行政事業(yè)單位公務(wù)卡結(jié)算制度的問(wèn)題及其對(duì)策
——以廣西為例

馮 璐

引言

公務(wù)卡是指由財(cái)政預(yù)算單位統(tǒng)一組織，以其在職工作人員個(gè)人名義申請(qǐng)、辦理的，主要用于差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)和零星購(gòu)買支出等公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡具有一般銀行卡所具有的授信消費(fèi)等共同屬性，同時(shí)又具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理的獨(dú)特屬性，在公務(wù)支出領(lǐng)域推行公務(wù)卡制度，替代現(xiàn)金結(jié)算，能監(jiān)督公務(wù)消費(fèi)的真實(shí)性和規(guī)范性，從而提高財(cái)政資金支出透明度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，打造“陽(yáng)光財(cái)政”、“陽(yáng)光政府”和“廉潔政府”。

一、廣西公務(wù)卡制度的發(fā)展歷程

為響應(yīng)財(cái)政部《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2007]63 號(hào)），進(jìn)一步深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，方便預(yù)算單位用款，減少現(xiàn)金結(jié)算，提高支付透明度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理，廣西從2008 年開(kāi)始陸續(xù)印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)推行公務(wù)卡制度實(shí)施方案》（桂政辦發(fā)[2008]53 號(hào)）、《廣西壯族自治區(qū)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》（桂財(cái)庫(kù)[2008]23 號(hào)）、《廣西壯族自治區(qū)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法的補(bǔ)充》（桂財(cái)庫(kù)[2008]47 號(hào)），正式啟動(dòng)預(yù)算單位推行公務(wù)卡制度工作。

2011 年廣西財(cái)政廳又出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行自治區(qū)本級(jí)公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》（桂財(cái)庫(kù)[2011]34 號(hào)），制定了自治區(qū)本級(jí)列入公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的公務(wù)支出事項(xiàng)和可用現(xiàn)金結(jié)算的零星公務(wù)消費(fèi)支出額度。為全面貫徹落實(shí)中央《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，深化公務(wù)卡結(jié)算制度改革，2014 年財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大自治區(qū)本級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄范圍的通知》（桂財(cái)庫(kù)[2014]62 號(hào)），在原有的辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)7 項(xiàng)商品和服務(wù)支出基礎(chǔ)上，增加了印刷費(fèi)、咨詢費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、郵電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、租賃費(fèi)、專用材料費(fèi)、其他交通費(fèi)10 項(xiàng)支出，并嚴(yán)格限定公務(wù)支出現(xiàn)金結(jié)算條件和強(qiáng)化對(duì)公務(wù)卡結(jié)算使用的監(jiān)督檢查。

2017 年，財(cái)政部將廣西等13 個(gè)?。▍^(qū)）市納入單位公務(wù)卡改革第二批試點(diǎn)地區(qū)。同年自治區(qū)發(fā)布了《關(guān)于自治區(qū)本級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目使用公務(wù)卡結(jié)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》（桂財(cái)庫(kù)[2017]43 號(hào)）進(jìn)一步加強(qiáng)自治區(qū)本級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理，規(guī)范科研活動(dòng)支付業(yè)務(wù), 并在《印發(fā)2017 年設(shè)區(qū)市財(cái)政局績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的通知》(桂財(cái)黨組〔2017〕51 號(hào)) 中將公務(wù)卡使用率納入設(shè)區(qū)市財(cái)政局績(jī)效考評(píng)指標(biāo)放數(shù)據(jù)。

根據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳數(shù)據(jù)顯示，2018 年前三季度，自治區(qū)本級(jí)和市級(jí)公務(wù)卡發(fā)卡量大幅增加，全區(qū)新增公務(wù)卡發(fā)卡量增長(zhǎng)29.5%；全區(qū)公務(wù)卡使用率為82.8%，同比增加51 個(gè)百分點(diǎn)；全區(qū)現(xiàn)金提取額為2.97 億元，較上年同期減少21.34 億元，下降87.6%。

二、公務(wù)卡結(jié)算中存在的問(wèn)題

雖然全區(qū)公務(wù)卡結(jié)算制度改革呈現(xiàn)“兩增一降”的良好趨勢(shì)，但仍然存在著一些問(wèn)題。

1.報(bào)銷手續(xù)繁瑣，持卡消費(fèi)主動(dòng)性不高

公務(wù)卡制度全面推行的時(shí)間比較晚，很多預(yù)算單位對(duì)公務(wù)卡結(jié)算的安全強(qiáng)制性認(rèn)識(shí)不足，加之公務(wù)卡辦理不夠快捷，信用額度和免息時(shí)間都有一定限制，在微信、支付寶等更加的便捷支付方式迅速發(fā)展、廣泛使用的大環(huán)境下，大部分人更傾向于非公務(wù)卡結(jié)算。雖然網(wǎng)上支付可以綁定公務(wù)卡，但因報(bào)銷需要同時(shí)提供刷卡憑據(jù)、交易憑條、報(bào)銷票據(jù)，在實(shí)際報(bào)銷過(guò)程中，對(duì)于不熟悉報(bào)銷業(yè)務(wù)的人員很難集齊材料，這不僅要報(bào)賬人再次補(bǔ)充材料還要財(cái)務(wù)人員反復(fù)指導(dǎo)、核對(duì)，造成報(bào)銷耗時(shí)較長(zhǎng)，甚至辦事人員對(duì)單位統(tǒng)一辦理、使用公務(wù)卡結(jié)算產(chǎn)生了抵觸情緒。這就使得出現(xiàn)了很多未激活的卡片和長(zhǎng)時(shí)間不使用的休眠卡，這不僅不利于公務(wù)卡的普及，也對(duì)單位的財(cái)務(wù)管理監(jiān)督造成了阻礙。

2.公務(wù)卡用卡環(huán)境建設(shè)滯后

廣西有著與東盟國(guó)家陸海相鄰的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，隨著廣西發(fā)展三大定位部署，不斷強(qiáng)化與東盟在產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、能源資源等多領(lǐng)域合作，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)和文化交流活動(dòng)逐漸增多。由于向境外對(duì)公轉(zhuǎn)賬支付手段手續(xù)較多，周期較長(zhǎng)，公務(wù)卡在境外使用較為快捷，使用機(jī)率隨之增加，但公務(wù)卡只能在有銀聯(lián)標(biāo)識(shí)的地方使用，可使用的場(chǎng)所較為有限。

此外在國(guó)內(nèi)，POS 機(jī)仍是商家接收公務(wù)卡結(jié)算的主要硬件條件，雖然pos 機(jī)的安裝是免費(fèi)的，但銀行會(huì)通過(guò)收取商家手續(xù)費(fèi)來(lái)收回成本，即使持卡者通過(guò)微信、支付寶等網(wǎng)絡(luò)金融平臺(tái)支付，商家也會(huì)在提取現(xiàn)金時(shí)被扣除部分手續(xù)費(fèi)，并且央行對(duì)網(wǎng)絡(luò)金融支付平臺(tái)交易限額已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的廣西縣級(jí)以下地區(qū)，不少商家從成本考慮，會(huì)對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)百般拒絕。

3.國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)不完善

單位工作人員公務(wù)卡信息不能在系統(tǒng)直接同步，需要手動(dòng)導(dǎo)入；還款手續(xù)操作不便捷，公務(wù)卡還款系統(tǒng)需要輸入準(zhǔn)確的消費(fèi)時(shí)間、單筆消費(fèi)金額查詢，在一筆報(bào)銷中若出現(xiàn)多筆刷卡消費(fèi)時(shí)，會(huì)大大增加財(cái)務(wù)人員核實(shí)的工作量；代理銀行的相關(guān)服務(wù)不到位，不能在系統(tǒng)顯示詳細(xì)的消費(fèi)地點(diǎn)，這使得審核公務(wù)卡消費(fèi)變得困難，弱化了監(jiān)督效果。

4.公務(wù)卡制度不能從根源上遏止虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)

公務(wù)卡結(jié)算制度主要是通過(guò)刷卡痕跡對(duì)消費(fèi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控，但仍不能避免持卡人與供貨商串通，通過(guò)高于商品或者服務(wù)的正常標(biāo)價(jià)刷卡消費(fèi)，然后商家以現(xiàn)金或其他方式給予持卡人“回扣”的行為。甚至有新聞報(bào)導(dǎo)過(guò)的一典型案例，原浙江某高校院長(zhǎng)利用國(guó)家科技重大專項(xiàng)課題，采用編制虛假預(yù)算、虛假發(fā)票沖賬、編制虛假賬目等手段，將國(guó)撥科研經(jīng)費(fèi)900 余萬(wàn)元沖賬，劃撥到自己實(shí)際控制的“殼公司”賬戶上，借殼套現(xiàn)。這些情況下即便所有的票據(jù)和手續(xù)都是真實(shí)的，但其本質(zhì)仍然是虛假消費(fèi)。從財(cái)務(wù)人員的角度，僅能審核發(fā)票的合法性，難以查驗(yàn)發(fā)票的合理性，來(lái)遏制這類虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。

三、完善公務(wù)卡結(jié)算制度的建議

1.加大公務(wù)卡推廣宣傳力度和操作培訓(xùn)

增加推廣宣傳的強(qiáng)度，讓單位職工和財(cái)務(wù)人員從根本上認(rèn)識(shí)到公務(wù)卡的強(qiáng)大用途，和對(duì)財(cái)務(wù)管理的重要作用。各級(jí)政府應(yīng)為公務(wù)卡強(qiáng)制性結(jié)算提供制度保障，設(shè)計(jì)合理的考核體系，將公務(wù)卡激活率、使用率等指標(biāo)納入基層預(yù)算單位年度預(yù)算執(zhí)行情況考核。

創(chuàng)新推廣思路，在各新媒體傳播平臺(tái)，如微信、微博等宣傳，同時(shí)各預(yù)算單位也要在單位內(nèi)部組織培訓(xùn)班，在強(qiáng)調(diào)公務(wù)卡結(jié)算強(qiáng)制性的同時(shí)多宣傳其使用的便利性，幫助職工了解公務(wù)卡的功能操作和結(jié)算報(bào)銷注意事項(xiàng)，順暢使用公務(wù)卡，扭轉(zhuǎn)公務(wù)卡使用者觀念，從被動(dòng)被迫接受，到主動(dòng)自發(fā)使用。此外，各級(jí)政府應(yīng)加大公務(wù)卡推廣的扶持力度，通過(guò)財(cái)稅方面的補(bǔ)貼制度與商家合作，推出針對(duì)公務(wù)卡持卡人的優(yōu)惠活動(dòng)，提升持卡人和商家對(duì)公務(wù)卡推廣的支持。

2.加強(qiáng)公務(wù)卡用卡環(huán)境建設(shè)

首先要不斷加強(qiáng)銀行體系的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)“一帶一路”政策與東盟國(guó)家乃至其他國(guó)家加強(qiáng)金融合作，擴(kuò)大銀聯(lián)覆蓋率，增加公務(wù)卡使用網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)化公務(wù)卡的消費(fèi)環(huán)境。

其次，應(yīng)該要將公務(wù)卡消費(fèi)與主流消費(fèi)模式相結(jié)合。近年來(lái)，隨著智能手機(jī)普及，我國(guó)移動(dòng)支付金額急速上漲，可以預(yù)見(jiàn)電子支付媒介以其操作簡(jiǎn)便、使用范圍廣泛在未來(lái)將會(huì)逐漸變成主流，公務(wù)卡新一輪改革應(yīng)該及早進(jìn)行，增加電子支付功能，通過(guò)新型媒介支付方式突破傳統(tǒng)交易環(huán)境的限制，同時(shí)保證并強(qiáng)化原有的監(jiān)管作用。

3.完善國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)

公務(wù)卡系統(tǒng)是國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的一部分，財(cái)政部門應(yīng)不斷優(yōu)化國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，使其功能逐步完善、操作更便捷高效，還應(yīng)加強(qiáng)與銀聯(lián)公司的合作，督促銀聯(lián)公司對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)信息收集、整合、反饋的速率，以實(shí)現(xiàn)刷卡信息的無(wú)縫對(duì)接，達(dá)到對(duì)公務(wù)消費(fèi)的實(shí)時(shí)監(jiān)督，有效避免違規(guī)公務(wù)消費(fèi)。

4.強(qiáng)化公務(wù)卡監(jiān)察機(jī)制

各級(jí)政府部門應(yīng)牽頭組織，聯(lián)合財(cái)政、稅務(wù)、工商、審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門建立聯(lián)合監(jiān)察機(jī)制，通過(guò)協(xié)作制定配套的相關(guān)制度，和采取定期、不定期的聯(lián)合檢查行動(dòng)。同時(shí)將公務(wù)卡虛假消費(fèi)的行為方負(fù)面信息計(jì)入企業(yè)、個(gè)人征信系統(tǒng)，加大懲罰力度，規(guī)范公務(wù)卡交易活動(dòng)。

各預(yù)算單位要根據(jù)單位實(shí)際業(yè)務(wù)情況，與單位內(nèi)控體系相結(jié)合，制定公務(wù)卡使用管理辦法，確定公務(wù)卡消費(fèi)的報(bào)銷范圍和報(bào)銷流程、報(bào)銷憑證，劃分責(zé)任，對(duì)違規(guī)行為要有相應(yīng)的懲戒條例。將公務(wù)卡消費(fèi)與預(yù)算、驗(yàn)收制度相結(jié)合，財(cái)務(wù)部門通過(guò)核對(duì)事前編制的用款計(jì)劃與驗(yàn)收結(jié)果是否匹配，監(jiān)督資金使用，防止虛假消費(fèi)。同時(shí)，將單位內(nèi)各部門人員公務(wù)卡開(kāi)卡率、報(bào)銷業(yè)務(wù)中公務(wù)卡使用率等納入部門年度績(jī)效考核體系，提高預(yù)算單位人員對(duì)公務(wù)卡使用的重視。

結(jié)束語(yǔ)

廣西公務(wù)卡改革已取得了明顯的的成效。在未來(lái)，增加新型支付媒介和強(qiáng)化信息監(jiān)督反饋體系將是新一輪改革的重點(diǎn)，希望廣西公務(wù)卡制度能不斷完善，保障經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)范和強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督, 為地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展推波助瀾。