民國初年的政壇

嚴泉

在民國初年的北京政壇，國會一度成為重要的政治角色。尤其是皖系北京政府時期的安福國會（因多數黨是掌控國會70%以上議席的安福系而得名），在處理與政府關系時，表現(xiàn)得相當活躍，曾經上演“組閣”與“倒閣”的大戲，即使是軍人總理靳云鵬，也難逃被國會倒閣的厄運。

軍人總理的強勢組閣

靳云鵬，山東鄒縣人，北洋皖系軍人。民國成立后歷任師長、署理山東都督、參戰(zhàn)督辦公署參謀長、陸軍總長等要職。靳畢業(yè)于北洋武備學堂，與時任學堂監(jiān)督的段祺瑞有師生之誼，長期得到段的重用。此外，靳又與直系首領曹錕為拜把兄弟，與奉系首領張作霖結為兒女親家。在派系林立的北方政壇，這樣一位與各方關系都較親密的人物，出任國務總理可謂是眾望所歸。果然在1919年11月5日，在國會參眾兩院通過總理同意案后，大總統(tǒng)徐世昌特任靳云鵬為國務總理。

雖然靳云鵬與安福系同屬皖系，但卻不是安福系屬意的總理人選。只是因為本系要人得不到北洋各派實力人物支持，又礙于段祺瑞的顏面，只能勉強表示同意。但是安福系還是提出了一個交換條件，即由安福系中堅人物出任“三長一秘”?！叭L”人選是財政總長李思浩、司法總長姚震與交通總長朱深，“一秘”是指國務院秘書長人選曾毓雋。對于安福系的條件，靳云鵬當時并未反對。但是在國會通過總理同意案后不久，靳突然變更原先默認的安福系內閣名單，將財政總長改為周自齊、交通總長改為曾毓雋、司法總長改為朱深，特別是財政總長人選，靳決定換下安福系李思浩，改由舊交通系周自齊出任。

內閣名單的意外變化招致安福系的極大不滿，11月6日在太平湖本部召開安福系干事會議時，國會議員們都憤憤不平，認為投票前上了靳云鵬的當，并且評估周自齊出任財政總長，在舊交通系的援助下，交通銀行可以為中央政府墊撥軍政各費，每月可達四五百萬元。這樣靳內閣得到舊交通系的援助，財政寬裕，自然不會再依賴國會了。

安福系決定采取提名應對策略，一開始以國會名義主動進行院會協(xié)商。11月11日，參議院議長李盛鐸與眾議院副議長劉恩格一起拜會靳云鵬，強調國會對于內閣各總長人選，只同意舊名單，如果總理堅持新名單，就會有被國會否決的風險。但是靳云鵬堅持新名單人選，特別是要求同意周自齊為財政總長，而且聲稱如果有閣員未能通過，就改為代理，以命令形式發(fā)布，態(tài)度非常強硬。

由于雙方均堅持己見，協(xié)商并沒有結果，此后一直僵持不下。安福系一度派人邀請靳云鵬入黨，也遭靳拒絕。與此同時，靳還四處活動，積極爭取外援。沒過兩天，直系要人李純、曹錕、吳佩孚與奉系首領張作霖紛紛來電支持靳云鵬。在周自齊的財政總長任命案上，靳也得到總統(tǒng)徐世昌的支持。形勢似乎一度對靳云鵬非常有利。

文人國會的依法反制

但是安福系并未屈服，很快又發(fā)起國會攻勢。眾議員李繼楨11月13日提出質問書，聲稱根據《臨時約法》第34條規(guī)定，大總統(tǒng)任命國務員須得參議院同意。而《臨時約法》第43條將國務總理與各部總長均稱為國務員，總理任命在通過之后，各部總長提名不得過于延緩，否則與民國成立以來的政治慣例不符。同月15日，眾議員黃秉義又提出質問書，指責靳云鵬就閣員名單征求各省封疆大吏意見的做法違反《臨時約法》的規(guī)定。

在安福系的壓力之下，靳云鵬被迫作出讓步，提出自己兼任財政總長，但安福系仍然極力反對，強調財政總長非由李思浩擔任不可。11月22日，段祺瑞為調和雙方的爭執(zhí)，在召見靳時，明確表示希望靳讓步，改提李思浩試辦財政，如果實在不能支持下去，再換周自齊亦不為晚。靳云鵬只得再次妥協(xié)，同意財長改提李思浩，并將修改后的內閣名單提交眾議院。

不過，此時已占上風的安福系并未止步，又對內務、農商、教育三部總長人選表示不滿，并因其后臺領袖徐樹錚回京后態(tài)度更加強硬。徐樹錚在武力取消外蒙“自治”后，于11月24日由庫倫返抵北京，此時徐的聲望大增。他對靳內閣新名單大為不滿，尤其是事先征求各省軍閥意見而不提交國會，更是憤慨，認為這是違反約法精神，蔑視國會尊嚴的惡劣官僚作風。靳利用軍人壓制國會，就是目無國會。11月28日、12月3日，國會眾、參兩院相繼通過各部總長同意案，但教育總長夏壽康、農商總長張志潭的提名被否決。

內閣人選之爭歷時一月之久，這在民初內閣史上罕見。靳云鵬不懂政黨政治的運作方式，不僅推翻此前與國會達成的人選協(xié)議，而且擬于安福國會上強行提出。不難看出，正是靳在內閣名單問題上的反復，才使自己在組閣時陷入被動，并開始與安福系交惡，不到半年，就遭遇倒閣危機。

院會之爭與內閣倒臺

靳云鵬內閣倒臺的導火索是山東問題。自從巴黎和會中國拒簽對德和約以后，山東問題就成為中日兩國之間一個亟待解決的懸案。關于此案的解決，主要有三種途徑，一是提交國聯(lián)解決；二是由第三國調停；其三是中日直接交涉。雖然中國公眾輿論一直堅決反對直接交涉，但中國外交當局卻一度有直接交涉的意圖，而中日直接交涉則是日本政府一貫的外交主張。

安福系倒靳講求策略，一是在輿論上反對對日直接交涉，占據輿論高地。靳云鵬就任后不久，在與駐日公使劉鏡人面晤時，曾表示山東問題愿與日本直接交涉。這一言論被安福系抓住。安福系要人、眾議員光云錦在質問書中稱，全國人民均反對山東問題與日本直接交涉，但是有報道稱內閣已決定與日本直接交涉山東問題，現(xiàn)正在與來京山東省議會代表密商。光云錦譴責總理這種兩面派的做法是愚弄國人，取媚日本。

二是利用財政問題阻礙內閣運作，為難靳云鵬。對于政府的高額債務，安福系財政總長李思浩一概不管，要求債權人直接向靳云鵬索取，并請靳自行籌款應付日常運轉，這實際上是變相地趕靳下臺。就連反對靳的《大公報》也承認財政問題困難重重，政府債務數字巨大，實在是無法支撐下去。

在外交財政雙重困境中，軍人出身的靳氏很難長期忍受，在堅持半年任期后，1920年5月7日命令秘書長向總統(tǒng)徐世昌電話告知辭意，8日上午，靳在內閣會議上正式宣布辭去國務總理兼陸軍總長職務，并在會后向徐世昌正式遞交辭呈。5月9日第三次正式辭職。5月14日，北京政府任命薩鎮(zhèn)冰暫代國務總理，7月2日正式批準靳云鵬的辭呈。

從政黨政治與院會關系看，本來在政黨政治原則下，多數黨出面組閣應是常態(tài)。安福系雖是國會中最大的政黨，但未能按照政黨政治原則由黨首組閣，主因是徐樹錚、王揖唐因得不到直、奉實力派的支持，無法出面組閣。段祺瑞鑒于過去府院之爭的教訓也不愿組閣，寧愿在幕后操縱政局。但即便如此，作為國會的多數黨派，安福系的權力訴求非常清晰，要求無論何人充當總理，必須貫徹其方針。安福系雖不能組織安福內閣，但仍然希望主導內閣事務，其要員財政總長李思浩、司法總長朱深、交通總長曾毓雋，在內閣會議上經常與靳云鵬爭論辯駁，爭權奪利。在《泰晤士報》駐華記者莫理循看來，“目前政府正處在一座宏大的熔爐里。安福俱樂部（徐樹錚及其同伙）控制著內閣和國會。國務總理孤立無援?！?/p>

在制度層面，北京政壇出現(xiàn)國會反制總理的“紙牌屋”現(xiàn)象也是合法的，而且遵循慣例?！杜R時約法》第34條規(guī)定，臨時大總統(tǒng)有任命文武官員的權力，“但任命國務員及外交大使公使，須得參議院之同意。”同樣地，美國憲法也有類似的規(guī)定，而且在美國政治中存在一種“參議員禮貌”的政治習慣，即在參議院議決對某一重要官員正式任命前，政府和參議院必須經過協(xié)商，盡量達到一致的意見，以便提名順利通過。在提名之爭中，由于靳云鵬未經與國會協(xié)商而變更原先默認的閣員名單，實屬不明智之舉。

但是皖系北京政府時期的政黨政治與院會關系之爭，長期難以解決，究其原因，還是因為從宏觀上來說，辛亥革命改變了官紳政權的性質，變成了陳志讓先生所稱的軍紳政權。官紳政權的被顛覆，意味著出現(xiàn)權力真空。而在袁世凱死后，馮國璋、段祺瑞、曹錕、張作霖等北洋軍人開始進入政治決策層。后者由于治國能力欠缺，加之軍人的領導風格偏愛集權與專斷，不善于政治妥協(xié)，造成民國北京政府中央政局的混亂與動蕩。靳云鵬上臺是得到皖系、直系與奉系支持的。由于沒有按照安福系的旨意行事，在內政、外交上采取比較獨立的立場，甚至與直系的主張比較一致，因此曹錕聯(lián)合張作霖對靳云鵬給予全力支持，堅決反對安福系掀起的倒閣運動。這樣靳云鵬和安福國會之間的院會之爭，最后演變?yōu)橹蓖钪g的斗爭，加速了直皖兩派的決裂，最后不得不在1920年7月兵戎相見。

（作者系上海大學歷史學系教授）