江蘇沿海生態(tài)保護(hù)特區(qū)建設(shè)的問題與對策研究

陳洪全，陳 名

(1．鹽城師范學(xué)院 城市與規(guī)劃學(xué)院，江蘇 鹽城 224007；2．南京師范大學(xué) 金陵女子學(xué)院，江蘇 南京 210097)

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障[1]。黨的十八大提出“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)放到了突出的地位。生態(tài)環(huán)境保護(hù)正發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化[2]。近幾年來，我國先后開展了生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)文明示范區(qū)、生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)等建設(shè)，為生態(tài)文明制度體系建設(shè)、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等提供重要的實(shí)踐平臺，形成了許多經(jīng)驗(yàn)和模式[3]。江蘇始終堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量作為江蘇推動高質(zhì)量發(fā)展的重要核心組成，以及作為東部發(fā)達(dá)省份必須扛起的重大責(zé)任。在全面推進(jìn)“1+3”重要功能區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)和生態(tài)保護(hù)特區(qū)建設(shè)的重要創(chuàng)新。其中，在太湖上游宜興、武進(jìn)開展生態(tài)保護(hù)引領(lǐng)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，依托鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)、泗洪洪澤湖濕地國家級自然保護(hù)區(qū)啟動生態(tài)保護(hù)特區(qū)建設(shè)，通過“兩區(qū)”建設(shè)將進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。江蘇生態(tài)保護(hù)特區(qū)源于國家級自然保護(hù)區(qū)，其中，鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)是我國最大的灘涂濕地保護(hù)區(qū)之一，為江蘇生態(tài)環(huán)境的重要窗口，三十多年來，在丹頂鶴等珍稀野生動物及其賴以生存的灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等方面取得重要成績。已建成國內(nèi)先進(jìn)、國際有影響的重要自然保護(hù)區(qū)。在江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)生態(tài)保護(hù)特區(qū)，可以先行先試，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，提升生態(tài)保護(hù)水平，創(chuàng)造“江蘇經(jīng)驗(yàn)”。

一、江蘇沿海生態(tài)保護(hù)區(qū)存在的問題

江蘇現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)31個，約占全國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的1.13%，江蘇自然保護(hù)區(qū)面積56.64×104hm2，占轄區(qū)面積的5.5%，遠(yuǎn)低于14.83%的全國平均水平。其中，國家級自然保護(hù)區(qū)有3個，分別是鹽城濕地珍禽自然保護(hù)區(qū)、大豐麋鹿自然保護(hù)區(qū)和泗洪洪澤湖濕地自然保護(hù)區(qū)[4]。鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)總面積247 260 hm2，1983年2月被省政府確定為省級自然保護(hù)區(qū)，1992年10月升級為國家級自然保護(hù)區(qū)，同年被聯(lián)合國教科文組織人與生物圈委員會協(xié)調(diào)理事會批準(zhǔn)為生物圈保護(hù)區(qū)，2002年1月被列入“拉姆薩爾國際重要濕地”名錄，2017年5月，省政府決定在鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)生態(tài)保護(hù)特區(qū)，2018年作為南黃海海濱濕地主體申報(bào)世界自然遺產(chǎn)。鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)保護(hù)對象為丹頂鶴等珍禽及沿海灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)，目前，每年來鹽城濕地珍禽自然保護(hù)區(qū)越冬的丹頂鶴近600頭，約占全球野生丹頂鶴總數(shù)的60%，保護(hù)區(qū)保護(hù)物種有2 600多種，擁有中國海岸帶1/10的生物多樣性。但是隨著人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及全球氣候變化與海平面變化加劇，江蘇沿海自然保護(hù)區(qū)也面臨著巨大的壓力和威脅(表1)。

表1 江蘇省國家級自然保護(hù)區(qū)一覽表

(一)用養(yǎng)矛盾突出，緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)退化嚴(yán)重

由于江蘇沿海濕地保護(hù)區(qū)地處我國人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)。江蘇省國土面積10.72×104km2，2016年底，常住人口7 998.6萬，人口密度為746人/km2，是全國平均人口密度的5倍多。2017年，全省土地開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)20.99%，位居全國各省(區(qū))首位，人均耕地僅有0.86畝，遠(yuǎn)低于全國人均耕地1.55畝水平，用地矛盾十分突出。隨著沿海開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化等的推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)不同程度受到了圍獵。江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)面積由2006年的45.3×104hm2調(diào)整到目前的24.7×104hm2，面積壓縮45%。保護(hù)區(qū)生境的破碎化加劇，整個保護(hù)區(qū)被園區(qū)、港口、農(nóng)地等分割成5個片區(qū)，系統(tǒng)性和整體性遭到破壞。核心區(qū)保護(hù)成效明顯，由1.74×104hm2增至2.19×104hm2，占保護(hù)區(qū)總面積的8.87%，但緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)監(jiān)管較薄弱，與實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩存區(qū)科研、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游功能非相關(guān)等項(xiàng)目違規(guī)入駐和經(jīng)營，人工化加劇，導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)生境退化和破壞較嚴(yán)重[5]。

(二)自然資源多頭管理，體制機(jī)制不健全

江蘇沿海濕地保護(hù)區(qū)是由水、土、氣、生等構(gòu)成的生命共同體和統(tǒng)一的濕地生態(tài)系統(tǒng)，有其自然孕育和發(fā)展規(guī)律。但是，從行政管理上看，過去分屬水利、國土、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、環(huán)保、公安等管理部門，多頭管理，權(quán)責(zé)界線不清，存在管理上的重疊和真空；而且，分屬于不同部門的主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、灘涂開發(fā)規(guī)劃等多規(guī)分置，增加管理的難度；從行政區(qū)域上看，地跨射陽、大豐、濱海、響水、東臺、亭湖不同行政縣(市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自然保護(hù)區(qū)與行政區(qū)沖突，而且，不同行政縣(市、區(qū))發(fā)展水平不一致，對保護(hù)區(qū)重視和投入程度存在差異，難免使保護(hù)區(qū)“一區(qū)多策”。其中，同處江蘇鹽城沿海的鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)和大豐麋鹿國家級自然保護(hù)區(qū)，過去一直分別由省環(huán)保和省林業(yè)部門管理，政策渠道不一致，管理模式不盡相同。

(三)生態(tài)補(bǔ)償與激勵不到位，生態(tài)資源保值增值難以實(shí)現(xiàn)

濕地生態(tài)系統(tǒng)擁有巨大的生態(tài)服務(wù)功能，包含供應(yīng)功能、調(diào)節(jié)功能、支持功能和文化功能，濕地生態(tài)服務(wù)價值是指人類直接或間接從濕地生態(tài)系統(tǒng)得到的利益，包括直接價值和間接價值。因此，濕地一旦被破壞，其生態(tài)服務(wù)價值就受到影響。生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)動生態(tài)保護(hù)積極性的經(jīng)濟(jì)手段和制度安排，遵循“誰保護(hù)、誰受益，誰破壞、誰付費(fèi)”的原則。但是由于江蘇省生態(tài)補(bǔ)償制度不健全，缺乏對資源價值量的測算與評估，因此，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償明顯偏低，尤其對沿海濕地，一般僅考慮生物資源價值量的直接損失。即由于濕地減少和破壞，導(dǎo)致生物捕獲量減少帶來的損失，往往每畝補(bǔ)償價格僅幾百元，既遠(yuǎn)遠(yuǎn)體現(xiàn)不了濕地生態(tài)價值，又難以調(diào)動保護(hù)工作的積極性。而且，保護(hù)區(qū)資金投入單一，以政府投入為主，自身造血功能較差。難免存在有償租借水面、灘面補(bǔ)貼收入的現(xiàn)象，“抱著金飯碗要飯”。

(四)環(huán)境污染和自然災(zāi)害時有發(fā)生，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)安全隱患交疊

江蘇沿海有近10家化工園區(qū)，其中，沿海保護(hù)區(qū)周邊濱?；@區(qū)、響水化工園區(qū)、大豐化工園區(qū)等集聚著印染、農(nóng)藥、醫(yī)藥、化工、冶金等高污染企業(yè)數(shù)百家，部分化工園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足、企業(yè)治污能力較弱，環(huán)境違法行為較突出。其中違規(guī)超范圍開發(fā)、危險(xiǎn)廢物處置能力不足、廢水排放不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、一些農(nóng)藥醫(yī)藥中間體項(xiàng)目不符合產(chǎn)業(yè)定位等問題時有發(fā)生，水、土、氣等污染較嚴(yán)重，直接影響著保護(hù)區(qū)生境，盡管“263”行動組及中央環(huán)保督查組屢有曝光，但還沒有得到根本性的改變。同時，受全球氣候變化與海面上升影響，江蘇沿海海岸侵蝕加劇，并引發(fā)海水入侵與地下水位下降，風(fēng)暴潮等自然較頻繁，對保護(hù)區(qū)造成嚴(yán)重威脅。江蘇沿海是外來物種互花米草首先引種區(qū)，互花米草擴(kuò)張迅速，對原生濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生重大威脅與破壞。

二、江蘇沿海生態(tài)保護(hù)特區(qū)建設(shè)對策

建設(shè)生態(tài)特區(qū)是江蘇貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。近幾年來，地方政府與學(xué)界先后提出建設(shè)神龍架生態(tài)保護(hù)特區(qū)、祁連山生態(tài)保護(hù)特區(qū)、東北黑土地生態(tài)保護(hù)特區(qū)等建議，力圖精準(zhǔn)使力，落實(shí)主體功能戰(zhàn)略，保護(hù)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境[6-7]。江蘇省沿海生態(tài)保護(hù)特區(qū)是我國東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)首設(shè)，為政府驅(qū)動，其“特”要體現(xiàn)在：保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)和物種的特有性、建立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制的特殊性、爭取的政策支持和傾斜的特別性。通過生態(tài)保護(hù)特區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)一步改善，生態(tài)系統(tǒng)完整性有效維持，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系更協(xié)調(diào)。

(一)推進(jìn)資源統(tǒng)一管理，保證自然保護(hù)特區(qū)的整體性和獨(dú)立性

山水林湖田草是一個生命共同體，有其自身形成和演變規(guī)律，不應(yīng)該人為將其分割。按照我國自然保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)，可分為生態(tài)系統(tǒng)類型保護(hù)區(qū)、生物物種保護(hù)區(qū)和自然遺跡保護(hù)區(qū)三類。盡管江蘇沿海珍禽自然保護(hù)區(qū)以保護(hù)丹頂鶴等野生生物為主，但是濕地生態(tài)系統(tǒng)維持保護(hù)是野生生物保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。要推進(jìn)自然資源統(tǒng)一管理，保證自然保護(hù)特區(qū)的整體性和獨(dú)立性。一是要按照國家機(jī)構(gòu)改革要求，建立山水林湖田草自然資源統(tǒng)一管理體系，構(gòu)建統(tǒng)一登記、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一監(jiān)管的自然資源一體化管理模式，保持濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性，打造生命共同體。健全完善涵蓋環(huán)保、國土、水利、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、治安等要素的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)施全域管理。加強(qiáng)科研監(jiān)測隊(duì)伍建設(shè)，委托省內(nèi)海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等高校定向培養(yǎng)特區(qū)急需人才。二是要建立自然保護(hù)特區(qū)管理委員會，由省分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳領(lǐng)導(dǎo)和鹽城市分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，成員由國土、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、水利、公安等部門組成，具體負(fù)責(zé)保護(hù)特區(qū)協(xié)調(diào)管理工作。省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳下設(shè)自然保護(hù)特區(qū)管理局，對沿海保護(hù)區(qū)水、土、氣、生生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一保護(hù)管理，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)；盡快將鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)和大豐麋鹿國家級自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)合并，實(shí)行人員、資源統(tǒng)一調(diào)配，資源要素共享。三是要推進(jìn)區(qū)、鎮(zhèn)管理合一，自然保護(hù)特區(qū)涉及的相關(guān)鎮(zhèn)、村范圍內(nèi)的自然資源管理、生態(tài)治理、綜合執(zhí)法等權(quán)限可以交由特區(qū)管理委員會統(tǒng)一行使。優(yōu)化行政區(qū)劃，強(qiáng)區(qū)弱鎮(zhèn)(村)，對跨自然保護(hù)區(qū)邊界的鎮(zhèn)、村，逐步合并重組，保證自然保護(hù)特區(qū)的整體性和獨(dú)立性。

(二)嚴(yán)格執(zhí)行禁止性準(zhǔn)入政策，限制除生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)外其他產(chǎn)業(yè)活動

自然保護(hù)區(qū)按功能分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，其中，核心區(qū)禁止任何單位和個人進(jìn)入；緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動；實(shí)驗(yàn)區(qū)可以進(jìn)入從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察等活動。江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行過多次調(diào)整，保護(hù)區(qū)面積已比建立初期壓縮近一半。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國土資源日趨緊張，要求進(jìn)一步調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍的聲音不斷，守住保護(hù)區(qū)范圍面積底線刻不容緩。為此，一是要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，核心區(qū)、緩沖區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行禁止性準(zhǔn)入政策，除必要的治理修復(fù)活動，嚴(yán)禁任何開發(fā)建設(shè)行為，確保核心區(qū)、緩沖區(qū)面積只增不減，居民人口只減不增；在實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施“正面清單”管理，除生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)和必要的交通、水利、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施，禁止其他一切形式的開發(fā)建設(shè)行為，確保實(shí)驗(yàn)區(qū)企業(yè)只減不增。二是要推進(jìn)污染項(xiàng)目有序退出，對特區(qū)內(nèi)原有開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面清查評估，對違規(guī)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目立即停產(chǎn)關(guān)閉；對手續(xù)齊備但對生態(tài)影響較為嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，限期停產(chǎn)關(guān)閉；對手續(xù)齊備且生態(tài)影響受控的建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)禁擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。按照“拆一補(bǔ)一”置換原則，鼓勵實(shí)驗(yàn)區(qū)原有企業(yè)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到保護(hù)區(qū)以外，在土地、稅收、貸款等方面給予獎勵。三是要積極發(fā)展生態(tài)旅游，以南黃海海濱濕地申報(bào)世界自然遺產(chǎn)為品牌，以大豐麋鹿自然保護(hù)區(qū)5A級景區(qū)和鹽城丹頂鶴保護(hù)區(qū)4A級景區(qū)為核心，在觀賞、體驗(yàn)的基礎(chǔ)上，回歸自然，打造東部沿海生態(tài)旅游引領(lǐng)區(qū)和示范區(qū)；適度發(fā)展休閑康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和國際會展產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)特區(qū)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。四是適度發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，按照“綠色、安全、高效”原則，以生態(tài)養(yǎng)殖和循環(huán)農(nóng)業(yè)為主要方式，嚴(yán)格控制餌料投放及農(nóng)藥、化肥施用，培育野生農(nóng)產(chǎn)品。

(三)加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)治理，防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害

江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護(hù)區(qū)建立30多年來，較有效地控制了丹頂鶴等野生生物數(shù)量及物種的減少，以及核心區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)的退化。但是，由于人為和自然雙重壓力，各種風(fēng)險(xiǎn)和破壞共存，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)治理，防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害，刻不容緩。為此，一是要強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)治理，近期以緩沖區(qū)修復(fù)為抓手，通過退漁還濕、植被修復(fù)、人工補(bǔ)飼、人工濕地等措施，為珍稀物種越冬、繁育創(chuàng)造良好環(huán)境，為核心區(qū)擴(kuò)展提供條件。加強(qiáng)區(qū)內(nèi)外河道港汊清淤疏浚，減緩灘涂旱化。實(shí)施外來物種防治工程，借鑒上海崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)互花米草生態(tài)控制與鳥類棲息地優(yōu)化工程成功經(jīng)驗(yàn)，生物措施與工程措施雙管齊下，恢復(fù)灘涂濕地水文過程，嚴(yán)格控制互花米草蔓延。加快堿蓬等本地植被恢復(fù)。實(shí)施封禁保護(hù)、人工補(bǔ)種等工程，恢復(fù)原生濕地生態(tài)系統(tǒng)。二是要結(jié)合海岸帶修復(fù)整治，停止特區(qū)內(nèi)外一切圍?；顒?，對已圍條子泥工程項(xiàng)目進(jìn)行重新評估，納入特區(qū)總體規(guī)劃與世界遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃之中，保護(hù)東亞-澳大利亞鳥類遷徙路徑的完整性。加強(qiáng)海岸與濕地動態(tài)監(jiān)測，針對區(qū)內(nèi)外海岸侵蝕加劇的趨勢，加快啟動海岸防治工程。積極開展全球氣候變化及海平面上升對特區(qū)自然生態(tài)響應(yīng)的研究工作，揭示特區(qū)自然演變規(guī)律。三是要加快建立開放科研平臺，吸引國內(nèi)外優(yōu)勢科研團(tuán)隊(duì)，圍繞特色生態(tài)系統(tǒng)和物種資源，聚焦開展珍稀物種保護(hù)研究。建立南黃海濱海濕地野外生態(tài)觀測臺站，開展追蹤性、長期性觀測研究。重點(diǎn)加強(qiáng)丹頂鶴種群分子生物學(xué)研究，力爭在人工繁殖和飼養(yǎng)丹頂鶴方面有更大突破，形成世界級研究高地。加快沿海濕地物種基因庫建設(shè)，完善國際合作網(wǎng)絡(luò)，廣泛參與國際濕地組織交流聯(lián)系，逐步擴(kuò)大國際影響。

(四)統(tǒng)籌兼顧生態(tài)與生活，提升生態(tài)資源價值

江蘇沿海珍禽自然保護(hù)區(qū)地跨鹽城沿海響水縣、濱?？h、射陽縣、亭湖區(qū)、大豐區(qū)、東臺市等6個縣(市、區(qū))。保護(hù)區(qū)核心離鹽城市區(qū)約30 km，離射陽縣約15 km，核心區(qū)周圍分別被黃沙港、洋馬、鹽東、三龍等鎮(zhèn)及射陽林場、方強(qiáng)農(nóng)場、上海農(nóng)場等包圍，人口較密集，保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)也被港口、園區(qū)、集鎮(zhèn)等分割成五個片區(qū)，生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間疊加。要統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護(hù)與保護(hù)區(qū)內(nèi)居民生活保障，提升生態(tài)資源價值顯得尤為重要。為此，一是要充分考慮現(xiàn)有區(qū)內(nèi)居民生活保障和生產(chǎn)需求，合理安排區(qū)內(nèi)居民就業(yè)，積極引導(dǎo)區(qū)內(nèi)居民從事與特區(qū)保護(hù)相關(guān)的巡查、養(yǎng)護(hù)、修復(fù)等工作；逐步引導(dǎo)生態(tài)移民，根據(jù)“個人自愿、收入不減、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分類安置”的原則，鼓勵區(qū)內(nèi)居民向新建園區(qū)遷移，從源頭上降低人類活動影響。二是要健全完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償相結(jié)合，補(bǔ)償范圍包括兩個部分：一方面“誰受益、誰補(bǔ)償”，從濕地保護(hù)中受益群體，包括政府、企業(yè)、個人及國際社會都應(yīng)該對保護(hù)者給予回報(bào)；第二方面“誰破壞，誰負(fù)責(zé)”，任何破壞濕地生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個人，都應(yīng)該對生態(tài)環(huán)境的價值損失付出經(jīng)濟(jì)賠償和承擔(dān)法律責(zé)任；補(bǔ)償?shù)膶ο笫菫樘貐^(qū)做出貢獻(xiàn)的政府、區(qū)內(nèi)員工和社會組織，以及導(dǎo)致自己的經(jīng)濟(jì)收入受到損害的當(dāng)?shù)鼐用?。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不低于同區(qū)域國土產(chǎn)出和居民收入。24.7×104hm2保護(hù)區(qū)，按鹽城當(dāng)?shù)禺?dāng)年(2017年)單位面積GDP(27.03萬元/hm2)計(jì)算，合計(jì)為667.6億元，目前，生態(tài)補(bǔ)償嚴(yán)重偏低。三是要加快創(chuàng)建國家公園，實(shí)現(xiàn)全省國家公園零的突破。國家公園是指國家為了保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域[8]。它既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般的旅游景區(qū)，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)、保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的國際通行制度安排，目前國內(nèi)在三江源、神農(nóng)架、武夷山等地開展試點(diǎn)，省政府要支持沿海生態(tài)特區(qū)復(fù)制成功經(jīng)驗(yàn)，自行試點(diǎn)，放大特區(qū)綜合功能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(五)強(qiáng)化政策支持，打造多元化大保護(hù)合力與格局

建立省級生態(tài)保護(hù)特區(qū)的關(guān)鍵要義，是舉全省之力，通過特殊的政策和管理，確保國家級自然保護(hù)區(qū)主體功能區(qū)全面落實(shí)。參照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放需求設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)，以及國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)做法，不僅尋求政策上的扶持和優(yōu)惠，更要建立長效機(jī)制，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。為此，一是要加快制定江蘇沿海生態(tài)特區(qū)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)特區(qū)發(fā)展，以主體功能區(qū)劃為引領(lǐng)，多規(guī)合一，高起點(diǎn)，高質(zhì)量，建成國內(nèi)一流、世界領(lǐng)先的生態(tài)保護(hù)示范區(qū)。二是要加大資金投入，發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，省級生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金、污染物排放統(tǒng)籌資金省級集中部分優(yōu)先保證特區(qū)；設(shè)立特區(qū)生態(tài)保護(hù)投資發(fā)展基金，初期規(guī)模20億元，用于特區(qū)生態(tài)修復(fù)、科研、教育、國際交流。加快生態(tài)保護(hù)市場體系建立，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，開發(fā)碳匯產(chǎn)品，擴(kuò)大碳匯貿(mào)易。積極爭取國家相關(guān)部委支持，爭取納入國家公園、國家生態(tài)試驗(yàn)區(qū)等專項(xiàng)支持。加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，積極發(fā)展特許經(jīng)營。拓寬資金渠道。三是要完善考核監(jiān)督機(jī)制，對特區(qū)重點(diǎn)考核生態(tài)保護(hù)指標(biāo)。定期開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施情況評估、考核，結(jié)果報(bào)省委、省政府，并向社會公布?？己私Y(jié)果納入干部選拔任用的重要依據(jù)。實(shí)行嚴(yán)格的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)以及領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境終身責(zé)任追究制，對環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題突出的，嚴(yán)格追究問責(zé)。開展綠色“GDP”試點(diǎn)，把環(huán)境生態(tài)質(zhì)量成本納入到特區(qū)周邊地方政府政績考核之中，增強(qiáng)地方生態(tài)保護(hù)的主動性和積極性。四是要建立多元化社會生態(tài)保護(hù)參與機(jī)制，培育社會參與管理力量，引導(dǎo)特區(qū)內(nèi)外居民適應(yīng)特區(qū)要求，參與生態(tài)建設(shè)；通過培育壯大丹頂鶴特色小鎮(zhèn)，建立鎮(zhèn)區(qū)融合的新型社區(qū)組織，組建公開透明的生態(tài)保護(hù)信息與服務(wù)平臺，鼓勵當(dāng)?shù)厍嗌倌陮W(xué)生和社會人士擔(dān)當(dāng)環(huán)保志愿者，構(gòu)建以特區(qū)為主體，保護(hù)為核心、科研為支撐、社區(qū)為載體、共同參與的多元化保護(hù)格局。