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    京津冀城際交通“軌道+土地”的PPP模式

    2019-03-10 08:33:12馬世昌韓金辰
    絲路視野 2019年5期
    關(guān)鍵詞:京津冀

    馬世昌 韓金辰

    摘 要:京津冀是中國的“首都圈”,京津冀一體化有助于加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作,作為發(fā)展中的基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)京津冀的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)交通一體化。在軌道交通建設(shè)中,現(xiàn)有的以政府投入為主的融資模式不能夠完全滿足項(xiàng)目的全部資金需要,PPP模式應(yīng)運(yùn)而生且逐漸規(guī)范成熟。借鑒香港地鐵成功的TOD模式,本文分析了京津冀軌道交通PPP模式,并在此基礎(chǔ)上提出了更加適用于京津冀城際交通建設(shè)的“軌道+土地”PPP模式。

    關(guān)鍵詞:京津冀 交通一體化 TOD PPP

    一、引言

    京津冀交通一體化的核心是打造“軌道上的京津冀”,包括城際鐵路、市際鐵路等。在京津冀軌道交通建設(shè)方面,國土資源部等部門與鐵路建設(shè)相關(guān)公司,正在推動(dòng)軌道交通為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)的發(fā)展。對各鐵路軌道交通站點(diǎn)、站場和附近的土地,進(jìn)行城市的綜合一體開發(fā),并與鐵路的交通樞紐結(jié)合,形成綜合開發(fā)新型城鎮(zhèn)。

    根據(jù)國家發(fā)改委相關(guān)人員介紹,到2020年以前,京津冀地區(qū)將形成以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸,遠(yuǎn)期到2030年,還將基本形成以“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)。按照分步實(shí)施、突出重點(diǎn)的原則,將優(yōu)先實(shí)施對推進(jìn)北京非首都功能疏解、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要作用的項(xiàng)目。到2020年前,實(shí)施北京至霸州鐵路、北京至唐山鐵路等9個(gè)項(xiàng)目,總里程約1100公里,初步估算投資約2470億元。

    軌道交通的快速建設(shè)必然需要大量建設(shè)資金投資人,但因軌道交通的投資額大,盈利不穩(wěn)定,投資回收期長,政府往往不會(huì)投入大量資金。從國內(nèi)外城市地鐵各軌道交通的發(fā)展上看,其多采用PPP模式,而在項(xiàng)目運(yùn)營期間,政府相關(guān)部門往往會(huì)給予資金補(bǔ)助,以達(dá)到軌道項(xiàng)目的收支平衡。PPP(Public-Private-Partnership)模式,是指政府部門與私人組織、民營企業(yè)之間,為了提供某種公共物品和服務(wù),以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。從目前國內(nèi)外較為成功的鐵路項(xiàng)目來看,大都采用PPP模式。

    然而,無論是傳統(tǒng)的政府融資模式還是PPP模式,我們看到在全世界范圍內(nèi),能夠盈利的軌道交通項(xiàng)目少之又少,而香港地鐵則是無數(shù)不多的能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的軌道交通項(xiàng)目,這得益于其“軌道+物業(yè)”的TOD模式。在京津冀軌道交通的建設(shè)中,如何完善現(xiàn)有的PPP模式,將社會(huì)資本、土地增值收益引入到項(xiàng)目中,是京津冀軌道交通項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。

    二、香港地鐵“軌道+物業(yè)”模式的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)

    TOD(Transit-Oriented-Development)是“以公共交通為導(dǎo)向”的開發(fā)模式。這個(gè)概念由新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普提出,是為了解決二戰(zhàn)后美國城市的無限制蔓延而采取的一種以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)建設(shè)模式。TOD理論是美國于20世紀(jì)90年代以后在城市規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的重要理論之一,其中公共交通主要是地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線,然后以公交站點(diǎn)為中心、以400~800米為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū),以實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)模式。TOD是國際上具有代表性的城市社區(qū)開發(fā)模式。同時(shí),也是新城市主義最具代表性的模式之一。目前被廣泛利用在城市開發(fā)中,尤其是在城市尚未成片開發(fā)的地區(qū),通過先期對規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以較低的價(jià)格征用,導(dǎo)入公共交通,形成開發(fā)地價(jià)的時(shí)間差,然后,出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”,政府從土地升值的回報(bào)中回收公共交通的先期投入。

    香港有常住人口745萬,是世界上人口最稠密的城市之一。在如此之高的密度下仍然能保持城市交通的順暢,有效地控制交通污染,與其居民極高的公共交通使用率分不開。從20世紀(jì)80年代開始,公共交通一直負(fù)擔(dān)著全港80%以上的客流量,僅有大約6%左右的居民出行使用私人交通工具。盡管香港的軌道交通線網(wǎng)建設(shè)起步較晚,但經(jīng)過短短10多年的發(fā)展,香港已建成軌道交通通車?yán)锍踢_(dá)130公里,并一直保持著可持續(xù)發(fā)展的良好勢頭。香港的成績很大程度上歸功于TOD社區(qū)的土地利用形態(tài)。在香港,約有45%的人居住在距離地鐵站僅500米的范圍內(nèi),九龍、新九龍以及香港島更是高達(dá)65%。香港島商務(wù)中心內(nèi),以公共交通樞紐為起點(diǎn)的步行系統(tǒng)四通八達(dá),凡與步行系統(tǒng)相連的建筑,本身就是步行系統(tǒng)的組成部分,其通道層及鄰接的樓層通常作為零售商業(yè)和娛樂用途,給行人提供了極大的方便。

    TOD模式在香港完成了一個(gè)復(fù)合模式,即“公交站點(diǎn)+核心商業(yè)區(qū)+辦公區(qū)+居住區(qū)”的功能模式。多層次的利用模式為香港地鐵站點(diǎn)帶來了大量的客流,也保證了土地價(jià)值的最大化利用。香港地鐵在定位過程中,與其說是一個(gè)運(yùn)輸系統(tǒng),不如說是一個(gè)商業(yè)系統(tǒng),將商業(yè)區(qū)蓋在地鐵上的操作方式,為乘客節(jié)省了時(shí)間上的花費(fèi),而在時(shí)間成本上的節(jié)約,可以有效化作附近物業(yè)地租的上升。香港有近三分之一的人口居住在出租屋中,在城市規(guī)劃中,將出租屋與軌道交通相結(jié)合,在滿足低收入人群居住需求的同時(shí),也為其提供了便利的出行條件。而在相關(guān)政策上,政府提出鼓勵(lì)優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)開發(fā)商參與建設(shè),為軌道交通周邊土地的混合使用和高密度使用創(chuàng)造條件,為地鐵物業(yè)整合沿線地區(qū)發(fā)展提供便利。

    綜合香港地鐵的發(fā)展,可以看到,通過精準(zhǔn)的定位、人流與客流的成功對接、聯(lián)合開發(fā)住宅、軌道土地出讓增值,香港地鐵取得了極大的成功,因此,港鐵“地鐵+物業(yè)”的模式對內(nèi)地大部分城市具有借鑒意義。

    三、京津冀城際軌道的PPP+TOD模式構(gòu)建

    TOD模式在開發(fā)城際鐵路站點(diǎn)時(shí),會(huì)對不同區(qū)域的土地開發(fā)不同的功能,因此,相關(guān)土地和物業(yè)的增值效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步吸引社會(huì)資本的積極參與。PPP模式開發(fā)城際鐵路,既可以增加社會(huì)資本參與鐵路項(xiàng)目建設(shè)的投資機(jī)會(huì),也有利于提升公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)利益共享。因此,將二者結(jié)合,能夠進(jìn)一步提高城際鐵路的開發(fā)效益。

    2014年,國務(wù)院以國辦發(fā)布了相關(guān)意見書,明確了鐵路用地的綜合開發(fā)模式,同時(shí)也是針對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行創(chuàng)新融資方式的有益探索。2016年,中國鐵路總公司發(fā)布了相關(guān)指導(dǎo)意見,對以地方政府投資為主的城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目,對規(guī)劃范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合開發(fā),起到很好的借鑒作用。

    融合土地開發(fā)的京津冀PPP建設(shè)模式總體思路如下:

    在這個(gè)模式中,核心的參與部門包括政府公共部門、社會(huì)資本方。

    (1)政府公共部門

    城際鐵路開發(fā)項(xiàng)目涉及的公共部門主指政府投資公司,是項(xiàng)目的控制主體。參與綜合開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)立,還涉及法律法規(guī)、社會(huì)公共利益的問題。

    (2)社會(huì)資本方

    社會(huì)資本主要是指參與項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)關(guān)系資源,比如國有資本、私人資本和混合資本。在項(xiàng)目中,社會(huì)資本往往提供技術(shù)支持和資金入股,與政府公共部門組建項(xiàng)目公司,通過對鐵路、站點(diǎn)的綜合開發(fā)獲取利潤。

    (3)項(xiàng)目公司

    項(xiàng)目公司是指政府公共部門和社會(huì)資本共同組建的一個(gè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的有限責(zé)任公司。項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的執(zhí)行主體,直接參與項(xiàng)目建設(shè)。

    (4)項(xiàng)目經(jīng)營公司

    項(xiàng)目經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營。其收益分紅屬于項(xiàng)目公司,并分紅給政府公共部門和社會(huì)資本。

    (5)政府財(cái)政部門

    由于在鐵路建設(shè)的過程中,項(xiàng)目需要大量的貸款,而且資金的使用時(shí)間較長,如果資金全部來源于發(fā)起方,會(huì)有較大的風(fēng)險(xiǎn),這時(shí)相關(guān)政府財(cái)政部門會(huì)進(jìn)行撥款補(bǔ)貼。

    (6)土地增值

    土地增值部分來源于軌道交通建設(shè)后,周圍土地的商業(yè)價(jià)值提升,所產(chǎn)生的費(fèi)用不僅屬于項(xiàng)目運(yùn)營方,也要?jiǎng)潥w于項(xiàng)目公司與政府公共部門。

    四、“軌道+土地”模式推行的障礙

    由于市場、政策等因素,目前相關(guān)法律法規(guī)尚未完善,而國內(nèi)也缺少相關(guān)案例,在模式的構(gòu)建和落地實(shí)施方面,必須考慮可能遇到的一系列問題。

    (1)雖然我國目前的PPP模式推行處于規(guī)范發(fā)展時(shí)期,也意識到“軌道+土地”模式可以有效提高城市和軌道的發(fā)展,但是該模式仍然處在摸索時(shí)期,相關(guān)政策及配套的土地政策尚不明確,在目前國內(nèi)土地仍需拍賣購買的情況下,土地升值的價(jià)值難以有效劃分。

    (2)目前國內(nèi)可以進(jìn)行該模式操作的相關(guān)公司尚未完善,一個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)行需要各部門的協(xié)調(diào),現(xiàn)有的項(xiàng)目公司可能無法完全掌握各類資本,導(dǎo)致資金分配不均,進(jìn)而導(dǎo)致成本上升。

    (3)由于內(nèi)地和香港在經(jīng)濟(jì)、人口、制度上的差異較大,因此,現(xiàn)有的模式無法完全照搬,在應(yīng)用上存在許多障礙。

    (4)城際鐵路的建設(shè)由總公司負(fù)責(zé),鐵路的土地開發(fā)由投資公司負(fù)責(zé),后續(xù)的運(yùn)營又需要高效的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。這就導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的土地開發(fā)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)、營運(yùn)和土地開發(fā)及物業(yè)經(jīng)營管理,難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效益,導(dǎo)致土地增值機(jī)會(huì)流失,增加了成本,也給管理帶來一定的隱患。

    京津冀城際鐵路的開發(fā)與城市建設(shè)是一個(gè)長期且不可逆的過程,根據(jù)“軌道+土地”模式提出的建設(shè)模式依賴于政府政策規(guī)劃及各部門的協(xié)調(diào)安排,在實(shí)際應(yīng)用中需要及時(shí)變通。

    參考文獻(xiàn)

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