關(guān)于修改《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的幾點(diǎn)思考

陳 振

提 要：為全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，適應(yīng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨需要，建議對《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》進(jìn)行適當(dāng)修改?？倓t中，確立習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)地位，將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作為指導(dǎo)原則, 規(guī)定問責(zé)情節(jié)，增加銜接條款。問責(zé)情形中，科學(xué)設(shè)定問責(zé)門檻，強(qiáng)化對政治建設(shè)失職的問責(zé)，加大侵害群眾利益行為問責(zé)力度。問責(zé)方式中，統(tǒng)一規(guī)定問責(zé)影響，細(xì)化通報(bào)執(zhí)行規(guī)定，完善對黨組織的問責(zé)。問責(zé)程序中，明確啟動(dòng)機(jī)制，規(guī)范調(diào)查措施，限定調(diào)查時(shí)間，保障合法權(quán)益。問責(zé)保障中，建立報(bào)告制度，健全公開機(jī)制。

2016年7月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《條例》），落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，對規(guī)范和強(qiáng)化黨的問責(zé)工作發(fā)揮了重要作用。黨的十九大首次將問責(zé)寫入黨章，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)問責(zé)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）將《條例》列入修訂目錄。①參見《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，《人民日報(bào)》2018年2月24日。十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)明確提出修訂《條例》。②參見《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年1月14日。2019年3月，中辦印發(fā)的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》也提出修訂《條例》。為全面貫徹落實(shí)黨的十九大和中央文件精神，有必要根據(jù)新形勢新任務(wù)對《條例》進(jìn)行完善，規(guī)范、精準(zhǔn)、有效問責(zé)，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨的歷史使命提供有力保障。

一、修改《條例》的總體思考

2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求，及時(shí)修改、廢止滯后于實(shí)踐發(fā)展的黨內(nèi)法規(guī)制度，對相關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)制度探索開展一攬子修訂。①參見《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年版，第512頁。修改《條例》必然涉及對黨內(nèi)問責(zé)規(guī)定進(jìn)行整體評估和綜合研判，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中的問責(zé)規(guī)定大致可分三類：一是基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，主要是指《條例》和2009年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。二是單項(xiàng)問責(zé)制度，主要是指黨中央規(guī)范某一特定工作領(lǐng)域問責(zé)的制度。例如，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭領(lǐng)域，2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》；在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，2015年，中辦國辦印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。三是其他黨內(nèi)法規(guī)，主要是指系統(tǒng)規(guī)范黨內(nèi)某一特定領(lǐng)域工作，其中含有問責(zé)條款的專門性黨內(nèi)法規(guī)。例如，作為規(guī)范干部選拔任用工作的專門性黨內(nèi)法規(guī)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第61條規(guī)定了責(zé)任追究條款。

從問責(zé)的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)看，《規(guī)定》對問責(zé)對象、情形、方式、程序等作了較為詳細(xì)的規(guī)范，但將黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)置于同一制度之中，黨內(nèi)問責(zé)的特色和重要性不突出?！稐l例》施行后，《規(guī)定》與《條例》不一致的，按照《條例》執(zhí)行。2018年，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），作為《規(guī)定》上位法依據(jù)的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止。《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察問責(zé)，即監(jiān)察機(jī)關(guān)對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，可以直接作出問責(zé)決定或者提出問責(zé)建議?？紤]到國家監(jiān)察體制改革后，《規(guī)定》關(guān)于行政問責(zé)的要求已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，建議修改《條例》時(shí)，一并對《規(guī)定》的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，將適用于監(jiān)察問責(zé)的內(nèi)容納入國家監(jiān)察法規(guī)，將適用于黨內(nèi)問責(zé)的內(nèi)容納入《條例》。

從單項(xiàng)問責(zé)制度看，《條例》只規(guī)定了問責(zé)的基本要素，且用語高度凝練，單項(xiàng)問責(zé)制度有其存在的必要性，可以對某一特定工作領(lǐng)域的問責(zé)事項(xiàng)予以細(xì)化，增強(qiáng)問責(zé)的針對性和可操作性。所以，《條例》頒布后，黨中央仍出臺了一些單項(xiàng)問責(zé)制度，例如，在信訪工作領(lǐng)域，2016年10月，中辦國辦印發(fā)了《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》；在安全生產(chǎn)工作領(lǐng)域，2018年，中辦國辦印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》；在食品安全工作領(lǐng)域，2019年2月，中辦國辦印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》。

從含有問責(zé)條款的其他黨內(nèi)法規(guī)看，《條例》和單項(xiàng)問責(zé)制度已對問責(zé)事項(xiàng)作了系統(tǒng)規(guī)范，其他黨內(nèi)法規(guī)一般不必重復(fù)規(guī)定。建議參照非刑事法律中規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的做法，②參見陳振：《簡論“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第4期。在其他黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任追究部分集中規(guī)定，對工作中失職失責(zé)的黨組織或者黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問責(zé)的，依照《條例》等規(guī)定處理。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）第42條規(guī)定，對不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，以及糾錯(cuò)、整改不力的，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》）和《條例》等規(guī)定處理。集中規(guī)定問責(zé)條款，既能傳遞失責(zé)必問的強(qiáng)烈信號，為其他黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行提供強(qiáng)有力的后盾，又能增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接協(xié)調(diào)，節(jié)約立法資源。

《條例》只有13個(gè)條文，沒有區(qū)分章節(jié)，考慮到修改《條例》要整合《規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容，并對問責(zé)要素進(jìn)行補(bǔ)充完善。按照科學(xué)立法的要求，內(nèi)容的適度擴(kuò)充必然要求分章排列，形成邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的制度文本。建議在尊重現(xiàn)有條文順序的基礎(chǔ)上設(shè)置篇章結(jié)構(gòu)，將《條例》分為總則、問責(zé)情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序、問責(zé)保障、附則六章?？倓t主要規(guī)定問責(zé)的指導(dǎo)思想、工作原則、問責(zé)情節(jié)，以及黨內(nèi)問責(zé)與其他問責(zé)的銜接等。問責(zé)情形主要突出政治問責(zé)，對問責(zé)內(nèi)容予以細(xì)化。問責(zé)方式主要規(guī)范各類問責(zé)方式的適用情形和影響期。問責(zé)程序主要規(guī)定問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、時(shí)限、決定、執(zhí)行等。問責(zé)保障主要規(guī)定問責(zé)報(bào)告、監(jiān)督、公開等。附則主要規(guī)定解釋機(jī)關(guān)、生效日期、適用效力等。

二、對總則的修改建議

（一）確立習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在黨內(nèi)問責(zé)中的指導(dǎo)地位

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想是黨的十九大精神的綱和魂，是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代黨的歷史使命的科學(xué)理論和行動(dòng)指南。①參見趙樂際：《以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo) 堅(jiān)定不移落實(shí)黨的十九大全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署》，《人民日報(bào)》2018年2月13日。黨的十九大黨章修正案已將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想確立為黨的指導(dǎo)思想，黨內(nèi)問責(zé)必須用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實(shí)踐，把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求貫徹到黨內(nèi)問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、執(zhí)行、報(bào)告、監(jiān)督等全過程和各方面。建議將《條例》第2條修改為，黨的問責(zé)工作必須堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對問責(zé)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究，督促黨組織履行管黨治黨政治責(zé)任，激發(fā)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部自覺擔(dān)當(dāng)作為。

（二）將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”作為黨內(nèi)問責(zé)的指導(dǎo)原則

黨內(nèi)問責(zé)的目的不是懲罰人，而是教育、警示人，重在喚醒責(zé)任意識、督促整改落實(shí)。上級黨組織應(yīng)注重事前指導(dǎo)和事中檢查，不能將事后問責(zé)作為推動(dòng)工作的唯一手段，更不能坐等問題發(fā)生后以問責(zé)了事。即使發(fā)現(xiàn)應(yīng)予問責(zé)的情形，也要考慮問責(zé)對象的認(rèn)錯(cuò)悔錯(cuò)改錯(cuò)態(tài)度和問責(zé)方式的針對性，不能簡單認(rèn)為問責(zé)越重越好、對象越多越好。黨的十九大把運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”寫入黨章，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）和《黨紀(jì)處分條例》也將運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”寫入黨內(nèi)法規(guī)，作為指導(dǎo)原則。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中，第一種形態(tài)主要是批評教育類措施，重在“紅紅臉、出出汗”；第二種形態(tài)包括黨紀(jì)輕處分和組織調(diào)整；第三種形態(tài)包括黨紀(jì)重處分和重大職務(wù)調(diào)整；第四種形態(tài)特指嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的情形?！稐l例》對黨組織規(guī)定了檢查、通報(bào)、改組三種問責(zé)方式，對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定了通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分四類問責(zé)方式。檢查、通報(bào)、誡勉屬于第一種形態(tài)。組織調(diào)整或者組織處理跨越第二、第三種形態(tài)，其中，停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職等屬于第二種形態(tài)，降職等屬于第三種形態(tài)。紀(jì)律處分跨越第二、第三、第四種形態(tài)，其中，黨內(nèi)警告、嚴(yán)重警告屬于第二種形態(tài)，撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍屬于第三種形態(tài)，第四種形態(tài)也需給予黨紀(jì)處分。對黨組織進(jìn)行改組或解散的，視為“重處分”計(jì)入第三種形態(tài)。①中央紀(jì)委案件監(jiān)督管理室：《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系解讀》，北京：中國方正出版社，2017年版，第5頁。所以，黨內(nèi)問責(zé)跨越第一、第二、第三、第四種形態(tài)，是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的重要實(shí)現(xiàn)方式。為貫徹落實(shí)黨章要求，更好地體現(xiàn)懲前毖后、治病救人的工作原則，建議將精準(zhǔn)有效運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”寫入《條例》，把思想政治工作貫穿黨內(nèi)問責(zé)全過程，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。

（三）對從輕減輕、從重加重、免予問責(zé)的情形作出規(guī)定

黨的十九大報(bào)告提出，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。2018年，中辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》要求，結(jié)合動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況，對干部的失誤錯(cuò)誤進(jìn)行綜合分析。為突出鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的價(jià)值導(dǎo)向，有必要按照習(xí)近平同志關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開來”的要求，吸收《規(guī)定》第8條、第9條關(guān)于問責(zé)從輕從重的內(nèi)容，在《條例》中對問責(zé)從輕減輕、從重加重、免予問責(zé)的情形分別作出規(guī)定。對于發(fā)生問題如實(shí)報(bào)告，積極配合調(diào)查，有效挽回?fù)p失，或者及時(shí)整改成效明顯的，可以從輕減輕問責(zé)。對于弄虛作假、掩蓋袒護(hù)，干擾對抗調(diào)查，問責(zé)整改不力，被問責(zé)后再次發(fā)生類似問題的，應(yīng)當(dāng)從重加重問責(zé)；對錯(cuò)誤決策提出明確反對意見，已經(jīng)依法依規(guī)盡職盡責(zé)，或者不可抗力導(dǎo)致的，可以免予問責(zé)?！稐l例》統(tǒng)一規(guī)定問責(zé)情節(jié)，既有利于釋放寬嚴(yán)相濟(jì)的政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)問責(zé)對象知錯(cuò)就改、主動(dòng)擔(dān)責(zé)，也有利于黨組織把握政策界限、慎重問責(zé)，防止出現(xiàn)處理畸輕畸重等問題。

（四）增加黨內(nèi)問責(zé)和其他問責(zé)銜接條款

按照加強(qiáng)黨對問責(zé)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，問責(zé)對象同時(shí)符合黨內(nèi)問責(zé)和其他問責(zé)條件的，應(yīng)當(dāng)把黨內(nèi)問責(zé)挺在前面，優(yōu)先進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)，突出政治責(zé)任的重要性。問責(zé)主體要提高政治站位，不能誤以為是業(yè)務(wù)問題、管理問題而放棄黨內(nèi)問責(zé)或以其他問責(zé)替代黨內(nèi)問責(zé)。建議《條例》規(guī)定，黨組織在問責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重失職失責(zé)涉嫌違法犯罪的，原則上先進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)，是公職人員的應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行監(jiān)察問責(zé)后，再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部依法受到監(jiān)察問責(zé)或者其他問責(zé)，同時(shí)需要黨內(nèi)問責(zé)的，有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交有管理權(quán)限的黨組織處理。黨組織在對有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)進(jìn)行核實(shí)后，依照規(guī)定進(jìn)行黨內(nèi)問責(zé)。

三、對問責(zé)情形的修改建議

（一）科學(xué)設(shè)定問責(zé)門檻

《條例》第6條規(guī)定的問責(zé)情形偏重結(jié)果導(dǎo)向，設(shè)置的問責(zé)門檻較高，一般要求“造成嚴(yán)重后果”或者“產(chǎn)生惡劣影響”，個(gè)別問責(zé)情形甚至高于《黨紀(jì)處分條例》追究黨紀(jì)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。例如，《條例》對維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩失職要求造成惡劣影響才予以問責(zé)，而《黨紀(jì)處分條例》第68條對放任不管違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等錯(cuò)誤思想和行為，造成不良影響就要給予黨紀(jì)處分。從黨內(nèi)問責(zé)與黨紀(jì)處分的關(guān)系看，黨紀(jì)處分是一種嚴(yán)厲的問責(zé)方式，只有嚴(yán)重失職失責(zé)才追究黨紀(jì)責(zé)任，所以，對同一失職失責(zé)行為而言，黨內(nèi)問責(zé)的門檻應(yīng)該低于黨紀(jì)處分的要求。從黨紀(jì)嚴(yán)于國法的要求看，黨內(nèi)問責(zé)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)于包括監(jiān)察問責(zé)在內(nèi)的其他問責(zé)，問責(zé)門檻也應(yīng)低于其他問責(zé)的要求，如果問責(zé)門檻過高，則無法體現(xiàn)對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。相對于結(jié)果的問責(zé)，針對權(quán)力運(yùn)行中的過程問責(zé)可以做到防患于未然，以更低的成本實(shí)現(xiàn)政治目的。①參見蔡文成、滕興欣：《黨內(nèi)問責(zé)的制度邏輯與實(shí)踐特征》，《嶺南學(xué)刊》，2017年第6期。建議《條例》規(guī)定問責(zé)情形時(shí)，突出崗位職責(zé)導(dǎo)向，采取“行為+結(jié)果”的綜合模式設(shè)定問責(zé)門檻，延伸追究失職失責(zé)的范圍，尤其加大對不作為、慢作為、亂作為、假作為的問責(zé)力度，堅(jiān)決打破僥幸和懈怠心理，避免單純以事后結(jié)果問責(zé)。

（二）強(qiáng)化對政治建設(shè)失職的問責(zé)

黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果。黨的十九大報(bào)告指出，把黨的政治建設(shè)擺在首位，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)。2019年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》，從堅(jiān)定政治信仰、強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)、提高政治能力、凈化政治生態(tài)四個(gè)方面提出要求?！稐l例》對政治建設(shè)失職的問責(zé)體現(xiàn)在第6條前4項(xiàng)所列情形中，規(guī)定較為分散，內(nèi)容也無法涵蓋政治建設(shè)的所有方面，有必要補(bǔ)充完善。建議《條例》采取集中規(guī)定的方式，將政治建設(shè)失職的問責(zé)列于問責(zé)情形的首要位置，重點(diǎn)問責(zé)落實(shí)黨的政治建設(shè)責(zé)任不到位、推進(jìn)黨的政治建設(shè)工作不力以及違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的行為，尤其是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署和習(xí)近平同志重要指示批示不力的行為，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央的權(quán)威。

（三）加大侵害群眾利益行為問責(zé)力度

黨的十九大報(bào)告指出，人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和糾正什么。隨后，黨中央發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等文件，為實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作出一系列重大決策部署。為落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，建議在《條例》中增加對貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念不力的問責(zé)規(guī)定，重點(diǎn)問責(zé)鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡、脫貧攻堅(jiān)、污染防治、惠民政策落實(shí)等民生領(lǐng)域的失職失責(zé)行為，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感幸福感安全感。在問責(zé)基層的過程中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》要求，堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合，堅(jiān)決防止問責(zé)泛化簡單化等問題。

四、對問責(zé)方式的修改建議

（一）統(tǒng)一規(guī)定問責(zé)影響

《規(guī)定》第10條明確了部分問責(zé)方式的一般影響和特殊影響，而《條例》沒有規(guī)定問責(zé)影響。問責(zé)影響直接關(guān)系問責(zé)方式的執(zhí)行，且與問責(zé)對象息息相關(guān)，有必要在《條例》中對問責(zé)的一般影響和特殊影響作出統(tǒng)一規(guī)定。一般影響方面，建議規(guī)定，受到問責(zé)的黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，取消當(dāng)年年度考核評優(yōu)和評選各類先進(jìn)的資格。這樣，單項(xiàng)問責(zé)制度和其他黨內(nèi)法規(guī)不必重復(fù)規(guī)定，便于實(shí)踐中統(tǒng)一執(zhí)行。特殊影響方面，需要區(qū)分不同問責(zé)方式加以討論。關(guān)于單獨(dú)對黨組織予以檢查、通報(bào)或?qū)h的領(lǐng)導(dǎo)干部予以通報(bào)問責(zé)，鑒于此類問責(zé)處理較輕，且已受一般影響，建議不再規(guī)定特殊影響，但可明確對黨組織予以檢查、通報(bào)問責(zé)的，黨組織所受一般影響及于承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員。關(guān)于單獨(dú)對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部予以誡勉問責(zé)，2015年中組部印發(fā)的《關(guān)于組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、函詢和誡勉的實(shí)施細(xì)則》首次規(guī)定，受到誡勉的領(lǐng)導(dǎo)干部，六個(gè)月內(nèi)不得提拔或者重用。2017年中辦國辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》規(guī)定，受到誡勉處理的，半年內(nèi)不得提拔或者進(jìn)一步使用。①參見《深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度 充分釋放從嚴(yán)管黨治吏制度優(yōu)勢》，《人民日報(bào)》2017年4月20日?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第21條、《黨紀(jì)處分條例》第19條、《規(guī)則》第30條和《條例》均規(guī)定了誡勉，但未規(guī)定誡勉的影響期。為避免因?qū)嵤┲黧w不同對誡勉對象產(chǎn)生不同影響，建議明確，受到誡勉問責(zé)的，六個(gè)月內(nèi)不得提拔或者重用。關(guān)于單獨(dú)對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部予以組織調(diào)整或者組織處理問責(zé)，《規(guī)定》和2015年中辦印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》明確了部分組織處理方式的特殊影響?！兑?guī)劃》提出，要重點(diǎn)制定組織處理辦法。②《中共中央印發(fā)〈中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）〉》，《人民日報(bào)》2018年2月24日。考慮到《條例》直接規(guī)定組織處理的特殊影響會(huì)占用大量條文，甚至與組織處理辦法重復(fù)，建議修改《條例》時(shí)與制定組織處理辦法做好銜接，按照組織處理辦法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。關(guān)于單獨(dú)對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部予以紀(jì)律處分問責(zé)，其特殊影響按照《黨紀(jì)處分條例》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可?？紤]到問責(zé)方式既可單獨(dú)使用，也可合并使用，建議明確，同時(shí)受到兩種或兩種以上問責(zé)處理的，按照特殊影響期長的規(guī)定執(zhí)行。

（二）細(xì)化通報(bào)執(zhí)行規(guī)定

《條例》規(guī)定對黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部均可采取通報(bào)方式問責(zé)，但條文內(nèi)容較為原則，只提出“在一定范圍內(nèi)通報(bào)”。通報(bào)本來針對失職失責(zé)情節(jié)較輕的行為，如果執(zhí)行環(huán)節(jié)把握不好，容易使犯了輕微錯(cuò)誤的問責(zé)對象加重思想包袱，甚至造成負(fù)面影響。建議《條例》從通報(bào)內(nèi)容和范圍兩個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化：一是通報(bào)的問題，應(yīng)在本地區(qū)本部門具有代表性和典型性，具有警示教育意義，能夠起到舉一反三的作用。通報(bào)內(nèi)容的詳略程度要考慮問責(zé)的綜合效果，通報(bào)不等于公布案情，不能簡單公開了之，除公開必要情節(jié)外，還要分析失職失責(zé)原因及教訓(xùn)，并就防范此類問題發(fā)生提出具體要求。二是通報(bào)范圍應(yīng)與失職失責(zé)造成不良影響的范圍相匹配，不得隨意擴(kuò)大通報(bào)范圍，尤其是采取電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等方式要慎重。如果是單位內(nèi)部通報(bào)或者黨內(nèi)通報(bào)，就不得隨意上網(wǎng)傳播。通報(bào)不等于向社會(huì)公開，《條例》只要求采取組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。這說明，如果單獨(dú)采取通報(bào)方式問責(zé)，一般內(nèi)部通報(bào)即可，否則一旦向社會(huì)公開，《條例》所限定的“一定范圍”也就失去了意義。

（三）完善對黨組織的問責(zé)

黨章第44條規(guī)定，對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨委根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，可以作出改組或解散的決定?！饵h紀(jì)處分條例》第9條規(guī)定，對于違犯黨的紀(jì)律的黨組織，上級黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令其作出檢查或者進(jìn)行通報(bào)批評。對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨委根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，可以予以改組或者解散?！稐l例》對嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織問責(zé)，只規(guī)定了改組一種方式。為落實(shí)黨章要求，并與《黨紀(jì)處分條例》相銜接，建議《條例》增加解散這種問責(zé)方式，同時(shí)對改組或解散的執(zhí)行程序作出規(guī)定。對黨組織采取改組或解散方式問責(zé)的，由上一級黨委查明核實(shí)后作出問責(zé)決定，并報(bào)再上一級黨委審查批準(zhǔn)后，正式宣布執(zhí)行。從問責(zé)主體看，《條例》沒有根據(jù)問責(zé)方式不同對黨組織的問責(zé)主體進(jìn)行區(qū)分，而《黨紀(jì)處分條例》對黨組織的處理主體作了明確區(qū)分，責(zé)令作出檢查或者通報(bào)批評的主體是“上級黨組織”，而對其進(jìn)行改組、解散的主體是“上一級黨的委員會(huì)”。上級黨組織的范圍明顯寬于上一級黨委的范圍，建議《條例》與《黨紀(jì)處分條例》保持一致，規(guī)定上級黨組織有權(quán)采取檢查、通報(bào)方式對下級黨組織進(jìn)行問責(zé)。

五、對問責(zé)程序的修改建議

（一）明確問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制

《條例》規(guī)定的問責(zé)主體較多，黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）、黨的工作部門均有權(quán)進(jìn)行問責(zé)。就同一問責(zé)事項(xiàng)而言，問責(zé)主體存在多元性、疊加性，既要防止重復(fù)問責(zé)、選擇性問責(zé)，也要避免推諉扯皮、無人問責(zé)。建議《條例》明確，按照誰發(fā)現(xiàn)、誰提出以及誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則啟動(dòng)問責(zé)。關(guān)于問責(zé)啟動(dòng)方式，從《條例》對“該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告不處置、不整改不問責(zé)”予以問責(zé)的規(guī)定看，問責(zé)考驗(yàn)的是各級黨組織的擔(dān)當(dāng)精神，問責(zé)主體應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)問責(zé)，不能等到群眾反映強(qiáng)烈或社會(huì)高度關(guān)注后才被動(dòng)介入。在因疏于監(jiān)督管理致使直接管轄的下屬違紀(jì)被問責(zé)情形中，下屬違紀(jì)的調(diào)查主體與問責(zé)主體存在隔空性，下屬的外延越大，隔空的距離越遠(yuǎn)，問責(zé)主體的層級越高，越不容易發(fā)現(xiàn)問題。為減少信息不對稱造成的問責(zé)拖延或者落空，問責(zé)主體應(yīng)主動(dòng)下沉了解情況，下屬違紀(jì)的調(diào)查主體也要增強(qiáng)問責(zé)意識，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)當(dāng)事人的上級領(lǐng)導(dǎo)失職失責(zé)時(shí)，應(yīng)及時(shí)向有權(quán)問責(zé)的上級機(jī)關(guān)報(bào)告。

（二）規(guī)范問責(zé)調(diào)查措施

問責(zé)調(diào)查是問責(zé)程序的重要環(huán)節(jié)，只有運(yùn)用相關(guān)調(diào)查措施查清事實(shí)真相，分清失職失責(zé)責(zé)任，才能準(zhǔn)確提出問責(zé)建議。如果是紀(jì)檢機(jī)關(guān)啟動(dòng)問責(zé)，有的同志認(rèn)為，從實(shí)際操作層面看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的問責(zé)調(diào)查以啟動(dòng)初核程序?yàn)橐?。①參見陳鳳嬌：《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理失職瀆職案件應(yīng)把握的幾個(gè)問題》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年10月17日。紀(jì)檢機(jī)關(guān)可以按照《規(guī)則》的規(guī)定采取談話、調(diào)取、查詢等措施收集證據(jù)，依規(guī)依紀(jì)開展問責(zé)調(diào)查。如果是黨委（黨組）、黨的工作部門啟動(dòng)問責(zé)，可以采取何種調(diào)查措施，需要予以明確。對于黨委（黨組）啟動(dòng)的問責(zé)，建議統(tǒng)一指定紀(jì)委（紀(jì)檢組）開展問責(zé)調(diào)查。對于黨的工作部門啟動(dòng)的問責(zé)，建議賦予其必要的調(diào)查權(quán)限，可以采取個(gè)別談話、查閱資料等措施，如發(fā)現(xiàn)問責(zé)對象失職失責(zé)情節(jié)較重，需追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)及時(shí)移送紀(jì)檢機(jī)關(guān)處理。

（三）限定問責(zé)調(diào)查時(shí)間

《條例》沒有規(guī)定問責(zé)調(diào)查時(shí)間，省區(qū)市黨委根據(jù)《條例》制定的實(shí)施辦法對此規(guī)定不一，短的30日，長的3個(gè)月。例如，北京市規(guī)定，問責(zé)調(diào)查時(shí)限一般為30日，情況復(fù)雜的可適當(dāng)延長，延長最多不超過30日。②參見《中共北京市委實(shí)施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法》，《北京日報(bào)》2017年4月18日。湖北省規(guī)定，問責(zé)調(diào)查應(yīng)當(dāng)自啟動(dòng)問責(zé)之日起3個(gè)月內(nèi)完成，問責(zé)事項(xiàng)復(fù)雜的，可適當(dāng)延長調(diào)查時(shí)間。③參見《湖北省實(shí)施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法》，《湖北日報(bào)》2017年10月17日。2018年備受社會(huì)關(guān)注的吉林長春長生公司問題疫苗案件，7月23日國務(wù)院派出調(diào)查組進(jìn)行立案調(diào)查，8月16日中央政治局常委會(huì)召開會(huì)議對7名中管干部作出問責(zé)決定，對35名非中管干部進(jìn)行問責(zé)，調(diào)查時(shí)間不到一個(gè)月。④參見《中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議聽取關(guān)于吉林長春長生公司問題疫苗案件調(diào)查及有關(guān)問責(zé)情況的匯報(bào)》，《人民日報(bào)》2018年8月17日。貫徹失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)原則，要求及時(shí)開展問責(zé)調(diào)查，不能久拖不決，否則事實(shí)不清、責(zé)任不明，不能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)和公眾關(guān)切，嚴(yán)重影響問責(zé)的政治效果和社會(huì)效果。建議《條例》對問責(zé)調(diào)查時(shí)間進(jìn)行適當(dāng)限定，一般為兩個(gè)月，重大復(fù)雜的可適當(dāng)延長，延長最多不超過一個(gè)月。采取紀(jì)律處分方式問責(zé)的調(diào)查時(shí)間，按照《規(guī)則》執(zhí)行。

（四）保障問責(zé)對象合法權(quán)益

《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》要求，保障黨員申辯、申訴等權(quán)利。問責(zé)是上級黨組織對下級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部作出的一種否定性評價(jià)，除給問責(zé)對象帶來政治影響外，還有一些附隨影響，如職務(wù)職級、工資待遇、年度考核、評先評優(yōu)也可能受到影響。問責(zé)應(yīng)注重保障問責(zé)對象的合法權(quán)益，可從四個(gè)方面著手：一是建立問責(zé)回避制度。參與問責(zé)人員與問責(zé)對象、舉報(bào)人有親屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系，可能影響公正問責(zé)的，應(yīng)主動(dòng)提出回避申請。問責(zé)對象、舉報(bào)人及其他有關(guān)人員也有權(quán)要求其回避。二是建立問責(zé)見面制度。作出問責(zé)決定前，應(yīng)當(dāng)聽取問責(zé)對象的陳述和申辯，并且記錄在案，對其合理意見，應(yīng)當(dāng)予以采納。三是建立問責(zé)申訴制度。問責(zé)對象對問責(zé)決定不服的，可以向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出申訴。問責(zé)決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出申訴處理決定，并將決定告知申訴人及其所在單位。申訴期間，不停止問責(zé)決定的執(zhí)行。四是建立問責(zé)回訪制度。要加強(qiáng)對被問責(zé)干部的跟蹤回訪和談心談話，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法約束有硬度、批評教育有力度、組織關(guān)懷有溫度。①參見《中央紀(jì)委公開曝光七起落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不力被問責(zé)典型案例》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月28日。

六、對問責(zé)保障的修改建議

（一）建立問責(zé)報(bào)告制度

問責(zé)報(bào)告是落實(shí)請示報(bào)告制度的重要體現(xiàn)，也是加強(qiáng)黨對問責(zé)工作全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。各級黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門本單位的問責(zé)工作，紀(jì)委和黨的工作部門應(yīng)當(dāng)定期向同級黨委報(bào)告問責(zé)情況，下級黨委要定期向上級黨委報(bào)告問責(zé)情況。紀(jì)檢機(jī)關(guān)在向同級黨委報(bào)告問責(zé)情況的同時(shí)，還應(yīng)定期向上級紀(jì)委報(bào)告。問責(zé)報(bào)告，既要報(bào)告結(jié)果也要報(bào)告過程，尤其一些問責(zé)事項(xiàng)涉及不同層級的領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，要逐級上報(bào)，重大、緊急問責(zé)應(yīng)當(dāng)一案一報(bào)。上級黨組織要履行好審核把關(guān)職責(zé)，倒查下級黨組織上報(bào)的問責(zé)事項(xiàng)是否涉及本級黨組織或領(lǐng)導(dǎo)干部存在失職失責(zé)問題，堅(jiān)決防止以追究一般干部的直接責(zé)任代替對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，以對較低級別領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)代替對較高級別領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)。

（二）健全問責(zé)公開機(jī)制

問責(zé)公開化是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任落地生根、良性發(fā)展的捷徑。②參見張海濤：《準(zhǔn)確把握黨內(nèi)問責(zé)精髓要義》，《十堰日報(bào)》2017年9月21日?！稐l例》第9條對問責(zé)公開提出原則要求，采取組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第33條要求，嚴(yán)重失職失責(zé)被問責(zé)的，應(yīng)當(dāng)點(diǎn)名道姓通報(bào)曝光?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第12條也要求，紀(jì)檢機(jī)關(guān)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重失職失責(zé)進(jìn)行問責(zé)的情況應(yīng)該公開。為貫徹落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督和黨務(wù)公開新要求，建議《條例》對問責(zé)公開進(jìn)行細(xì)化，考慮問責(zé)方式輕重、失職失責(zé)影響大小等因素，對采用黨紀(jì)重處分方式問責(zé)，因失職失責(zé)被依法追究刑事責(zé)任，或者失職失責(zé)在本地區(qū)本部門乃至全國產(chǎn)生惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)點(diǎn)名道姓向社會(huì)公開，使問責(zé)最大限度發(fā)揮警示教育作用。