淺析自然保護區(qū)財務管理現(xiàn)狀及對策

張建碧

前言

黨的“十八大”以來，黨中央、國務院、地方各級黨委、政府越來越重視生態(tài)建設，不斷加大對環(huán)境保護的資金投入。近年來，對國家自然保護區(qū)的資金投入既有中央資金，也有地方配套資金，生態(tài)保護項目資金也在不斷增加，財政部、國家林業(yè)局2014年為深化林業(yè)改革，加強規(guī)范財政對林業(yè)補助資金的使用和管理，提高資金使用效益，根據(jù)《預算法》、《森林法》等有關法律法規(guī)制定了《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》。我國地緣遼闊，自然保護區(qū)分散在全國各地，作為基層事業(yè)單位的自然保護區(qū)管理部門，大部分財務管理基礎薄弱，財務制度、內控體系不夠健全，如何管好、用好國家財經(jīng)資金，減少在資金使用過程中的不規(guī)范經(jīng)濟行為，杜絕各種違法違紀舞弊行為，提高資金使用效率，建立一套符合自然保護區(qū)實際情況且相對科學的財務管理制度，促進單位健康發(fā)展，更好的服務于事業(yè)發(fā)展需要變得日趨重要。

一、自然保護區(qū)財務管理中存在的問題

1.由于自然保護區(qū)從事的公益類工作，大部分資金來源于財政撥款，財務工作更多的是“收支平衡”，財務管理還停留在“報賬”上，只注重會計核算等基礎工作職能，并未真正意義上發(fā)揮會計的“管理”職能。首先從單位領導層面對財務管理缺乏足夠的重視，普遍認為財務是單位的后勤部門，做好賬、管好錢、合理保證主業(yè)的資金需要即可，未能充分發(fā)揮現(xiàn)代財務在資金預算、風險防控、事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、營運管理、成本費用管理、財務分析等方面的作用，未能真正實現(xiàn)高質量的財政資金績效考核。

2.由于內部控制制度薄弱，內部控制制度“印在紙上，掛在墻上”，流于形式，使內部控制制度失去了應有的剛性和嚴肅性，特別在資金的使用分配和決策部署上，缺少一個對自然保護區(qū)項目資金從項目儲備到資金投入、項目績效考評三部分進行統(tǒng)籌規(guī)劃的專業(yè)部門，即從項目論證開始，合理布局，分輕重緩急推進保護區(qū)各項事業(yè)發(fā)展，很多的項目投入上體現(xiàn)出分散、小而雜特點，資金效益并未達到最大化，未發(fā)揮出財政資金的真正效益，個別項目甚至重復進行建設。

3.財務監(jiān)管約束力較弱，機制不夠健全。從內部看，自然保護區(qū)管理部門在自身層面未能建立起良好的財務管理、運營監(jiān)督內部環(huán)境，各職能部門大多看中本部門的局部，將目光放在眼前，缺乏全面發(fā)展、長遠發(fā)展的戰(zhàn)略思想，部分業(yè)務領導在日常經(jīng)營管理過程中，將主要精力放在如何爭取項目和資金上面，相對忽視取得項目后的資金管理和作用發(fā)揮，缺乏事業(yè)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略眼光。從外部看，上級主管部門、財政監(jiān)管部門在資金監(jiān)管上，同樣只注重資金的使用去向，缺乏對項目的未來長遠考核指標設計，下級部門普遍存在為應付上級部門、財政部門的監(jiān)督、檢查、審計而刻意準備材料、刻意創(chuàng)造出檢查組希望看到的亮點，至于在應付完檢查后，該項目長期作用的發(fā)揮，因為無考核，經(jīng)常被忽略，甚至造成半吊子爛尾項目的現(xiàn)象。

4.自然保護區(qū)業(yè)務經(jīng)費上有些經(jīng)費定額執(zhí)行的還是若干年前的定額標準，未能依據(jù)事業(yè)的發(fā)展進行適時的調整。如：保護區(qū)巡護監(jiān)測線路補助定額的制定，還缺少科學合理的預測，保護區(qū)高遠山巡護補助標準制定，都值得進一步科學合理測算。項目和經(jīng)費管理應注重事前管理和約束，而不應只是事后核算。目前，在經(jīng)費分配上，主要根據(jù)以前年度資金實際使用情況進行預算，對明顯不合理、不能滿足實際需求的地方，未能加以適當調整，資金使用效率不高。

5.自然保護區(qū)財務信息化建設未能跟上社會的發(fā)展，信息化水平較落后。首先缺乏財務信息化專業(yè)人員，保護區(qū)地處邊遠山區(qū)，經(jīng)濟待遇較差，無法引進信息技術專業(yè)人才，其配備、引進、培養(yǎng)無合理的制度保障。同時，信息化硬件更新、改良緩慢，單位的財務信息化軟件升級換代太慢，在功能模塊的設計上仍然只關注傳統(tǒng)會計核算、一般財務數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，更多局限于對外報送會計信息的需要，未能體現(xiàn)現(xiàn)代信息技術條件下“業(yè)財融合”財務職能的實現(xiàn)，其資金預算、風險防控、事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、營運管理、成本費用管理、財務分析等管理會計的功能未能予以設置和開發(fā)，財務管理的層次粗淺。

6.資產(chǎn)管理混亂，還存在“賬實不符”現(xiàn)象，有的資產(chǎn)早已到了報廢時間并沒有組織報廢，資產(chǎn)的價值早已“名不符實”，造成“固定基金”賬目價值形成“虛胖”；有的資產(chǎn)建設期完，已交付使用，但還在“在建工程”科目上，遲遲不辦理財務竣工決算，即使辦理了財務竣工決算，也未轉入單位固定資產(chǎn)，造成資產(chǎn)“賬實不符”；通用辦公設備中的電腦購置，人員調離原崗位或調出單位，應將分配的辦公電腦交出后才能辦理調出手續(xù)，而出于怕得罪人的心理，并沒有專門的部門監(jiān)督資產(chǎn)移交這一事項，造成年年購置年年不夠，但是單位賬面上體現(xiàn)的電腦擁有數(shù)早已達到辦公用的人均擁有數(shù)。

二、影響和制約自然保護區(qū)財務管理的重要因素

1.指導思想與人員意識。自然保護區(qū)單位負責人、各職能部門的主要領導管理觀念落后，特別是缺乏科學、先進的現(xiàn)代財務理念，普遍認為財務只是經(jīng)濟業(yè)務的事后反映，只要能把單位的收入、支出、費用等核算清楚，滿足對外提供財務報表即可。單位財務部門專業(yè)人員自身認識和專業(yè)能力不夠，未能充分發(fā)揮財務在服務單位長遠戰(zhàn)略規(guī)劃、風險防控、營運績效評價、全面預算管理、財務分析、數(shù)據(jù)整理與分析等方面的作用。

2.財務管理架構不合理。單位主要負責人、各分管領導、各職能部門領導在本單位的業(yè)務活動、財務活動中，各自應當承擔的職責和基本遵循，未能將其融入到的單位的財務管理制度體系中。一些單位雖然將其寫入制度、規(guī)則中，但在制度的執(zhí)行、業(yè)務流程的運行實際過程中，領導們對制度的無視、越權、隨意突破、特事特辦等使得財務管理制度形同虛設。另一方面，單位財務人員受到自身職責權限所限，未能充分發(fā)揮對單位領導，特別是主要負責人的監(jiān)督，部分財務制度無法有效履行，財務職能的發(fā)揮也大打折扣。

3.財務監(jiān)管方式不科學。傳統(tǒng)財務的重心在于對已發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務事項的確認、計量和報告，屬于事后的核算和反映，而與之伴隨的財務監(jiān)管也主要側重于對會計信息產(chǎn)生過程的合規(guī)性進行事后監(jiān)督，未能將財務監(jiān)督前置，在經(jīng)濟業(yè)務事項發(fā)生前的項目評估、可行性分析、業(yè)務發(fā)生過程中的監(jiān)督檢查等預防機制、監(jiān)督機制薄弱，對于項目建成后的長期績效考評更是空白。

4.尚未構建完善的內部控制體系。因自然保護區(qū)地區(qū)分布差異性，各地經(jīng)濟發(fā)展水平、建設基礎及財力保障程度等方面存在較大差異，進而全國統(tǒng)一的行業(yè)指導性標準不夠具體、完善，部分財務、費用、成本等指標也不便出臺統(tǒng)一的費用標準，為各自然保護區(qū)自身內控體系的建設造成了一定影響。各自然保護區(qū)在預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)、建設項目、合同等業(yè)務層面控制未能形成較完善的制度體系，單位各項制度之間的銜接存在相互脫節(jié)現(xiàn)象，給單位的財務管理工作造成一定程度上的制度障礙。

5.會計機構的設置和財務人員的配備問題。由于自然保護區(qū)普遍地處偏遠的山區(qū)，日常的經(jīng)濟業(yè)務相對比較單一，在財務機構設置上，一些保護區(qū)未設置專門的財務機構，而是在辦公室、后勤部門等機構中指定專人負責財務工作，財務專業(yè)力量較為薄弱。現(xiàn)有的財務人員除每年的繼續(xù)教育外，很少有外出集中培訓學習等機會，加上大多數(shù)現(xiàn)在在崗的財務人員自身專業(yè)基礎薄弱，較大比例的工作人員是半路出家，靠短期培訓、自學成才的方式勉強完成現(xiàn)有工作任務。隨著社會發(fā)展需要，特別是新的財務制度、政府會計準則制度的陸續(xù)出臺，對財務崗位的專業(yè)要求越來越高，不少在崗的財務人員靠自身獨立的自學已跟不上社會發(fā)展的需要。

三、加強自然保護區(qū)財務管理的對策措施

1.強化單位主要負責人的職責。我國《會計法》和《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》等法規(guī)中，明確規(guī)定了單位主要負責人應當承擔的法定職責，單位負責人應當對本單位內部控制制度的建立、健全、有效承擔責任。財政部近期頒布的《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》第一章第五條進一步明確了“單位主要負責人（法定代表人）對本單位內部控制報告的真實性、完整性和有效性負責。”新修訂的《會計法》第一章第四條明確規(guī)定，“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責?！钡谌碌诙粭l要求單位負責人、主管會計工作的負責人、會計機構負責人應當在財務會計報告上簽名并蓋章，同時明確指出，單位負責人應當保證財務會計報告真實、完整。權利與責任相匹配，國家相關法律法規(guī)之所以規(guī)定單位主要負責人在本單位內控體系建設、財務會計報告中的主要職責，與單位主要負責人在本單位生產(chǎn)經(jīng)營決策、重大財務決策、制度體系建設等方面擁有的權利相一致，不僅必要，也是必須。

2.細化崗位職責，落實目標任務。按照單位內部控制制度的要求，單位應當將各部門、各崗位在辦理各項事務中的職責加以具體化，制定出各崗位的工作職責，落實到人。從單位主要負責人、各分管領導、各部門領導到每一員工，都做到各項管理責任清晰化、責任目標具體化、目標執(zhí)行規(guī)范化、執(zhí)行活動標準化制、活動結果公開化，真正實現(xiàn)規(guī)范管理、科學管理。

3.加強評價監(jiān)督，嚴格項目管理。設立獨立的保護科研部門進行評價和監(jiān)督，統(tǒng)籌制定保護區(qū)項目建設從項目儲備開始到評估、資金測算、績效考評問責制度，建立一個以“堵”為主線的監(jiān)控制度，為保證透明度要將評價監(jiān)督的過程和結果公布出來，最大程度地減少自然保護區(qū)的經(jīng)濟風險和內部管理制度風險。對于保護區(qū)內的固定樣線監(jiān)測，定額補助標準等通過重新評估和預算，制定出相應的定額標準。

4.加強對財務專業(yè)人員的引進和培養(yǎng)，提升財務專業(yè)化水平。一方面通過制定合理可行的人才引進政策，新吸納接受高素質財務人才。另一方面強化對現(xiàn)有財務人員的專業(yè)培訓和學習，讓他們能較快地適應新形勢下的財政財務知識變革，進入財務管理角色，通過定期召開業(yè)務學習會、組織到其他同系統(tǒng)單位交流學習專業(yè)知識和經(jīng)驗、聘請財務專家到單位進行現(xiàn)場指導、選派財務骨干外出學習等措施，提高財務人員的專業(yè)能力，以適應信息化、智能化、多元化財務職業(yè)能力的需要。

5.建立規(guī)范科學的單位內控體系。單位的內控體系建設和實施水平，體現(xiàn)了本單位的綜合管理能力和管理水平。按照國家相關制度的要求，結合自然保護區(qū)自身經(jīng)營管理發(fā)展的需要，首先對現(xiàn)有的各項制度、規(guī)定、流程等進行梳理，認真做好對本單位各項制度的“廢、改、立”工作。通過對各項資金管理、資產(chǎn)管理過程中可能存在的問題，梳理各類經(jīng)濟活動的業(yè)務辦理流程；按照業(yè)務活動過程中的決策、執(zhí)行程序，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，以便對其合規(guī)性、效益性實施監(jiān)督；系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動的關節(jié)點，找出并確定活動過程中的風險點；針對風險點選擇適當?shù)娘L險應對策略；對照國家法規(guī)、財政部相關內部控制評價指標體系、本單位內控指標的差異性，建立健全各項內部制度；在單位日常業(yè)務活動過程中，督促本單位全體工作人員認真執(zhí)行各項內控制度；每年對內控體系及相關制度進行分析評價，進行不斷的修改和完善。

6.強化內部資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行。國家對自然保護區(qū)財政資金投入的逐年增加，單位資產(chǎn)管理的范圍、能力及水平也應當隨之得到加強。按照內控體系建設要求，細化單位資產(chǎn)管理的各項制度，明確相關管理人員的職責和權限，確保單位資產(chǎn)安全完整、高效實用、作用發(fā)揮。

7.強化預算管理?？茖W、合理規(guī)劃單位的人、財、物，將自然保護區(qū)的各項經(jīng)濟活動、業(yè)務活動、發(fā)展規(guī)劃納入單位預算管理中，合理制定本年度預算目標，科學編制單位預算，實施嚴格的預算審批程序，將預算分解和落實到單位各個層級，以全面預算為軸心推進單位活動運行機制，實施預算管控和合理調整，編制完整準確的預算報告，對預算報告進行分析和考評，并實施適當?shù)念A算獎懲。