“放管服”背景下科研單位內(nèi)控建設(shè)與科研經(jīng)費(fèi)管理研究

朱震霄

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》、《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革方案》、《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》等文件，以“放管服”為核心，在預(yù)算調(diào)整、科研激勵(lì)、結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理等方面給予了科研單位和科研人員更大的自主權(quán)。在這一背景下，對(duì)科研單位經(jīng)費(fèi)管理提出了新要求，迫切需要認(rèn)真梳理科研單位內(nèi)部控制制度建設(shè)中的問題，通過完善內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，提高科研單位自我約束和自我規(guī)范能力。

一、科研單位科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及其原因分析

（一）科研單位內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀。2014 年財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》作為包括科研單位在內(nèi)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)文件，大多數(shù)科研單位也根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，針對(duì)預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理等方面制定了本單位內(nèi)部控制規(guī)程。但由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》覆蓋面較廣，著重于各種類型行政事業(yè)單位的共性問題，沒有制定針對(duì)科研項(xiàng)目和科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部控制規(guī)范指南。有些科研單位內(nèi)部控制制度落實(shí)不到位，無法有效發(fā)揮用制度管人、管事、管權(quán)的作用，看似各部門各司其職，層層把關(guān)，實(shí)際上監(jiān)督管理流于形式，不少科研單位存在合同審核、支出會(huì)審走過場(chǎng)，單位領(lǐng)導(dǎo)審批演變成集中審批的情況，以致于在內(nèi)部審計(jì)和科研項(xiàng)目驗(yàn)收中時(shí)常發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出與項(xiàng)目?jī)?nèi)容相關(guān)性不強(qiáng)，甚至存在有多個(gè)科研項(xiàng)目之間經(jīng)費(fèi)交叉使用、相互拆借、擠占，隨意調(diào)整預(yù)算等不規(guī)范情況。

（二）造成這一現(xiàn)狀的原因分析。1.思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄?？蒲袉挝活I(lǐng)導(dǎo)大多是科研人員出身，受以往科研項(xiàng)目管理模式的影響，往往注重對(duì)科研項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)、成果總結(jié)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)過程管理卻不夠重視。尤其是《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》頒布以來不少科研單位領(lǐng)導(dǎo)更是強(qiáng)調(diào)“放”和“服”，有意無意地忽略了“管”，沒有在單位內(nèi)樹立正確的科研經(jīng)費(fèi)“內(nèi)部控制”意識(shí)，有些科研單位領(lǐng)導(dǎo)甚至對(duì)規(guī)范管理有抵觸思想，認(rèn)為規(guī)范管理妨礙了科研工作效率。2.科研單位內(nèi)部考核制度和內(nèi)部控制要求脫節(jié)?？蒲袉挝粌?nèi)部考核制度大多是以科研項(xiàng)目的立項(xiàng)數(shù)量以及科研經(jīng)費(fèi)的到賬金額作為科研人員的主要績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的過程管理和實(shí)際效益的重視程度比較低。不少科研單位為科研績(jī)效、科研機(jī)構(gòu)排名和行業(yè)影響力，在國(guó)家和項(xiàng)目主管部門制度之外采取更為寬松的管理政策以鼓勵(lì)科研人員爭(zhēng)取項(xiàng)目，普遍存在“重項(xiàng)目爭(zhēng)取，輕過程管理，重論文專利、輕經(jīng)費(fèi)管理”思想，對(duì)本單位科研經(jīng)費(fèi)使用中相互拆借、擠占，隨意調(diào)整等違規(guī)情況基本沒有處罰措施。這樣的考核機(jī)制根本無法對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用形成有效的監(jiān)管，無法防范科研經(jīng)費(fèi)的使用與科研項(xiàng)目?jī)?nèi)容脫節(jié)等不規(guī)范行為。3.科研經(jīng)費(fèi)使用信息不對(duì)稱，監(jiān)管流于形式。科研經(jīng)費(fèi)管理工作，涉及科研單位領(lǐng)導(dǎo)、職能部門、科研團(tuán)隊(duì)等多個(gè)主體，科研管理部門往往關(guān)注論文發(fā)表、專利申請(qǐng)等科研項(xiàng)目合同執(zhí)行進(jìn)度情況；財(cái)務(wù)部門僅關(guān)注經(jīng)費(fèi)支出是否符合財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出與項(xiàng)目?jī)?nèi)容相關(guān)性、使用的效果等情況僅僅由科研團(tuán)隊(duì)內(nèi)部掌握，各部門之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱，職能部門無法發(fā)揮監(jiān)督職能，監(jiān)管流于形式。

二、完善科研單位內(nèi)部控制途徑

（一）加強(qiáng)宣傳，提高全員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)水平。首先，科研單位主管部門應(yīng)當(dāng)督促科研單位加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范學(xué)習(xí)，要使廣大科研人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)識(shí)到，來自與各級(jí)財(cái)政的科研經(jīng)費(fèi)，并不是單位或者科研團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)收收入，科研單位不僅不具備完全的支配權(quán)利，而且都要履行受托管理責(zé)任，積極履行經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任，保證經(jīng)費(fèi)按委托方要求合規(guī)使用。其次，科研單位領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》等文件精神，使全體工作人員認(rèn)識(shí)到建立有效的內(nèi)部控制規(guī)程、規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，不僅僅是科研項(xiàng)目驗(yàn)收的需要或者審計(jì)的需要，更是落實(shí)“若干意見”中“強(qiáng)化法人責(zé)任，規(guī)范資金管理”的要求。科研單位只有落實(shí)“權(quán)責(zé)一致”的要求，強(qiáng)化自我約束和自我規(guī)范，做到“接得住、管得好”，有效監(jiān)管科研經(jīng)費(fèi)，方能保證科研政策“松綁”后科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范有序，活而不亂。

（二）全員參與，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要工作，而科研單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)科研項(xiàng)目活動(dòng)和科研經(jīng)費(fèi)使用中面臨的威脅、存在的弱點(diǎn)、造成的影響，以及三者綜合作用所帶來風(fēng)險(xiǎn)的可能性的評(píng)估?？蒲袉挝粦?yīng)當(dāng)健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，針對(duì)承擔(dān)科研項(xiàng)目的特點(diǎn)以及內(nèi)外部環(huán)境，定期評(píng)估可能存在的潛在威脅，要全面評(píng)估審核科研項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行是否科學(xué)合理、項(xiàng)目的實(shí)施方案是否具備可操作性、各級(jí)人員的責(zé)權(quán)是否實(shí)現(xiàn)，授權(quán)審批、項(xiàng)目資金的安全性能否得到保障等科研經(jīng)費(fèi)使用的各個(gè)方面。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，規(guī)范科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的管理方式，保證科研經(jīng)費(fèi)支出的各個(gè)環(huán)節(jié)真實(shí)可靠，最大程度地防止科研經(jīng)費(fèi)使用中的舞弊和疏漏情況。

（三）充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用，不斷健全內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期的過程，不可能一蹴而就，而內(nèi)部控制審計(jì)是完善科研單位內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的重要手段。科研單位要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)人員的職能和作用，必要時(shí)可以引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所等外部審計(jì)力量，對(duì)科研單位內(nèi)部控制制度建立、執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

（四）加強(qiáng)和完善科研經(jīng)費(fèi)信息公開，增加經(jīng)費(fèi)使用透明度?！瓣?yáng)光是最好的殺毒劑”，科研單位要利用信息化手段，最大限度地增加科研經(jīng)費(fèi)的透明度。如試驗(yàn)試劑等專用材料費(fèi)支出，由于其單價(jià)低、采購(gòu)量大，使得科研單位管理部門不能對(duì)之進(jìn)行有效的監(jiān)督，為虛開發(fā)票、編造虛假貨物清單和驗(yàn)收資料提供了機(jī)會(huì)，管理上存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，近年來，不少科研單位針對(duì)試驗(yàn)試劑等專用材料采購(gòu)中存在的問題，建立了實(shí)驗(yàn)試劑公共采購(gòu)平臺(tái)，各個(gè)科研團(tuán)隊(duì)采購(gòu)試劑的單價(jià)、數(shù)量均在采購(gòu)平臺(tái)公開反映，通過這樣一個(gè)信息化手段，減少了虛假采購(gòu)、高價(jià)采購(gòu)現(xiàn)象?？蒲袉挝恍枰M(jìn)一步完善內(nèi)部公開制度，在單位內(nèi)部公開項(xiàng)目工作內(nèi)容、項(xiàng)目預(yù)算、主要研究人員、資金使用情況、科研工作進(jìn)展情況、項(xiàng)目研究成果等情況，接受內(nèi)部監(jiān)督。

綜上所述，對(duì)科研單位而言，“放管服”三項(xiàng)同樣重要，“管”是“放”的保障，只有認(rèn)真履行法人責(zé)任，健全單位內(nèi)部控制機(jī)制，規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，才能保障科研活動(dòng)順利進(jìn)行，使科研經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大效能。