淺談城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展

劉宗輝

引言：隨著城市化進程的推進，城投公司是國家政府投融資體制改革發(fā)展到一定過程中的產(chǎn)物。作為解決財政資金緊張的地方融資平臺，城投公司對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的推動作用。然而隨著改革的進一步深化，城投公司也需要順應(yīng)時代的發(fā)展，重新定位，探索轉(zhuǎn)型之路。

一、城投公司發(fā)展歷程

上世紀90年代，國家地方政府開始進行投融資體制改革和分稅制改革，地方政府在有限的財力下需要承擔(dān)較為繁重的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)，政府不得不通過其他方式進行融資解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金匱乏問題，此時城投公司作為地方政府籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的平臺，應(yīng)運而生。2008年金融危機爆發(fā)，國家為了刺激經(jīng)濟發(fā)展，拉動內(nèi)需，開啟了高達數(shù)萬億元的投資項目，面對如此大的資金壓力，各地區(qū)政府紛紛成立了城投公司，城投公司經(jīng)過了這一階段的迅猛發(fā)展，確實對國家經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)起到了不可忽視的作用，但是在發(fā)展的過程中也受到了一些爭議，比如導(dǎo)致地方政府債務(wù)成本過高，債務(wù)占比過高等。2014年后，伴隨著新的《預(yù)算法》以及《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》等系列法律法規(guī)的出臺，國家對地方政府的債務(wù)管理進行了規(guī)范和監(jiān)管，剝離了城投公司的政府信用支持，這使得城投公司的融資能力大大受限，在政策的約束下，也為了在深化改革的背景下尋求未來的可持續(xù)發(fā)展，城投公司不得不主動尋求轉(zhuǎn)型路徑。

二、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性

1.外部因素。經(jīng)濟危機后，城投公司在一段時期內(nèi)迅猛發(fā)展，數(shù)量激增，伴隨而來的是地方政府債務(wù)風(fēng)險和債務(wù)規(guī)模上升。國家為了對地方債務(wù)風(fēng)險進行控制，出臺了多項政策文件。2014年10月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定地方政府不得通過企業(yè)進行舉債，剝離了城投公司政府融資功能，財政部頒布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》要求地方政府進行存量債務(wù)清理甄別，劃清城投公司與地方政府的債務(wù)關(guān)系。2016年，財政部還出臺了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務(wù)進行限額管理，徹底取消了城投公司政府融資的職能，只能通過其他措施進行融資，《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》對地方政府職責(zé)的范圍進行了重新明確，確定了政府性債務(wù)的處置原則，對于未被認定為政府債務(wù)的部分由城投公司自行承擔(dān)。2017年又出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，對地方政府融資以及城投公司的融資行為進行了進一步的規(guī)范。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，國家這一系列政策辦法的出臺，都使得城投公司在國家嚴肅債務(wù)管理的前提下面臨的融資環(huán)境更加嚴峻，地方政府的財力不再是城投公司融資償債的保證，城投公司為了獲得持續(xù)發(fā)展勢必要進行轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.內(nèi)部因素。相比于嚴峻的外部宏觀環(huán)境，城投公司內(nèi)部也存在著一些問題。城投公司作為地方政府融資平臺，一直以來都沒有明確公司的定位，帶有強烈的行政色彩，影響了公司的內(nèi)部治理以及管理制度建設(shè)，在進行重大的投融資決策中，城投公司不具備科學(xué)的決策體系，很多決策在很大程度上都受到政府意志的影響，甚至由政府相關(guān)部門直接主導(dǎo)，而政府的相關(guān)決策一般帶有很強的社會效益，對公司的經(jīng)濟效益關(guān)注不足，而且公司職能與政府部門職能的混淆使得不能從整體上對資源進行合理的配置，導(dǎo)致了資源的低效率使用。而城投公司一直以來對政府的依賴性較強，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)項目均為非盈利性項目，公司經(jīng)營沒有收入盈利，單純依靠政府補貼，無法使得城投公司自主的開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，加之政府補貼具有不確定性，有些地方政府的財政實力不高，這些都嚴重限制了城投公司的健康發(fā)展。目前城投公司所使用的融資渠道絕大多數(shù)都是通過銀行貸款，少部分使用債券或股權(quán)融資，而城投公司上市的要求較高，相對單一的融資渠道使得城公司承擔(dān)了較大的融資壓力，而較低的利潤也使得城投公司擔(dān)負著較高的償債壓力，加大了城投公司的財務(wù)風(fēng)險。由此，城投公司需要順應(yīng)改革發(fā)展的要求，結(jié)合自身實際問題，努力謀求轉(zhuǎn)型，獲得可持續(xù)發(fā)展。

三、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

1.政企分開。城投公司為了進行轉(zhuǎn)型發(fā)展，首先必須要明確自身定位，擺脫對政府的依賴性，實現(xiàn)真正的政企分開，走現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營之路。城投公司需要建立起完善的組織治理架構(gòu)和管理體制，對公司的組織結(jié)構(gòu)、管理制度、各部門的職責(zé)權(quán)限都要進行明確的規(guī)定，使得公司的運營都能夠按照現(xiàn)代管理制度順利開展。城投公司還需要建立科學(xué)的決策體系，包括對公司戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的確定、重大投融資項目的確定等。此外，城投公司還要建立完善的內(nèi)部控制體系，對可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險進行監(jiān)督和預(yù)警，并對各個環(huán)節(jié)確立明確的責(zé)任人和考核標準，對于出現(xiàn)重大風(fēng)險或失誤的情況嚴肅問責(zé)，使得公司的所有經(jīng)營管理活動都在控制下，始終按照公司未來發(fā)展的方向前進。

2.強化市場競爭力。城投公司現(xiàn)有經(jīng)營業(yè)務(wù)主要集中在非營利性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，在國家加強地方政府債務(wù)管理限制城投公司融資能力的背景下，城投公司需要尋找新的利潤增長點進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，增強市場競爭力。結(jié)合地方城市發(fā)展的特點以及城投公司自身的能力，通過swot分析，重新規(guī)劃公司的業(yè)務(wù)布局。城投公司在業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的過程中，為了提升公司的市場競爭能力，再向其他產(chǎn)業(yè)進行延伸時，一定要注意企業(yè)經(jīng)濟效益。例如城投公司可以介入一些金融業(yè)務(wù)包括金融租賃，金融企業(yè)參股等，旅游業(yè)包括參與相關(guān)旅游景點的建設(shè)和運營，還可以走向社區(qū)服務(wù)，整合多種資源打造5位一體的社區(qū)服務(wù)綜合供應(yīng)商。

3.拓寬融資渠道。城投公司作為地方政府的融資平臺，為了提高自身融資能力降低債務(wù)風(fēng)險，也需要進行投融資轉(zhuǎn)型。一方面城投公司可以通過盤活存量資產(chǎn)來化解自身的債務(wù)風(fēng)險，例如對一些非盈利性的項目，城投公司可以與政府簽訂市場回購協(xié)議，而對于一些準經(jīng)營性項目，城投公司可以通過資產(chǎn)證券化，特許經(jīng)營，引入民間資本等方式盤活存量資產(chǎn)。另一方面，城投公司需要拓寬融資渠道，改變原來單一依靠政府撥款或銀行借款的融資方式，比如可以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，項目收益?zhèn)?，專項債券，綠色債券，積極引入BOT、TOT、PPP等融資模式，推動企業(yè)上市等方式進行融資。

結(jié)語：城投公司在明確自身發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要性之后，明確自身定位實行政企分開，拓寬融資渠道，強化企業(yè)的市場競爭能力的同時，地方政府也需要積極予以配合，減少對城投公司的行政干預(yù)，為城投公司轉(zhuǎn)型提供政策支持并加強其融資監(jiān)管，對于一些公益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，政府也需要主動承擔(dān)起職責(zé)，幫助城投公司提升盈利能力，早日實現(xiàn)市場化健康發(fā)展。