國家治理現(xiàn)代化視野中的生態(tài)治理與生態(tài)公正問題探究＊

羅 志 勇

提 要：公正高效的生態(tài)治理是保障公民生態(tài)權(quán)益、實現(xiàn)生態(tài)公正的重要途徑。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，政府生態(tài)治理的失衡必然加劇生態(tài)危機(jī)、社會不公與生態(tài)不公。在國家治理現(xiàn)代化的宏觀視野中整體推進(jìn)生態(tài)治理，切實保障公民生態(tài)權(quán)益，實現(xiàn)好維護(hù)好生態(tài)公正，是政府履行公共管理職能的一項重大職責(zé)。

改革開放40年來，隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯出來，中國政府對環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理的重視與投入不斷加強(qiáng)，取得了令人矚目的成就。進(jìn)入新世紀(jì)，愈演愈烈的生態(tài)危機(jī)加劇了社會危機(jī)，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不公正勢必進(jìn)一步激化生態(tài)矛盾，導(dǎo)致生態(tài)不公正。近年來，由生態(tài)危機(jī)引發(fā)的生態(tài)矛盾正日益成為新時代社會主要矛盾的重要表現(xiàn)形式之一。隨著公民生態(tài)權(quán)益意識和生態(tài)公正意識的不斷加強(qiáng), 因生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件日益增多,生態(tài)治理已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分。如何提高政府生態(tài)治理成效，防止政府因生態(tài)治理失衡加劇生態(tài)不公正帶來的一系列社會不公正問題，是當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中必須加以正視的一個重要課題。生態(tài)治理是一項涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法治、文化、社會建設(shè)等諸多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。因此，只有將當(dāng)代中國的生態(tài)治理納入國家治理現(xiàn)代化的整體性視野中加以考量，才能更加有利于社會主義生態(tài)文明建設(shè)的整體推進(jìn)，有利于切實保障社會公正與生態(tài)公正，實現(xiàn)好維護(hù)好公民平等享有的生態(tài)權(quán)益。

一、生態(tài)治理對實現(xiàn)生態(tài)公正的重要意義

生態(tài)治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是保障公民生態(tài)權(quán)益進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)公正的基本途徑。政府生態(tài)治理能力與治理成效直接關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，彰顯社會主義公平正義的價值訴求。在社會主義生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，公正高效的生態(tài)治理對于提升國家治理現(xiàn)代化水平、保障公民生態(tài)權(quán)益進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)公正等具有十分重要的意義。

第一，生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。改革開放40年來，隨著當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變革，我們黨面臨著國家治理的一系列挑戰(zhàn)，考驗著黨在新時期治國理政的執(zhí)政能力與政治智慧。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，并且在生態(tài)治理方面要“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，第一次明確了國家治理體系和治理能力由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，這是中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律和現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的豐富與深化。所謂國家治理現(xiàn)代化，就是通過全面深化改革，不斷創(chuàng)新維系國家和社會平穩(wěn)高效運(yùn)行的體制機(jī)制，實現(xiàn)黨在國家治理理念、治理方式、治理文化、治理制度等一系列治理資源的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換，以順應(yīng)不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)新趨勢、新樣態(tài)，實現(xiàn)社會公正，達(dá)到社會共治與善治。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的不斷加速，當(dāng)代中國面臨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、不充分與資源稟賦不足、環(huán)境容量有限、人與自然關(guān)系日益緊張、環(huán)境保護(hù)壓力加大的困境。愈演愈烈的生態(tài)危機(jī)與不斷激化的生態(tài)矛盾日益成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，生態(tài)治理已經(jīng)成為國家治理體系中不可或缺的重要組成部分。生態(tài)治理現(xiàn)代化內(nèi)在地包涵了黨和政府在生態(tài)治理理念、治理方式、治理制度和治理效能評價體系等的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

第二，實現(xiàn)和維護(hù)生態(tài)公正是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的價值目標(biāo)和價值訴求。公平正義作為社會主義的首要價值，不僅體現(xiàn)在人民依法享有經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益和社會權(quán)益，更充分體現(xiàn)在每個公民平等公正享有的生態(tài)權(quán)益和公平公正承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)義務(wù)和生態(tài)治理責(zé)任。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，因此，生態(tài)公正是實現(xiàn)社會公正的前提和基礎(chǔ)。生態(tài)公正是由生態(tài)環(huán)境不斷惡化引發(fā)的公民生態(tài)權(quán)益不公正問題，是社會不公正問題在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的延伸，集中表現(xiàn)為強(qiáng)勢群體和弱勢群體在自然資源的分配利用和環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理中享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)的不平衡、不公正性而提出的一種公正論主張。生態(tài)公正的價值和著力點在于有效地保護(hù)每個公民平等公正享有的生存發(fā)展的生態(tài)權(quán)利，減少因社會不公正而導(dǎo)致的公民在生態(tài)權(quán)益上的不平等，維護(hù)人的價值與尊嚴(yán)。在當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，更加重視生態(tài)領(lǐng)域的公平正義，切實保障并維護(hù)公民的生態(tài)權(quán)益，將和諧共存、共榮和共享的生態(tài)價值觀貫徹落實在生態(tài)治理實踐中是社會主義生態(tài)文明建設(shè)的首要目標(biāo)和價值訴求。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義建設(shè)的偉大實踐中，一方面緊緊圍繞發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加物質(zhì)財富，不斷改善和提高人民群眾的生活水平。另一方面，黨和政府積極應(yīng)對生態(tài)環(huán)境污染帶來的挑戰(zhàn)，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，開啟了社會主義生態(tài)文明建設(shè)的理論與實踐探索。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中日益突出的環(huán)境污染、生態(tài)治理及其生態(tài)公正問題。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”①《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年版，第163頁。面對愈演愈烈的生態(tài)危機(jī)和生態(tài)矛盾，面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境容量日益減少、生態(tài)環(huán)境約束日益趨緊、生態(tài)資源日益短缺的發(fā)展困境，中國共產(chǎn)黨在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生與保護(hù)環(huán)境，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展之間艱難抉擇，以極大的政治勇氣和遠(yuǎn)見卓識，及時轉(zhuǎn)換發(fā)展理念和發(fā)展方式，建設(shè)美麗中國，形成了習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想，為維護(hù)人民群眾的生態(tài)權(quán)益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)公正、政治公正、文化公正、社會公正和生態(tài)公正五位一體的整體公正奠定了理論和實踐基礎(chǔ)。

第三，公正高效的生態(tài)治理是保障公民生態(tài)權(quán)益進(jìn)而實現(xiàn)生態(tài)公正的重要途徑和有效方式。在公民生存發(fā)展的基本權(quán)益中，生態(tài)權(quán)益是公民最基本和最重要的權(quán)益，也是馬克思主義人權(quán)思想的重要內(nèi)容。馬克思主義人權(quán)觀是內(nèi)在地包含公民經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、社會權(quán)益和生態(tài)權(quán)益在內(nèi)的“五位一體”的整體人權(quán)觀。公民的生態(tài)權(quán)益是指“人們在與自然界發(fā)生關(guān)系的過程中對于自然環(huán)境的基本權(quán)利以及行使這些權(quán)利所帶來的各種利益?！雹诜绞滥希骸渡鷳B(tài)權(quán)益：馬克思恩格斯生態(tài)文明思想的一個重大亮點》，《鄱陽湖學(xué)刊》，2011年第5期。如占有、利用以及享受自然環(huán)境資源的各項權(quán)利以及所帶來的各種利益。主要包括對于生態(tài)環(huán)境資源的利用權(quán)、生態(tài)環(huán)境狀況的知情權(quán)、生態(tài)環(huán)境治理的參與權(quán)和生態(tài)環(huán)境侵害的訴訟權(quán)。公民平等公正地享有生態(tài)環(huán)境資源的權(quán)利，是生態(tài)公正的重要內(nèi)容和集中體現(xiàn)，也是每個人實現(xiàn)自由而全面發(fā)展的基本前提和物質(zhì)保障。1972年，聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》第一條莊嚴(yán)宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！鄙羁剃U明了生態(tài)權(quán)益是人們對生態(tài)資源享有權(quán)利與對生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的統(tǒng)一。新時期，中國共產(chǎn)黨在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理實踐中，只有統(tǒng)籌生態(tài)治理資金、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等資源的公正合理分配與利用，才能兼顧城鄉(xiāng)融合與區(qū)域均衡發(fā)展、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益，實現(xiàn)代內(nèi)與代際生態(tài)公正、區(qū)域與群體生態(tài)公正。

第四，加強(qiáng)生態(tài)治理維護(hù)生態(tài)公正彰顯了中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的馬克思主義政黨本質(zhì)屬性。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長獲得的巨大成功，當(dāng)代中國也付出了沉重的生態(tài)環(huán)境代價。大氣污染、土壤污染、水污染、沙漠化、資源枯竭、生物多樣性遭到嚴(yán)重破壞等，已經(jīng)直接威脅到中華民族的基本生存和永續(xù)發(fā)展。環(huán)境問題已經(jīng)成為影響中國未來可持續(xù)發(fā)展最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)之一。近年來，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，由于生態(tài)不公正問題引發(fā)的群體性沖突事件也日益成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。中國共產(chǎn)黨和政府為了保障人民群眾“喝上合格的奶，吃上合格的肉、菜，喝上干凈的水，能享受到藍(lán)天白云、呼吸新鮮空氣”等基本生態(tài)權(quán)益而殫精竭慮。因此，基于改革開放以來的實踐經(jīng)驗，在審視快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)，反思西方發(fā)達(dá)國家工業(yè)化走過的歷程的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨深刻認(rèn)識到良好的生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的前提和基礎(chǔ)，開始進(jìn)行發(fā)展理念和發(fā)展方式的艱難轉(zhuǎn)型，提出了綠色發(fā)展觀和“創(chuàng)新、協(xié)同、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，不僅把生態(tài)文明建設(shè)寫進(jìn)了黨章，而且提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，成為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，更是首次將保障公民生態(tài)權(quán)益寫入人權(quán)白皮書中，不斷加大環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理力度，加大侵犯公民生態(tài)權(quán)益的環(huán)境違法事件的懲處力度，凸顯了中國共產(chǎn)黨和政府對環(huán)境問題和人民群眾生態(tài)權(quán)益的高度重視，深刻體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人對自然客觀規(guī)律的敬畏與自覺遵循，彰顯了中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性。

二、政府生態(tài)治理失衡對生態(tài)公正的影響

改革開放以來，中國政府一手抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)以保障人民群眾物質(zhì)生活條件的不斷改善和提高；一手抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為加強(qiáng)生態(tài)治理，保障公民生態(tài)權(quán)益作出了巨大努力，取得了顯著的成效，為緩和生態(tài)矛盾、改善生態(tài)環(huán)境、保障人民群眾生態(tài)權(quán)益和維護(hù)生態(tài)公正奠定了堅實的基礎(chǔ)。值得反思的是，全國范圍內(nèi)的生態(tài)治理在取得了重大成效的同時也面臨著新的生態(tài)治理危機(jī)。正如中國科協(xié)常務(wù)副主席鄧楠指出：“盡管近年來中國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做出了巨大努力，但形勢依然嚴(yán)峻，資源枯竭與環(huán)境污染的總體狀況仍沒有得到根本性改變。如果處理不好，生態(tài)與環(huán)境問題無論在類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)還是性質(zhì)上都可能出現(xiàn)新的惡化趨勢。”①林安云：《論當(dāng)代中國的生態(tài)問題與生態(tài)治理困境》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》，2013年第6期。因此，對改革開放以來政府在主導(dǎo)生態(tài)治理、加快生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中存在的發(fā)展理念、制度設(shè)計和路徑依賴等方面的問題進(jìn)行反思，防范政府生態(tài)治理失衡對社會公正和生態(tài)公正產(chǎn)生負(fù)面影響，顯得尤為必要。

第一，政府生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理念在價值取向上的對立與沖突，使生態(tài)治理面臨困境，導(dǎo)致了政府“有組織地不負(fù)責(zé)任”。以片面追求GDP增長速度為導(dǎo)向的政績觀犧牲了當(dāng)代人與我們子孫后代賴以生存和發(fā)展的自然生態(tài)基礎(chǔ)，損害了公民的生態(tài)權(quán)益，加劇了生態(tài)不公正。在發(fā)展理念上，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展理念被狹隘地理解為經(jīng)濟(jì)建設(shè)中“見物不見人”的GDP至上主義。在發(fā)展效能評價體系上，由于政府對各級官員的政績考核長期沿襲經(jīng)濟(jì)增長速度和總量作為主要指標(biāo)，導(dǎo)致各級官員的政績觀還是集中在經(jīng)濟(jì)增長速度和經(jīng)濟(jì)總量上，而關(guān)系到國計民生的生態(tài)環(huán)境治理績效卻長期因缺乏一套行之有效的科學(xué)考核評價與制度約束體制機(jī)制，致使一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于片面追求GDP的總量和增速，而對事關(guān)重大、影響人民群眾生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理問題缺乏熱情和動力。有的地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)二者關(guān)系的認(rèn)識上陷入誤區(qū),將二者的關(guān)系對立起來。政府生態(tài)治理責(zé)任的模糊，加上監(jiān)督政府履行生態(tài)治理問責(zé)機(jī)制的缺失,致使政府在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)增長的政績考量之間遲遲難以做出取舍。有些地方政府不惜犧牲人民群眾長遠(yuǎn)的賴以生存發(fā)展的自然生態(tài)環(huán)境來實現(xiàn)和滿足眼前的短期利益。更有甚者，不少地方政府在資本的強(qiáng)勢介入下干脆直接充當(dāng)了環(huán)境違法企業(yè)的保護(hù)傘和擋箭牌，肆意侵害人民群眾的生態(tài)權(quán)益，加劇了生態(tài)不公正。

第二，政府在生態(tài)治理的制度設(shè)計方面的不合理性加劇了生態(tài)不公正。在生態(tài)文明建設(shè)中，政府生態(tài)治理制度設(shè)計的不公平性集中表現(xiàn)在生態(tài)治理公共產(chǎn)品的供給、生態(tài)治理權(quán)利和義務(wù)的分?jǐn)?、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性等方面的不公平性，導(dǎo)致不同群體、不同區(qū)域和社會階層之間生態(tài)權(quán)益的不公正，具體表現(xiàn)為代內(nèi)不公正、代際不公正和區(qū)域不公正。

一是生態(tài)治理的代內(nèi)不公正。從群際生態(tài)公正來看，富裕群體與貧困群體在享有生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量及其所承擔(dān)的相應(yīng)生態(tài)治理責(zé)任和成本等方面權(quán)利與義務(wù)的不對稱性，加劇了生態(tài)不公正。一方面，隨著物質(zhì)生活水平的提高，富裕群體占有和消耗的生態(tài)資源往往多于貧困群體，為了滿足消費能力更強(qiáng)的富裕群體不斷增長的物質(zhì)文化生活需求，必須消耗更多的自然資源，加劇生態(tài)環(huán)境承載壓力，而由此帶來的生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)破壞卻往往分?jǐn)偵踔赁D(zhuǎn)嫁給貧困群體來承擔(dān)。另一方面，在規(guī)避環(huán)境污染危害及其生態(tài)補(bǔ)償中，富裕群體在優(yōu)先享受醫(yī)療、保險、保健等各項社會福利待遇方面較之貧困群體擁有絕對優(yōu)勢，以補(bǔ)償環(huán)境污染給生活質(zhì)量帶來的損害，甚至可以通過遷徙和移居海外等途徑有效避免環(huán)境污染給他們帶來的不利影響，逃避承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任和轉(zhuǎn)嫁生態(tài)治理成本；而貧困人群卻因經(jīng)濟(jì)條件的限制沒有能力選擇生存和發(fā)展環(huán)境，更無力應(yīng)對因環(huán)境污染而帶來的健康損害。

二是生態(tài)治理的代際不公正。生態(tài)倫理公平的一條基本原則是，無論當(dāng)代人類還是未來人類都對大自然賜予的各種生態(tài)環(huán)境資源享有平等的開發(fā)和利用權(quán)利。代際生態(tài)公正要求我們既要注重當(dāng)代人的生存與發(fā)展利益，更要對后代人的生存與發(fā)展的長遠(yuǎn)利益予以高度重視。當(dāng)代人不能為了滿足自身無限擴(kuò)張的欲望而剝奪后代人享有的基本生態(tài)權(quán)益。這不僅是人類自身繁衍生息的需要，也是自然生態(tài)環(huán)境休養(yǎng)生息的必然要求。長期以來，建立在生態(tài)資源的高消耗和高污染基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)高速增長戰(zhàn)略以及“殺雞取卵，竭澤而漁”式發(fā)展理念和“先污染，后治理”的生態(tài)治理模式，將會把礦產(chǎn)、土地、森林、水電等數(shù)量有限的自然資源消耗殆盡，留下一個千瘡百孔的地球家園，從而剝奪了人類子孫后代的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，導(dǎo)致代際之間的不公正。

三是生態(tài)治理的區(qū)域不公正。生態(tài)治理權(quán)利和義務(wù)的區(qū)域不公正突出表現(xiàn)為政府在生態(tài)治理的資金、技術(shù)、人才和政策投入與分配上的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，加上不合理的畫地為牢、條塊分割、各自為政的地方保護(hù)主義生態(tài)治理模式，加劇了城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間生態(tài)的不公正。長期以來，由于受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡、不充分性問題的影響，在生態(tài)治理資源的分配方面，政府生態(tài)治理一般奉行“城市優(yōu)先”原則，生態(tài)治理資金、人員和技術(shù)向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)過度傾斜。例如，在環(huán)境監(jiān)測、大氣污染、污水處理、道路綠化，垃圾分類等方面，城市生態(tài)治理日益走向常態(tài)化、制度化和法制化，而廣大農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于投入環(huán)境保護(hù)和治理的資金、技術(shù)、人才、設(shè)施等匱乏，生態(tài)治理成效有限，有的基層環(huán)保機(jī)構(gòu)甚至陷入停滯。與城市生態(tài)環(huán)境日益改善向好形成對比的是廣大農(nóng)村因自然生態(tài)資源被大量開發(fā)消耗和城市環(huán)境污染源的轉(zhuǎn)移而帶來的生態(tài)環(huán)境日益惡化。尤其是廣大中西部生態(tài)脆弱地區(qū)的農(nóng)民得到的自然資源開發(fā)利用增值費和修復(fù)遭受破壞的生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償費很不合理，加劇了區(qū)域性生態(tài)治理的不公正。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型升級中，不少資源型城市和廣大農(nóng)村在自然資源枯竭、發(fā)展遭遇瓶頸后留下千瘡百孔的自然生態(tài)系統(tǒng)無力修復(fù)，催生了許多“生態(tài)難民”，這些“生態(tài)弱勢群體”基本生存和發(fā)展的生態(tài)權(quán)益不應(yīng)該被漠視。據(jù)調(diào)查，“中國農(nóng)村有3億多人喝不到安全的水，并呼吸著被附近城市工廠污染的空氣，使用著城市排污管道排出的水灌溉耕地，導(dǎo)致全國1.5億畝耕地遭到污染；每年有1.2億噸農(nóng)村生活垃圾露天堆放，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零?！雹僭ㄆ剑骸多l(xiāng)村視野中的環(huán)境公正與和諧社會》，《江西師范大學(xué)學(xué)報》，2005年第5期。農(nóng)村地區(qū)承受了全國一半的污染物，承擔(dān)了城市經(jīng)濟(jì)增長中轉(zhuǎn)嫁的大量環(huán)境污染成本。由于生態(tài)治理資金分配的不合理，生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)的落后，導(dǎo)致廣大農(nóng)村長期忍受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理的雙重貧困。農(nóng)村生態(tài)赤字不斷加大帶來的城鄉(xiāng)公民生態(tài)權(quán)益與生態(tài)治理責(zé)任的不公平，是近年來繼經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、社會發(fā)展權(quán)益不公平之后一種新的不公平趨勢。

第三，生態(tài)治理的路徑選擇方面，發(fā)展至上的功利主義和科技至上的工具理性主義在生態(tài)治理中無限擴(kuò)張的沖動，加劇了人類實踐活動對生態(tài)環(huán)境的過度干預(yù)與破壞，制造了新的生態(tài)不公正。近年來，一些地方政府在生態(tài)治理中要么熱衷于“運(yùn)動式”環(huán)境治理，環(huán)境執(zhí)法簡單粗暴，不是對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在導(dǎo)致環(huán)境污染和承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理界定和劃分，而是不分青紅皂白一律實行關(guān)停查封，搞一刀切；要么實行雙重標(biāo)準(zhǔn)，開展“選擇性”環(huán)境治理，在環(huán)境執(zhí)法中對某些納稅大戶或有深厚背景的重污染企業(yè)網(wǎng)開一面，視而不見，不聞不問，甚至充當(dāng)保護(hù)傘、擋箭牌。這種發(fā)展至上的功利主義生態(tài)治理模式不僅不利于保護(hù)和發(fā)展綠色生產(chǎn)力，而且在遷就、縱容落后生產(chǎn)力的過程中加速自然生態(tài)的破壞，催生新的生態(tài)不公。在生態(tài)治理中，大量先進(jìn)的環(huán)境治理設(shè)備和節(jié)能環(huán)保技術(shù)的投入運(yùn)用無疑有利于提高生態(tài)治理成效。近年來，為了開發(fā)清潔能源，減輕大氣污染，全國各地大干快上的水電站和太陽能光伏發(fā)電項目由于過度擴(kuò)張和產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致資源的浪費和生產(chǎn)力的破壞對生態(tài)環(huán)境的影響值得反思。盡管科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力的巨大作用在工業(yè)化進(jìn)程中展現(xiàn)得淋漓盡致，然而人類將科技奉為圭臬而迷信現(xiàn)代科技的力量的同時，還應(yīng)該對于技術(shù)帶來的生態(tài)風(fēng)險保持清醒的認(rèn)識和應(yīng)有的警覺。正如馬克思深刻地指出：“機(jī)器具有減少人類勞動和使勞動更有成效的神奇力量，然而卻引起了饑餓和過度的疲勞。財富的新源泉，由于某種奇怪的、不可思議的魔力而變成貧困的源泉。技術(shù)的勝利，似乎是以道德的敗壞為代價換來的。隨著人類愈益控制自然，個人卻似乎愈益成為別人的奴隸或自身的卑劣行為的奴隸。甚至科學(xué)的純潔光輝仿佛也只能在愚昧無知的黑暗背景上閃耀。我們的一切發(fā)明和進(jìn)步，似乎結(jié)果是使物質(zhì)力量成為有智慧的生命，而人的生命則化為愚鈍的物質(zhì)力量?！雹佟恶R克思恩格斯文集》（第二卷），北京：人民出版社，2009年版，第580頁。不可否認(rèn)，現(xiàn)代科技在生態(tài)治理中發(fā)揮了獨特的作用，但是，對工具理性的過度迷信與依賴,勢必妨礙人類生態(tài)治理理念及其路徑的轉(zhuǎn)型升級。因此，在生態(tài)治理中，辯證地分析生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的價值，并將其與生態(tài)價值和社會價值以及人的價值有機(jī)地結(jié)合起來予以科學(xué)的評估顯得尤為必要。如果借助于現(xiàn)代科技將高速增長的發(fā)展模式建立在對生態(tài)環(huán)境資源的破壞與過度消耗，以及對人民群眾生態(tài)權(quán)益的損害與剝奪基礎(chǔ)上，那么，這樣的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境和人民群眾來說，都是一個巨大的災(zāi)難。

三、矯正生態(tài)治理失衡維護(hù)生態(tài)公正的路徑選擇

當(dāng)代中國生態(tài)治理的有效推進(jìn)需要整體性視野。生態(tài)危機(jī)和生態(tài)公正問題的徹底解決不是一個簡單的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理問題，還應(yīng)該對人類生存方式和工業(yè)文明進(jìn)行哲學(xué)反思。因此，當(dāng)代中國的生態(tài)治理必須在構(gòu)建生態(tài)公正的價值前提下納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀戰(zhàn)略視野中全面、協(xié)調(diào)地整體推進(jìn)。

第一，創(chuàng)新生態(tài)治理范式，強(qiáng)化大區(qū)域生態(tài)合作治理的生態(tài)治理理念，建立健全責(zé)、權(quán)、利有機(jī)統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)公正的一種重要生態(tài)治理手段。我國區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用以及財富占有等方面存在的不平衡性,加劇了區(qū)域間的生態(tài)不公正，增加了區(qū)域生態(tài)治理的復(fù)雜性。在對生態(tài)資源的擁有以及實際享用方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性，加劇了不發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化和社會不公正。要改變這種不合理的現(xiàn)象,必須建立跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。首先，建立綠色GDP考核體系。通過科學(xué)核算區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)貢獻(xiàn)和環(huán)境污染損失，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，創(chuàng)新綠色金融制度。發(fā)揮中央財政和生態(tài)受益區(qū)財政在制定和實施生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏斦邇?yōu)勢,將區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償資金納入常規(guī)性預(yù)算之中,加大財政轉(zhuǎn)移支付力度用于補(bǔ)償貧困地區(qū)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級放棄高能耗高污染產(chǎn)業(yè)，以及輸出廉價的資源產(chǎn)品和初級產(chǎn)品帶來的經(jīng)濟(jì)損失。第三，建立綠色稅收制度。充分發(fā)揮稅收在生態(tài)治理中的調(diào)節(jié)杠桿作用，按照責(zé)權(quán)相當(dāng)，權(quán)利和義務(wù)對等原則，通過創(chuàng)新環(huán)境資源稅有效調(diào)節(jié)環(huán)境資源消費主體之間對生態(tài)環(huán)境破壞造成的危害所要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)。

第二，加強(qiáng)和完善生態(tài)治理的環(huán)境立法、司法與執(zhí)法體系，加快生態(tài)治理法治化進(jìn)程。法乃國之利器?！耙獙⒁婪▽嵤┥鷳B(tài)治理作為依法治國的重要內(nèi)容和重要組成部分，促進(jìn)生態(tài)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！雹俜绞滥希骸兜聡鷳B(tài)治理經(jīng)驗及其對我國的啟迪》，《鄱陽湖學(xué)刊》，2016年第1期。憲法作為國家的根本大法，具有最大的權(quán)威性，憲法所確立的公民享有的最基本人權(quán)具有神圣不可侵犯性。近年來，由于憲法在規(guī)定和保障公民生態(tài)權(quán)益方面的缺失，給政府、企業(yè)和個人漠視公民生態(tài)權(quán)益、肆意侵犯公民生態(tài)權(quán)益以及公民依法維護(hù)生態(tài)權(quán)益帶來了障礙。因此，可以考慮將保障公民環(huán)境權(quán)益寫入憲法，增強(qiáng)生態(tài)治理法治化的震懾力和權(quán)威性。此外，鑒于目前我國針對環(huán)境污染損害賠償?shù)默F(xiàn)行法律制度嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，導(dǎo)致排污企業(yè)推諉，環(huán)保部門不作為，受害者無可奈何的維權(quán)困局，應(yīng)盡快開展并啟動公民環(huán)境公益訴訟制度的立法工作，為公眾和公益性環(huán)保組織成為環(huán)境公益訴訟主體提供法律依據(jù)，針對政府在保障公民生態(tài)權(quán)益的不作為以及污染企業(yè)破壞環(huán)境、侵害公眾利益的違法行為提起訴訟，追究其法律責(zé)任和生態(tài)補(bǔ)償，加大環(huán)境違法企業(yè)和個人的違法成本，以倒逼企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體和消費主體自覺承擔(dān)環(huán)境保護(hù)與治理責(zé)任。

第三，拓寬公民生態(tài)權(quán)益訴求和生態(tài)治理參與渠道，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾多元主體參與的生態(tài)治理民主協(xié)商機(jī)制。從生態(tài)政治學(xué)的視角考察，生態(tài)問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)、政治、社會等諸多矛盾問題綜合作用的產(chǎn)物，是人與自然、人與社會以及人與人諸多關(guān)系交織的復(fù)雜系統(tǒng)。因此，在生態(tài)治理中必須拓寬公民生態(tài)權(quán)益訴求和參與生態(tài)治理的渠道，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾多元主體參與的生態(tài)治理共同體。生態(tài)治理是一場全民戰(zhàn)役，必須充分發(fā)揮協(xié)商民主機(jī)制，調(diào)動一定社會力量和積極因素，既各司其職，又團(tuán)結(jié)協(xié)作，整體推進(jìn)生態(tài)治理的民主、有序、協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，要強(qiáng)化政府在生態(tài)治理中的主體地位,發(fā)揮其主導(dǎo)作用。在區(qū)域生態(tài)合作治理中,政府是生態(tài)治理的主要承擔(dān)者和組織協(xié)調(diào)者，擔(dān)當(dāng)著制定區(qū)域生態(tài)治理規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域行政組織、出臺區(qū)域生態(tài)治理政策法規(guī)、統(tǒng)籌使用區(qū)域生態(tài)治理資金、整合區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息等重要任務(wù)。其次，要強(qiáng)化企業(yè)在區(qū)域生態(tài)治理中的社會責(zé)任。企業(yè)既是區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染的始作俑者，更應(yīng)在生態(tài)治理中發(fā)揮生力軍作用。只有不斷強(qiáng)化企業(yè)的社會責(zé)任意識,引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)朝著綠色生產(chǎn)、綠色產(chǎn)品和綠色銷售等方向邁進(jìn),才能推動區(qū)域生態(tài)治理取得成效。第三，要充分調(diào)動非政府組織、其他社會團(tuán)體和民間環(huán)保人士參加生態(tài)治理的積極性和創(chuàng)造性。非政府組織與社會公眾是區(qū)域生態(tài)治理中數(shù)量龐大的主體，在獲得生態(tài)資源信息和環(huán)境保護(hù)信息,以及對環(huán)境污染行為的監(jiān)督和參與生態(tài)治理決策等方面都發(fā)揮著政府部門無法替代的作用,可以有效彌補(bǔ)區(qū)域生態(tài)合作治理中存在的“市場失靈”和“政府失靈”問題。只有在全社會形成區(qū)域生態(tài)治理“人人有責(zé),人人參與”的氛圍,才能奠定區(qū)域生態(tài)治理的堅實群眾基礎(chǔ)，生態(tài)治理才能扎扎實實地推進(jìn)。

第四，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在生態(tài)治理中的積極作用，大力發(fā)展高科技環(huán)保產(chǎn)業(yè)，消除導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)和生態(tài)不公正的根源。解鈴還須系鈴人。盡管科學(xué)技術(shù)在生態(tài)環(huán)境破壞和生態(tài)治理中具有雙重屬性，科學(xué)技術(shù)帶來的生態(tài)環(huán)境問題是世界各國在工業(yè)化進(jìn)程中共同遭遇的一個問題。然而，當(dāng)代人類遭遇的生態(tài)危機(jī)和嚴(yán)重的環(huán)境污染的困擾，無不與傳統(tǒng)落后的科學(xué)技術(shù)對環(huán)境的污染與破壞有關(guān)。因此，在生態(tài)治理過程中，不僅要在生態(tài)治理理念、生態(tài)治理制度創(chuàng)新和生態(tài)治理立法等方面下功夫，還應(yīng)從技術(shù)層面探索出一條利用科學(xué)技術(shù)解決生態(tài)環(huán)境問題的科技型生態(tài)治理之路。這一方面，德國科技型生態(tài)治理之路可以給我們提供不少啟示和借鑒。作為當(dāng)今世界生態(tài)治理水平最高和生態(tài)治理最卓有成效從而生態(tài)環(huán)境最好的國家之一，德國政府開展生態(tài)治理最突出的基本經(jīng)驗之一是，在生態(tài)治理領(lǐng)域廣泛應(yīng)用世界領(lǐng)先的信息技術(shù)、生物技術(shù)和環(huán)保技術(shù)，成功實現(xiàn)從工業(yè)化社會向信息化社會的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步降低了經(jīng)濟(jì)社會對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的良性循環(huán)，實現(xiàn)了人與自然的和諧統(tǒng)一。

當(dāng)代中國的生態(tài)治理是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。建設(shè)社會主義生態(tài)文明，關(guān)系最廣大人民的根本利益，關(guān)系中華民族的永續(xù)發(fā)展和長遠(yuǎn)利益。在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，加快生態(tài)治理現(xiàn)代化，保護(hù)人類文明賴以生存的家園，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的自然生態(tài)基礎(chǔ)。在大力推進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，我們必須秉持生態(tài)公正的價值觀，遵循人與自然和諧共生的現(xiàn)代理念，維護(hù)人民群眾享有的基本生態(tài)權(quán)益，攜手共建天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。