新興城市建設(shè)軌道交通投融資模式的思考

余春玲

一、城市軌道交通建設(shè)概況及投融資模式

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年中國(guó)內(nèi)地城軌交通完成建設(shè)投資4762億元，在建線路長(zhǎng)度6246公里，可研批復(fù)投資額累計(jì)38756億元。截至2017年末，共有62個(gè)城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批，規(guī)劃線路總長(zhǎng)7321公里。龐大的建設(shè)規(guī)模造成資金需求大，政府財(cái)政壓力劇增，傳統(tǒng)投融資模式難于滿足建設(shè)資金需求。因此，探索城市軌道建設(shè)融資模式創(chuàng)新是勢(shì)在必行。

（一）傳統(tǒng)的投融資模式

城市軌道交通“建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、資源開發(fā)”一體化由國(guó)有企業(yè)作為主體。建設(shè)資金全部或部分由政府直接投入，其余部分來源于債務(wù)融資，由國(guó)有企業(yè)以銀行貸款、發(fā)行債券等債務(wù)融資手段解決。運(yùn)營(yíng)資金缺口由市財(cái)政據(jù)實(shí)補(bǔ)貼，以達(dá)到盈虧平衡，政府未提供土地等其它外部資源的支持。

（二）創(chuàng)新城市軌道交通融資模式

1.政府直投+發(fā)行專項(xiàng)債券

“政府直投+發(fā)行專項(xiàng)債券”模式是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券，通過發(fā)行專項(xiàng)債券方式解決城市軌道交通項(xiàng)目的部分即期支付壓力，控制財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避相關(guān)政策規(guī)定的違規(guī)舉債。

2“.地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式

“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式是考慮發(fā)展軌道交通停車場(chǎng)上蓋、站點(diǎn)上蓋、地下空間以及其他服務(wù)設(shè)施，對(duì)規(guī)定沿線綜合體上蓋進(jìn)行定向規(guī)劃，推動(dòng)軌道交通站場(chǎng)、停車設(shè)施與周邊空間的聯(lián)動(dòng)開發(fā)。

3.政府和社會(huì)資本合作（PPP）

2014年11月發(fā)布的（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)文）提出“……基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用，推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式”。根據(jù)黨中央的國(guó)務(wù)院的政策精神，城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)積極探索采用PPP投融資模式，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。如烏魯木齊軌道交通2號(hào)線采用“BOT+車公里補(bǔ)貼”的PPP運(yùn)作模式。

二、東莞市軌道建設(shè)投融資模式及其分析

（一）東莞城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)模

根據(jù)《東莞市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整（2009-2015年）》及《東莞市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整（2013-2019年）》，東莞軌道交通線網(wǎng)由4條線路組成，總長(zhǎng)度218公里。軌道交通2號(hào)線于2010年開工建設(shè)，線路全長(zhǎng)37.8公里，總投資195億元，已于2016年開通試運(yùn)營(yíng)；軌道交通1號(hào)線于2018年開工建設(shè)，線路全長(zhǎng)58公里，總投資346.4億元，目前正在建設(shè)中。

根據(jù)《東莞市城市軌道交通第二期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整（2018-2025年）》，規(guī)劃共包含8條線路，線路總長(zhǎng)183.06公里，估算總投資為1210.23億元。由此可見，東莞軌道交通近期建設(shè)資金需求巨大。

（二）東莞采用的投融資模式及其分析

1.東莞軌道交通2號(hào)線投融資模式

東莞軌道交通2號(hào)線首期工程總長(zhǎng)37.8公里，總投資概算為195億元，并于2016年5月開通試運(yùn)營(yíng)。其建設(shè)資金來源于市財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金投入項(xiàng)目資本金占概算總投資的40%，通過市本級(jí)結(jié)存的政府債務(wù)資金解決；其余部分由建設(shè)單位通過銀團(tuán)貸款解決，借款人以與市政府簽訂《還款差額補(bǔ)足協(xié)議》項(xiàng)下的全部權(quán)益及收益作為應(yīng)收賬款向貸款銀行提供質(zhì)押擔(dān)保。

這種傳統(tǒng)融資模式建設(shè)成本低，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式簡(jiǎn)單，運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)費(fèi)用少。但融資渠道單一，政府資金使用效率不高，財(cái)政壓力大，債務(wù)融資需要政府提供擔(dān)?；蚨档祝黾恿苏鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，在黨中央和國(guó)務(wù)院大力降杠桿，防止違規(guī)新增地方政府債務(wù)的大背景下，傳統(tǒng)融資模式與現(xiàn)行政策存在沖突，采用傳統(tǒng)的政府直投已不是最佳的投融資選擇。

2.東莞軌道交通1號(hào)線投融資模式

東莞市軌道交通1號(hào)線一期工程項(xiàng)目采用PPP模式，通過公開招標(biāo)采購程序引進(jìn)社會(huì)資本，由中選社會(huì)資本和政府出資代表共同出資在東莞市成立本項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目公司，約定項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等工作。

PPP投融資模式下有利于加速政府融資平臺(tái)規(guī)范化,平滑了財(cái)政支出和控制金融風(fēng)險(xiǎn)，減輕了政府負(fù)債，充分緩解了財(cái)政資金即期支付壓力。但目前該模式存在法律法規(guī)建設(shè)不夠健全；SPV的融資渠道不暢，收益無法得到有效保障；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不足，PPP項(xiàng)目的質(zhì)量難于得到有效保障；缺乏良好的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制；成本過高，操作難度較大。

3.其他投融資模式的論證分析

東莞在投融資模式調(diào)研論證階段，也充分研究了“政府直投+發(fā)行專項(xiàng)債券”及“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式。

“政府直投+發(fā)行專項(xiàng)債券”需充分考慮專項(xiàng)債務(wù)限額是否可以滿足項(xiàng)目的投資建設(shè)資金需求，以及相關(guān)政府性基金預(yù)算安排和城市軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入在10年內(nèi)完成專項(xiàng)債券的還本付息。目前，地方政府公共財(cái)政、政府債券為主的投融資模式尚不能滿足新常態(tài)下的發(fā)展需求，因此造成城市軌道建設(shè)資金供需矛盾日益突出。

“地鐵+物業(yè)”開發(fā)模式。借鑒香港地鐵“的成功投融資模式，充分利用沿線土地價(jià)值，通過土地開發(fā)形成以自身經(jīng)營(yíng)收入為支撐進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)多渠道、多元化融資模式，有效解決城市軌道交通建設(shè)融資難和被動(dòng)融資的問題。但國(guó)內(nèi)相關(guān)政策支持鐵路建設(shè)、推進(jìn)土地綜合收益開發(fā)是否適用城市軌道交通還需進(jìn)一步探索。

三、新興城市建設(shè)軌道交通投融資模式的問題與思考

城市軌道交通項(xiàng)目具有投資巨大和虧損運(yùn)營(yíng)的雙重特性，對(duì)于城市軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。提高自身融資能力，吸引社會(huì)資本參與，雙管齊下，方能事半功倍。

1.完善相關(guān)機(jī)制，用好PPP模式

PPP模式是目前基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新的投融資模式，充分發(fā)揮了社會(huì)資本參與度和積極性，解決了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政壓力，受到了地方政府的普遍歡迎。但在推進(jìn)過程中，由于軌道交通運(yùn)營(yíng)虧損的特點(diǎn)，社會(huì)資本重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，要嚴(yán)防社會(huì)資本方實(shí)際只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、不承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任。

另，PPP模式下軌道交通建設(shè)的投資主體、參與主體、組織與管理形式等均發(fā)生了根本改變，責(zé)權(quán)利關(guān)系也發(fā)生了很大改變，加之合同體系、政策環(huán)境及管理體系建設(shè)尚不完善、各方對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)和理解不統(tǒng)一，導(dǎo)致PPP模式在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中各方利益難于協(xié)調(diào)、執(zhí)行力不強(qiáng)、監(jiān)管難度大。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)，提高軌道交通項(xiàng)目的自我造血功能

軌道交通項(xiàng)目屬于公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，票價(jià)由政府制定，票價(jià)收入仍處于較低水平，單位成本水平偏高，運(yùn)營(yíng)收不敷出依然是普遍狀況。有效的投融資需要統(tǒng)籌考慮與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、開發(fā)等內(nèi)外部關(guān)系，政府要暢通政策渠道，為軌道交通項(xiàng)目提供必要的土地、物業(yè)等資源支撐。軌道交通項(xiàng)目要通過TOD、TID綜合開發(fā)，增強(qiáng)自身盈利能力和充足的現(xiàn)金流，提高自我造血功能，通過項(xiàng)目綜合收益反哺軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，利用國(guó)企融資杠桿的放大效應(yīng)，做好多渠道、多元化融資方案選擇，為項(xiàng)目和企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。