè)以及農(nóng)村地區(qū)整體發(fā)展水平的提升。