以高水平法治推進(jìn)大運河文化帶江蘇段建設(shè)

陳愛蓓

建設(shè)大運河文化帶是千年大計。習(xí)近平總書記先后兩次就大運河文化遺產(chǎn)的保護(hù)、傳承、利用作出重要指示批示，指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好”。江蘇是大運河沿線8省、市中開挖時間最早、河道最長、流經(jīng)城市最多、運河遺產(chǎn)最為豐富的省份。省委明確提出，要推動大運河文化帶江蘇段建設(shè)走在全國前列。為此，必須以更高水平的法治推進(jìn)大運河文化帶江蘇段建設(shè)。

立足流域文化特點，依法制定整體戰(zhàn)略規(guī)劃

立足大運河江蘇段的流域特點和文化影響力，江蘇可率先在省級和設(shè)區(qū)市層面啟動立法程序，并編制《大運河江蘇段文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃》。

打通流域內(nèi)的區(qū)域和部門壁壘。建設(shè)大運河文化帶，需要科學(xué)立法并依法制定規(guī)劃。一方面，與相臨省份建立省際常態(tài)化的溝通機(jī)制，處理好航運、堤防道路、水權(quán)等方面存在的糾紛。另一方面，省內(nèi)沿運河城市和南京、泰州、南通以及其它規(guī)劃拓展區(qū)和輻射區(qū)市、縣，要在江蘇大運河文化帶建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，形成高效的城市間合作機(jī)制。省內(nèi)現(xiàn)行的文化遺產(chǎn)保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利航道管理等政策和部門規(guī)劃都需按照上位法進(jìn)一步整合，確保工作思路、目標(biāo)和步調(diào)一致。

立法保障大運河文化帶建設(shè)與長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)等深度融合。要促進(jìn)大運河文化帶建設(shè)對接長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，強(qiáng)化江蘇省內(nèi)大運河與長江生態(tài)環(huán)境、河道水系、交通航運的協(xié)同管理。推動大運河文化帶融入國家“一帶一路”建設(shè)整體布局，突出大運河江蘇段特色，發(fā)揮大運河重要節(jié)點城市的窗口作用，促進(jìn)運河城市的人文國際交流。目前，江蘇的“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，將淮安、宿遷以及部分里下河地區(qū)城鎮(zhèn)劃為江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)。要以立法保障大運河文化帶江蘇段規(guī)劃作為新的戰(zhàn)略補(bǔ)充，更好地促進(jìn)江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，打造富有文化氣質(zhì)的大運河城市群。

通過省和設(shè)區(qū)市的兩級立法推動大運河保護(hù)的統(tǒng)一立法。從國際經(jīng)驗看，運河國家大都有統(tǒng)一的運河法。在我國，現(xiàn)行法律、法規(guī)已經(jīng)無法涵蓋在保護(hù)、管理和利用上所面臨的各種問題，需要有一部專門的法規(guī)來統(tǒng)領(lǐng)。在這方面，省和設(shè)區(qū)市兩級立法可率先探索，整合文物、交通、水利、建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)部門，科學(xué)規(guī)劃大運河沿線的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)布局、生態(tài)岸線劃定、污染排放標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。通過立法統(tǒng)一思想、凝聚共識，以法律的剛性規(guī)定規(guī)范運河城市的區(qū)域發(fā)展之路。

補(bǔ)正相關(guān)法律法規(guī)，合理界定大運河文化遺存保護(hù)范圍

大運河江蘇段文化遺存種類眾多，要將這些分散的文化資源進(jìn)行發(fā)掘和盤存，形成文字、圖像和視頻記錄，建立權(quán)威、統(tǒng)一、動態(tài)的數(shù)據(jù)庫。在此過程中，需要通過立法界定具體的保護(hù)范圍。

細(xì)化具體的物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法。對于大運河物質(zhì)文化遺產(chǎn)要強(qiáng)化本體修繕，推行物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)管控清單，分類設(shè)置文化遺產(chǎn)保護(hù)標(biāo)識和保護(hù)界樁，按照修舊如舊的原則分期、分批修復(fù)。要制定具體的《江蘇大運河遺產(chǎn)保護(hù)條例》，在大運河江蘇段統(tǒng)一保護(hù)要求和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。建立完善省級大運河監(jiān)測平臺和動態(tài)更新數(shù)據(jù)庫，開展24小時布點電子監(jiān)控和定期人工巡視，及時公布監(jiān)測報告和警示名錄，提升對大運河物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)水平。

界定合理的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍。大運河的主要功能是水上交通，將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)限定在歷史上與水上交通相關(guān)的文化形態(tài)比較恰當(dāng)。一是推行大運河江蘇段非物質(zhì)文化遺產(chǎn)記錄工程，加大對運河沿線傳統(tǒng)手工藝、傳統(tǒng)生活方式和習(xí)俗等鄉(xiāng)土特色文化資源的調(diào)研，建立數(shù)據(jù)庫；二是做好遺產(chǎn)項目的評估鑒定和申報名錄工作，尋訪和命名其中的代表性傳承人；三是加強(qiáng)對大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)重要載體和周邊自然、人文環(huán)境的整體性保護(hù)；四是制定相關(guān)政策，合理開發(fā)和利用相關(guān)資源。

確立多樣的大運河古城鎮(zhèn)景觀保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。江蘇大運河沿線有19座中國歷史文化名鎮(zhèn)，7座中國歷史文化名村，以及大量的省市縣級文化遺產(chǎn)。這種文化與生活方式是大運河文化帶江蘇段建設(shè)的寶貴資源。運河沿線城市在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時，應(yīng)做好古城鎮(zhèn)建設(shè)定位。在遺產(chǎn)保護(hù)方面，應(yīng)更多關(guān)注歷史價值對現(xiàn)代生活的影響，推動歷史遺跡與當(dāng)代運河沿線城鎮(zhèn)居民生活的融合。

通過地方立法，促進(jìn)運河文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

以大文化為紐帶，通過地方立法明確大運河文化價值的核心內(nèi)涵，促進(jìn)大運河相關(guān)的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓大運河文化澤被當(dāng)代、啟迪未來。

因地制宜制定大運河文化事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。運河文化事業(yè)指能為居民提供公益性質(zhì)的各類運河服務(wù)設(shè)施、活動、文藝作品等。要立法倡導(dǎo)相關(guān)文化事業(yè)發(fā)展，分級、分類建設(shè)一批大運河文化專題博物館或展覽館，形成富有特色的博物館展示體系。可實施一批高水準(zhǔn)的文物精品展示項目，規(guī)劃大運河國家文化公園江蘇示范段建設(shè)等流域文化標(biāo)識示范工程，試點打造大運河國家文化公園江蘇示范段?？山Y(jié)合運河文化梳理、運河城市源流、歷史演進(jìn)和當(dāng)代狀況，建構(gòu)江蘇大運河城市群的文化模式，為大運河區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供指引。

四位一體確立大運河文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。組建大運河文化產(chǎn)業(yè)市場主體，確立投資、開發(fā)、產(chǎn)業(yè)、金融四位一體的組織架構(gòu)，依法運作，提高資源整合效率，大力發(fā)展文化和旅游結(jié)合產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。要制定相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管、協(xié)調(diào)規(guī)劃，以大運河旅游業(yè)、文創(chuàng)業(yè)、演出業(yè)等為業(yè)態(tài)載體，以沿運河美麗鄉(xiāng)村、水利景觀、工業(yè)遺址、文化博物館等為依托，加強(qiáng)運河特色文化產(chǎn)品的建設(shè)，構(gòu)建大運河全域旅游體系，讓“一條河盡顯江蘇文化之美”。

完善設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)，推動實現(xiàn)全流域綜合治理

文化與自然相融相生。大運河的核心功能是水上運輸，水是重要的文化和自然景觀。因此，大運河文化帶建設(shè)的前提是生態(tài)帶規(guī)劃，要做好水生態(tài)的保護(hù)和修復(fù)。

統(tǒng)籌規(guī)劃運河沿線的污染防治、土地空間布局和濕地修復(fù)。相關(guān)設(shè)區(qū)市要從本地實際情況出發(fā)，制定與運河生態(tài)保護(hù)和修復(fù)相關(guān)的地方性法規(guī)。大運河沿線城市的水環(huán)境保護(hù)與修復(fù)立法，需要綜合考慮本轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊、水庫、地下水、濕地和城市水網(wǎng)等生態(tài)系統(tǒng)的特點。大運河是帶狀文化遺產(chǎn)，沿線的生態(tài)環(huán)境需要岸河湖三位一體規(guī)劃，實現(xiàn)全流域綜合治理。運河沿線要加快對重要的歷史文化景觀進(jìn)行科學(xué)修復(fù)，對影響運河文化遺產(chǎn)和環(huán)境安全的沿岸住宅、單位等要整體搬遷。同時，要盡快實施河道兩岸陸路交通工程，讓大運河江蘇段全線可以實現(xiàn)堤岸沿線車道貫通，為全域旅游打下基礎(chǔ)。

建立評估大運河水生態(tài)和環(huán)境修復(fù)指標(biāo)體系，理順大運河水務(wù)管理的體制、機(jī)制。要根據(jù)流域特點，設(shè)立大運河水體治理目標(biāo)，提高污水達(dá)標(biāo)排放和水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)。特別是要逐步提高上游污水排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確省際和市際間的斷面責(zé)任，確保清水、活水向北流。大運河流域的綜合管理頗為復(fù)雜，除水利、生態(tài)環(huán)境、交通、衛(wèi)生健康等部門，還涉及文化旅游、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門。因此，應(yīng)確立水利和生態(tài)環(huán)境、交通為共同主管部門，其他相關(guān)部門為分管部門，明晰各自的管理職責(zé)，強(qiáng)化常態(tài)化的溝通機(jī)制，共同做好生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作。

（作者系江蘇大運河文化帶建設(shè)研究院常務(wù)副院長、江蘇省社會科學(xué)院副院長）

責(zé)任編輯：蘇勝利