完善《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的建議

【摘 要】 為使我國(guó)船舶油污損害賠償基金制度在保護(hù)環(huán)境、保護(hù)油污受害人和清污單位的權(quán)益方面更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，概述中國(guó)船舶油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“油污基金”）管理組織情況、發(fā)揮的作用及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）規(guī)定的油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)那疤釛l件，以實(shí)際案例分析油污基金理賠實(shí)踐中在賠償限額、地理適用范圍、賠償范圍、賠償順序、賠付制度、代位求償權(quán)和先行支付等方面存在的問(wèn)題以及《辦法》中需要完善的條款，并提出完善建議，為《辦法》的修訂提供理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】 船舶;油污損害;賠償基金;理賠;征收

1 我國(guó)船舶油污損害賠償基金 制度概況

1.1 基金管理組織

中國(guó)船舶油污損害賠償基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“油污基金”）管理委員會(huì)是油污基金管理組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部等6個(gè)政府部門(mén)和中石化、中石油、中海油等三大石油企業(yè)代表組成，它不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)每年召開(kāi)一次會(huì)議來(lái)行使職權(quán)。

油污基金管理委員會(huì)的日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是油污基金秘書(shū)處，設(shè)在交通運(yùn)輸部海事局，負(fù)責(zé)油污基金管理委員會(huì)各成員單位之間的溝通協(xié)調(diào)工作。

油污基金管理委員會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)是中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“理賠事務(wù)中心”），于2014年由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)成立，設(shè)在上海，服務(wù)全國(guó)。理賠事務(wù)中心作為獨(dú)立的事業(yè)單位法人，負(fù)責(zé)全國(guó)各地油污受害人申請(qǐng)油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)睦碣r工作和咨詢(xún)服務(wù)工作。

1.2 油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)那疤釛l件

依照我國(guó)《海商法》及我國(guó)加入的《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》的有關(guān)規(guī)定，油污受害人所遭受的損失首先由肇事船舶的所有人及其油污保險(xiǎn)人在責(zé)任限制內(nèi)給予賠償;超過(guò)船舶所有人責(zé)任限制部分的損害，依據(jù)《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）由油污基金給予補(bǔ)充賠償。此外，如果無(wú)法找到肇事船舶的所有人，油污受害人可以直接向油污基金提出補(bǔ)償申請(qǐng)。

1.3 油污基金所發(fā)揮的作用

《辦法》于2012年7月1日實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)油污基金制度正式建立。截至2017年12月31日，油污基金征收金額約6.77億元人民幣;截至2018年6月30日，油污基金已成功理賠10起案件，累計(jì)賠償金額約2 660萬(wàn)元，共有18家單位獲賠。油污基金對(duì)船舶油污受害人的補(bǔ)充賠償效果日益明顯，社會(huì)各界反響熱烈。油污基金制度的建立有力地保護(hù)了油污受害人的利益，在向取之于民、用之于民的道路上邁進(jìn)了堅(jiān)實(shí)的一步，為我國(guó)的船舶油污損害賠償制度的完善發(fā)揮了重要作用。

2 新形勢(shì)下《辦法》面臨的問(wèn)題

黨的十九大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被提高到了我國(guó)核心價(jià)值觀的高度。十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”和“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，進(jìn)一步明確了新時(shí)代海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的重大意義和關(guān)鍵作用，對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)提出了更新、更高的要求。

近年來(lái)，我國(guó)油污基金征收金額穩(wěn)步增長(zhǎng)，而基金賠付支出雖然有所增長(zhǎng)，但與征收額相比相差甚遠(yuǎn)。截至2017年12月31日，油污基金征收額約6.77億，而支出額約為1 619萬(wàn)元，僅占油污基金征收額的2.39%。油污基金支付占比低，收支極不平衡，這與油污基金設(shè)立的初衷不相符。在近幾年的油污基金理賠實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于與海相通的可航水域并不在《辦法》規(guī)定的賠償范圍內(nèi)，因此同一起事故中油污基金只對(duì)發(fā)生在海上的油污清除費(fèi)用予以賠付，對(duì)與海相通的內(nèi)河水域部分的油污清理費(fèi)用不予賠付，嚴(yán)重影響了清污單位對(duì)與海相通的可航水域的清污積極性。此外，油污基金預(yù)算周期較長(zhǎng)，使得油污受害人從提出索賠至最終收到賠付款要等待較長(zhǎng)時(shí)間。

所以，現(xiàn)有的油污基金制度在設(shè)計(jì)上已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足新形勢(shì)的要求，油污基金運(yùn)作管理中的適用地理范圍較小、賠償范圍較窄、收支不平衡、賠償限額較低等問(wèn)題已經(jīng)凸顯。為適應(yīng)新時(shí)代建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的要求，提高我國(guó)船舶油污事故賠償?shù)木C合應(yīng)對(duì)能力，有必要通過(guò)修訂《辦法》來(lái)完善油污損害賠償基金制度。

3 《辦法》存在的主要問(wèn)題及對(duì)策

3.1 油污基金的賠償限額有待提高

目前油污基金針對(duì)單起船舶油污事故的賠償限額是3 000萬(wàn)元，該限額是根據(jù)1973―2009年期間發(fā)生的船舶油污損害賠償情況，參照國(guó)際油污最高賠償限額與船舶所有人最高賠償限額的比例計(jì)算得出的，比較符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的船舶油污損害賠償情況。

2018年1月6日，巴拿馬籍油船“桑吉”輪與香港籍貨船“長(zhǎng)峰水晶”輪在長(zhǎng)江口以東約160 處發(fā)生碰撞，碰撞導(dǎo)致“桑吉”輪所載約11萬(wàn)t凝析油泄漏并發(fā)生燃爆，造成附近海域大面積污染。按《海商法》相關(guān)規(guī)定計(jì)算，“桑吉”輪船舶所有人的賠償限額約為1.05億元①，而事故造成的海洋生態(tài)、漁業(yè)以及產(chǎn)生的應(yīng)急處置費(fèi)用等損失已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止1.05億元。這種情況并非個(gè)例。以油污基金理賠的“ANA”輪案件為例，兩家清污單位及297戶(hù)漁民向油污基金提出的索賠額已達(dá)余萬(wàn)元。雖然最終油污基金能理賠的額度目前還是個(gè)未知數(shù)，但該案理賠用足油污基金萬(wàn)元的限額是非?？赡艿?。因此，油污基金萬(wàn)元的理賠限額已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)海上石油運(yùn)輸量快速增長(zhǎng)的現(xiàn)狀，也不足以應(yīng)對(duì)重大油污事故的損害索賠。

油污基金的賠償限額必須與我國(guó)海上油污污染現(xiàn)狀相適應(yīng)，使其能達(dá)到溢油應(yīng)急、救濟(jì)受害人、恢復(fù)海洋環(huán)境的目的。油污基金賠付限額較低，不利于海上油污污染治理，還會(huì)導(dǎo)致征收來(lái)的資金無(wú)法充分利用。

國(guó)際油污基金對(duì)每起事故的賠償限額約為20億元，這當(dāng)然與國(guó)際油污基金的資金實(shí)力雄厚有關(guān)。就我國(guó)來(lái)講，應(yīng)綜合考慮油污基金池的大小、我國(guó)船舶運(yùn)輸?shù)膶?shí)際情況來(lái)對(duì)賠償限額進(jìn)行調(diào)整。

我國(guó)《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第三十六條對(duì)重大船舶污染事故的定義是“造成直接經(jīng)濟(jì)損失1億元以上不足2億元的船舶污染事故”，這2億元的油污損害通常應(yīng)由船舶所有人來(lái)賠付，在船舶所有人無(wú)賠付能力的情況下，索賠人可向油污基金提出索賠申請(qǐng)，申請(qǐng)金額有可能達(dá)到2億元。因此，可考慮將油污基金賠償限額提高至2億元。以“桑吉”輪事故為例，各方向上海海事法院申報(bào)的債權(quán)額超過(guò)10億元，考慮到油污基金目前金額只有6.7億元，因此建議在發(fā)生特別重大污染事故時(shí)將油污基金賠償限額提高至5億元，以使油污基金的使用能夠更好適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，充分發(fā)揮油污基金的補(bǔ)充賠償作用。

3.2 油污基金地理適用范圍有待拓展

《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，油污基金適用的水域包括我國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國(guó)管轄的其他海域。可見(jiàn)，油污基金的適用水域范圍并不包括與海相通的可航水域。

我國(guó)尚未建立內(nèi)河船舶油污損害賠償基金，而現(xiàn)實(shí)情況是發(fā)生于內(nèi)河的油污事故為數(shù)不少，且內(nèi)河肇事船舶的所有人賠付能力非常差。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009―2015年我國(guó)共發(fā)生船舶污染事故339起，其中：內(nèi)河船舶油污事故32起，總溢油量18.3 t;內(nèi)河化學(xué)品泄漏事故8起，總泄漏量64.5 t。[1] 2012年12月發(fā)生在江蘇常熟段水域的“山宏12”輪油污事故中，肇事船舶所有人是一家掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的個(gè)體船舶所有人，賠付能力差，船舶所有人已經(jīng)破產(chǎn)，且未投保船舶油污責(zé)任保險(xiǎn)，即使法院已就油污損害作出要求其賠償?shù)呐袥Q，受害人也無(wú)法獲得足額賠償。此案另一情況是，在發(fā)生油污事故后，污染物從長(zhǎng)江常熟段擴(kuò)展至崇明島沿線海域并通過(guò)水閘進(jìn)入了崇明島內(nèi)河。崇明島沿線海域遭受的油污損害在油污基金理賠范圍內(nèi)，而根據(jù)油污基金的相關(guān)規(guī)定，清理進(jìn)入崇明島內(nèi)河水域的油污費(fèi)用不在油污基金的理賠范圍內(nèi)。這就造成在同一個(gè)油污損害案件中，沿海油污受害人可以得到油污基金的賠償，而內(nèi)河油污受害人就不能獲得油污基金的賠償?shù)那樾?。就該案件而言，油污隨著水流在對(duì)海域造成污染后會(huì)聚集在海域與內(nèi)河的交界口，清污單位在此清污，很難分清河口油污在海域與內(nèi)河之間的交界線，從而很難除去清理內(nèi)河部分油污的費(fèi)用。再者，在對(duì)同一個(gè)事故造成的油污清除工作中，油污基金對(duì)清理隨著水流進(jìn)入內(nèi)河的油污而產(chǎn)生的清污費(fèi)用不予賠償將嚴(yán)重影響清污單位清污工作的積極性，甚至可能造成清污單位發(fā)現(xiàn)油污進(jìn)入內(nèi)河后放棄主動(dòng)清理行動(dòng)以避免因清理費(fèi)用不能獲賠而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。

我國(guó)目前正在討論修訂《海商法》，在交通運(yùn)輸部的建議稿中就將《海商法》的適用水域范圍拓展到了與海相通的可航水域?！掇k法》可借鑒這一做法，結(jié)合油污基金的理賠實(shí)踐，將油污基金適用水域范圍擴(kuò)展至與海相通的可航水域。這樣即可提高清污單位開(kāi)展清污工作的積極性，又可使油污基金收支更接近平衡。

3.3 油污基金的賠償范圍有待擴(kuò)大

3.3.1 賠償損失范圍有待擴(kuò)大

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，油污基金所賠付的費(fèi)用必須是“由于污染引起的且與污染事故之間有必然的直接因果關(guān)系的費(fèi)用”，即油污基金只賠付油污受害人的直接經(jīng)濟(jì)損失，而不包括油污受害人的因財(cái)產(chǎn)受污染所造成的收入損失、單純因污染造成的收入損失、訴訟費(fèi)、律師費(fèi)以及管理費(fèi)等間接經(jīng)濟(jì)損失。

在國(guó)際上，1992年的《國(guó)際油污損害賠償基金公約》所規(guī)定的油污賠償包括了清污和預(yù)防措施費(fèi)、財(cái)產(chǎn)損失、因財(cái)產(chǎn)受污染所造成的收入損失、單純因污染造成的收入損失、環(huán)境損害費(fèi)等。《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《油污司法解釋》）也規(guī)定船舶油污事故造成該船舶之外的財(cái)產(chǎn)損害以及由此引起的收入損失、造成環(huán)境損害所引起的收入損失、對(duì)受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用都屬于船舶油污損害賠償范圍。可見(jiàn)，《國(guó)際油污損害賠償基金公約》和《油污司法解釋》關(guān)于油污受害人可以獲得賠償?shù)膿p失范圍比我國(guó)油污基金規(guī)定的范圍要廣。此外，我國(guó)的油污受害人向船舶所有人索賠后，油污基金需要按照《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》（2018版）①對(duì)索賠人所有索賠項(xiàng)目再核實(shí)一遍，并區(qū)分哪些是直接經(jīng)濟(jì)損失、哪些是間接經(jīng)濟(jì)損失。這種做法一是效率較低，二是理賠金額與法院核定金額往往相差較大。在油污受害人向船舶所有人提出索賠訴訟時(shí)，法院往往已經(jīng)對(duì)所有索賠項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)公估和核實(shí)，油污基金對(duì)同一事項(xiàng)再次進(jìn)行核實(shí)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不利于油污基金高效理賠。國(guó)際油污基金并不會(huì)對(duì)同一事項(xiàng)再次進(jìn)行核實(shí)，其理賠范圍與船舶所有人賠償范圍一致。在船舶所有人無(wú)力進(jìn)行賠付或不能及時(shí)進(jìn)行賠付的情況下，國(guó)際油污基金往往會(huì)先行墊付，之后再向船舶所有人追償其應(yīng)賠付的部分。由于我國(guó)油污基金的定位是只賠付直接成本，不考慮間接經(jīng)濟(jì)損失，理賠金額會(huì)比法院核定的金額少。以2017年油污基金理賠的“山宏12”輪案件為例，上海海事法院判決向其中一家清污單位賠付元，而最終油污基金理賠金額卻是元，僅為法院判決金額的36%。

3.3.2 受理范圍需進(jìn)一步拓展

根據(jù)《辦法》第十五條的規(guī)定，能夠獲得油污基金賠償?shù)闹挥?種情況，因而在實(shí)務(wù)中往往會(huì)出現(xiàn)油污受害人由于各種原因索賠不成功的情況。例如：2016年7月，“中恒9”輪與“長(zhǎng)榮門(mén)”輪在長(zhǎng)江常熟段發(fā)生碰撞事故，事故導(dǎo)致“中恒9”輪沉沒(méi)，事故溢油擴(kuò)散至長(zhǎng)江上海段。寶山海事局指派上海晟敏立速服海上應(yīng)急服務(wù)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)晟敏公司）開(kāi)展清污工作。清污工作完成后，晟敏公司以“中恒9”輪所在公司為被告提起清污費(fèi)用索賠訴訟。武漢海事法院對(duì)案件進(jìn)行了審理，一審以索賠主體資格不適格為由裁定駁回起訴。晟敏公司不服提起上訴，湖北省高級(jí)人民法院二審維持原判，駁回上訴。在此種“索賠主體資格不適格”的情況下，晟敏公司陷入索賠無(wú)門(mén)的境地。

建議從油污基金賠償或補(bǔ)償油污受害人的目的出發(fā)，在《辦法》中增加這種情況下的索賠。

3.4 油污基金的賠償順序有待調(diào)整

《辦法》第十七條規(guī)定了油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)姆秶绊樞?，賠償或補(bǔ)償項(xiàng)目共有6項(xiàng)，排在第一順序的是應(yīng)急處置費(fèi)用，第二順序的是控制或清除污染措施費(fèi)用，第三順序的是漁業(yè)、旅游業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失，第四順序的是恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源措施費(fèi)用，第五順序和第六順序分別是船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。其中排在第一順序和第二順序的費(fèi)用均屬清污費(fèi)用，區(qū)別在于是否受主管機(jī)關(guān)指令開(kāi)展應(yīng)急處置而產(chǎn)生的費(fèi)用。接受主管機(jī)關(guān)指令開(kāi)展應(yīng)急處置的而產(chǎn)生的是應(yīng)急處置費(fèi)用，非主管機(jī)關(guān)指令開(kāi)展應(yīng)急處置而產(chǎn)生的費(fèi)用則是控制或清除污染措施費(fèi)用。排在第一順序的優(yōu)先于第二順序的受償，排在第二順序的優(yōu)先于第三順序的受償，依此類(lèi)推。

《辦法》之所以作出這樣的順序規(guī)定，是考慮到在發(fā)生油污事故后海事主管機(jī)關(guān)為了清除海面污染強(qiáng)制指令相關(guān)清污單位進(jìn)行清污所產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償。只有這樣，在今后發(fā)生類(lèi)似油污事故時(shí)，相關(guān)污染清除單位才會(huì)積極配合海事主管機(jī)關(guān)開(kāi)展清污工作;也只有先開(kāi)展清污工作才能使其他污染損失更少：因此，清污費(fèi)用的優(yōu)先受償有其合理性。

從民事權(quán)利角度看，上述6項(xiàng)費(fèi)用均為油污受害人享有的基本民事權(quán)利。民事權(quán)利屬于基本民事制度，其是否享有優(yōu)先權(quán)，應(yīng)根據(jù)《立法法》由法律予以規(guī)定，如我國(guó)《海商法》對(duì)船舶優(yōu)先權(quán)順序的規(guī)定，船舶優(yōu)先權(quán)與船舶留置權(quán)、船舶抵押權(quán)優(yōu)先順序的規(guī)定等?！逗Ｉ谭ā返诙l第一款第五項(xiàng)雖然規(guī)定了船舶在營(yíng)運(yùn)中因侵權(quán)行為產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)賠償請(qǐng)求具有優(yōu)先權(quán)，但根據(jù)《油污司法解釋》，清污費(fèi)用顯然屬于“為防止或者減輕船舶油污損害采取預(yù)防措施所發(fā)生的費(fèi)用”，并非“財(cái)產(chǎn)損害”，因此我國(guó)法律并未對(duì)清污費(fèi)用具有優(yōu)先權(quán)作出規(guī)定。

《立法法》規(guī)定，相關(guān)民事基本制度尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院于2009年9月9日公布的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急處置、清除污染所發(fā)生的清污費(fèi)用可以?xún)?yōu)先受償。據(jù)此，清污費(fèi)用在向油污基金索賠時(shí)可以?xún)?yōu)先受償，而漁業(yè)、旅游業(yè)、恢復(fù)海洋生態(tài)措施等費(fèi)用由于沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并不具有優(yōu)先權(quán)?！掇k法》作為交通運(yùn)輸部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的部門(mén)規(guī)章，既非法律，也不是國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)，其對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)、恢復(fù)海洋生態(tài)措施等費(fèi)用作出優(yōu)先受償順序的規(guī)定并無(wú)上位法依據(jù)。

由于未來(lái)調(diào)整后的油污基金賠付范圍將包含間接經(jīng)濟(jì)損失，因此，建議將《辦法》第十七條第三項(xiàng)規(guī)定的“對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的直接經(jīng)濟(jì)損失”改為“對(duì)漁業(yè)、旅游業(yè)等造成的經(jīng)濟(jì)損失”，將第四項(xiàng)“已采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”改為“已采取的和將要采取的恢復(fù)海洋生態(tài)和天然漁業(yè)資源等措施所產(chǎn)生的費(fèi)用”。在作出上述修改后的同時(shí)將上述2項(xiàng)并列作為第三順序受償對(duì)象，在第一、第二順序費(fèi)用受償后，對(duì)這兩項(xiàng)費(fèi)用按照比例賠償。

油污基金賠償或補(bǔ)償?shù)牡谖屙樞颉⒌诹樞蜃鳛橛臀刍鹬С龅馁M(fèi)用項(xiàng)目放在賠付范圍和順序里并不妥。一起案件在賠付了前面4項(xiàng)費(fèi)用之后再賠付船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)實(shí)施監(jiān)視監(jiān)測(cè)發(fā)生的費(fèi)用及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他費(fèi)用，與立法本意相矛盾，建議將這2項(xiàng)費(fèi)用另作一款油污基金支出項(xiàng)目。

3.5 油污基金的賠付制度有待完善

我國(guó)的油污基金是政府性基金。根據(jù)政府性基金的相關(guān)制度規(guī)定，油污基金的賠付應(yīng)先做預(yù)算并經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批后才能支付。油污基金支出遵循的是“先定賠付后定預(yù)算，預(yù)算下達(dá)予以賠付”的基本流程。從油污基金的理賠實(shí)踐看，一般是在每年的6月份在油污基金管理委員會(huì)作出理賠決定之后再做預(yù)算，在第二年“兩會(huì)”之后由財(cái)政部門(mén)撥付給索賠人――索賠人從提出索賠到最終拿到賠付款需要12～18個(gè)月。因此，建議進(jìn)一步完善油污基金賠付制度，在油污基金管理委員會(huì)作出賠付決定前一年做預(yù)算，待賠付決定作出后立即賠付。預(yù)算費(fèi)用如有結(jié)余則上繳國(guó)庫(kù)。優(yōu)化油污基金理賠模式可以提高油污基金的理賠效率。

3.6 油污基金的代位求償權(quán)制度有待完善

我國(guó)目前尚未建立油污基金代位求償權(quán)制度，油污基金并非油污損失賠償義務(wù)人。油污基金先行向油污受害人支付賠償或補(bǔ)償后，依然存在肇事船舶逃逸后被發(fā)現(xiàn)或肇事船舶所有人財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)并具備賠償能力的可能。當(dāng)出現(xiàn)這種情況時(shí)，肇事船舶所有人理應(yīng)繼續(xù)履行對(duì)油污受害人未盡的賠償責(zé)任。因此，在油污基金向油污受害人進(jìn)行賠付后應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的代位求償權(quán)。我國(guó)的保險(xiǎn)法對(duì)保險(xiǎn)人的代位求償權(quán)作出了相應(yīng)的規(guī)定，油污基金的代位求償權(quán)與保險(xiǎn)人的代位求償權(quán)在法理上具有類(lèi)似性。

《國(guó)際油污損害賠償基金公約》有代位求償權(quán)的規(guī)定，美國(guó)及加拿大的油污基金均有關(guān)于代位求償權(quán)的規(guī)定。我國(guó)《海商法（修訂征求意見(jiàn)稿）》已加入了油污基金代位求償權(quán)的相關(guān)規(guī)定，明確了油污基金可以代位向污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利，但并未說(shuō)明由誰(shuí)來(lái)代表油污基金行使這項(xiàng)權(quán)利。因此，建議由油污基金具有獨(dú)立法人資格的下級(jí)管理機(jī)構(gòu)――理賠事務(wù)中心代表油污基金行使這一職權(quán)。

3.7 先行支付制度有待建立

在我國(guó)管轄海域內(nèi)發(fā)生船舶污染事故后，相關(guān)的應(yīng)急處置單位往往要墊付大量的應(yīng)急資金。應(yīng)急處置單位除了政府機(jī)構(gòu)外，還包括相當(dāng)一部分的社會(huì)力量。如在2018年?yáng)|海海域“桑吉”輪碰撞燃爆事故的清污工作中，各方墊付的應(yīng)急處置費(fèi)用包括監(jiān)視監(jiān)測(cè)費(fèi)用、清污費(fèi)用等已達(dá)10多億元。墊付如此巨額費(fèi)用給這些單位帶來(lái)巨大的資金壓力。在此類(lèi)事故的清污工作中，如果資金不能及時(shí)周轉(zhuǎn)將會(huì)影響后續(xù)應(yīng)急工作的開(kāi)展，而應(yīng)急工作不及時(shí)也將導(dǎo)致受污染海域面積擴(kuò)大，對(duì)國(guó)家海洋生態(tài)造成更大破壞。

油污基金作為政府性基金應(yīng)側(cè)重于事后賠償工作。油污基金目前理賠的幾起案件均距事發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)，如：“山宏12”輪溢油沉沒(méi)案發(fā)生于2012年12月，于2017年理賠;“ANA”輪觸礁擱淺案發(fā)生于2014年，于2018年理賠。在事故清污工作中，相關(guān)的應(yīng)急處置方?jīng)]有獲得過(guò)任何資金。油污基金設(shè)立的目的之一就是應(yīng)急并進(jìn)行補(bǔ)償，如果每起事故都在事后4～5年才開(kāi)始補(bǔ)償，則無(wú)法起到救急的作用，也將影響相關(guān)單位開(kāi)展應(yīng)急處置的積極性，這與我國(guó)設(shè)立油污基金的初衷不符。

國(guó)際上，國(guó)際油污基金就設(shè)立了先行支付制度，并對(duì)多起案件進(jìn)行了先行支付，在“河北精神”輪案件中，國(guó)際油污基金向韓國(guó)政府先行支付了費(fèi)用。在美國(guó)，美國(guó)政府根據(jù)《1990年油污法》成立了溢油責(zé)任信托基金，該基金分為“應(yīng)急基金”和“剩余基金本金”兩部分。應(yīng)急基金主要作用在于確保對(duì)溢油作出快速、有效的反應(yīng)，聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)在不經(jīng)國(guó)會(huì)同意的情況下每年從“信托基金”將最多萬(wàn)美元用于應(yīng)急基金。[2] 我國(guó)的油污基金可借鑒美國(guó)的做法，在油污基金中設(shè)一定比例的應(yīng)急資金，在發(fā)生重大溢油事故時(shí)，用于先行支付部分應(yīng)急處置費(fèi)用。

以“桑吉”輪事故為例，相關(guān)各方出動(dòng)了大量應(yīng)急力量進(jìn)行應(yīng)急處置，目前各方向上海海事法院申報(bào)的清污費(fèi)用債權(quán)數(shù)額已達(dá)10多億元之巨，其中有相當(dāng)一部分是社會(huì)力量清污所產(chǎn)生的費(fèi)用。這些清污應(yīng)急處置費(fèi)用支出金額巨大，而向船舶所有人索賠周期較長(zhǎng)，船舶所有人賠付責(zé)任有限，這些不利因素都將極大影響社會(huì)力量今后參與政府組織的海上清污工作的積極性。為此，我國(guó)油污基金已經(jīng)在探索對(duì)這些費(fèi)用的先行支付辦法，擬修改《辦法》，在《辦法》中增加先行支付制度。另一方面，交通運(yùn)輸部海事局也在組織對(duì)各單位因“桑吉”輪應(yīng)急處置所產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行測(cè)算，按照測(cè)算結(jié)果以一定比例進(jìn)行先行支付并上報(bào)財(cái)政部。

3.8 《辦法》部分條款需更新

3.8.1 第十五條第一款第一項(xiàng)

《辦法》第十五條第一款第一項(xiàng)提到賠償前提是“同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過(guò)法定船舶所有人油污損害賠償責(zé)任限額的”。該款并沒(méi)有明確在兩船碰撞的情況下，是超過(guò)一艘船的賠償責(zé)任限額還是兩條船的賠償責(zé)任限額累加額度。從更好地保護(hù)受害人利益的角度出發(fā)，建議不論是在一艘船漏油還是兩艘船漏油的情形下，只要超過(guò)任一漏油船的責(zé)任限額都認(rèn)為滿(mǎn)足了本款的要求。

該款還存在容易產(chǎn)生岐義的問(wèn)題。以油污基金2018年理賠的“ANA”輪案件為例，該船于2014年7月23日在福建省羅源灣水域發(fā)生觸礁擱淺溢油事故。事故發(fā)生后，該船的船舶所有人一直未出面。船舶所有人的國(guó)籍為圣文森特和格林納丁斯，該國(guó)與我國(guó)并無(wú)外交關(guān)系，廈門(mén)海事法院也無(wú)法通過(guò)司法途徑找到船舶所有人。該船的油污保險(xiǎn)人在廈門(mén)海事法院設(shè)立了海事賠償責(zé)任限制油污基金余萬(wàn)元，而法院確認(rèn)的兩家清污單位的合理索賠金額為余萬(wàn)元，已遠(yuǎn)超海事賠償責(zé)任限額。按照該款可理解為該案已超過(guò)船舶所有人的賠償責(zé)任限額，符合油污基金受理?xiàng)l件。但適用該條款應(yīng)明確清污費(fèi)用屬于限制性債權(quán)還是非限制性債權(quán)：如屬于限制性債權(quán)，這一條款的適用不存在問(wèn)題;如為非限制性債權(quán)，這一條款的適用就存在問(wèn)題了。雖然保險(xiǎn)人已經(jīng)賠付完畢，但并不表明船舶所有人已經(jīng)賠付，即使無(wú)法找到船舶所有人，油污受害人仍需向船舶所有人追償。因此，建議在該條款前加上“在限制性債權(quán)中”的限定。

3.8.2 第十五條第一款第三項(xiàng)

《辦法》第十五條第一款第三項(xiàng)是“船舶所有人及其油污責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人在財(cái)力上不能履行其部分或全部義務(wù)，或船舶所有人及其油污責(zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人被視為不具備履行其部分或全部義務(wù)的償付能力”。該條款是參照《國(guó)際油污損害賠償基金公約》的有關(guān)規(guī)定而制定的，但該條款的措辭不夠精準(zhǔn)，因?yàn)橛臀圬?zé)任保險(xiǎn)人或者財(cái)務(wù)保證人并非不能履行其部分或全部義務(wù)，而是船舶所有人購(gòu)買(mǎi)的保險(xiǎn)金額或者財(cái)務(wù)保證金不足。因此，建議將該項(xiàng)內(nèi)容修改為“肇事船舶所有人在財(cái)力上不能履行部分或者全部?jī)敻读x務(wù)，且其購(gòu)買(mǎi)的保險(xiǎn)金額或者財(cái)務(wù)保證金不足以支付全部索賠”。

3.8.3 第十五條第一款第四項(xiàng)

《辦法》第十五條第一款第四項(xiàng)有“無(wú)法找到造成污染船舶的”的限定。目前該限定將修改為“無(wú)法找到造成污染船舶或者船舶所有人的”。之所以這樣修改，是因?yàn)閷?shí)踐中會(huì)碰到有些船舶雖然能找到，但無(wú)法識(shí)別其船舶所有人，如“三無(wú)”船。加上“船舶所有人”能使本項(xiàng)覆蓋面更加準(zhǔn)確和全面。在油污基金的理賠實(shí)踐中，也確實(shí)碰到了這樣的問(wèn)題。在油污基金2018年理賠的一起案件中，肇事船為一艘走私船，距離溫州海岸450 處沉沒(méi)并造成海面溢油污染。浙江海事局經(jīng)調(diào)查無(wú)法查明該船的船名、船籍港，也不知曉船舶所有人。該船由于在深海沉沒(méi)，無(wú)打撈必要。油污基金受理后認(rèn)為，即使該船被打撈，也無(wú)法找到油污責(zé)任人――船舶所有人。據(jù)此，油污基金對(duì)該案進(jìn)行了清污費(fèi)用理賠。

3.8.4 第十九條

《辦法》第十九條有關(guān)各部委名稱(chēng)的描述已不合時(shí)宜。2018年召開(kāi)的第十三次全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的要求，對(duì)相關(guān)部委的職能進(jìn)行了調(diào)整和整合，部分部委的名稱(chēng)也有所改變。因此，《辦法》第十九條對(duì)油污基金管理委員會(huì)的相關(guān)部委組成的描述也應(yīng)修改。

4 結(jié) 語(yǔ)

《辦法》作為油污基金運(yùn)行制度的基本依據(jù)，其條文和內(nèi)容應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)能指導(dǎo)實(shí)踐并根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展完善相關(guān)內(nèi)容，以便能更好地滿(mǎn)足實(shí)踐的需要?！掇k法》運(yùn)行6年來(lái)的實(shí)踐表明，其多數(shù)內(nèi)容是適應(yīng)實(shí)際發(fā)展情況的，基本能夠滿(mǎn)足油污基金運(yùn)行的需要，但也存在著本文所述的諸多不足，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐的需要予以完善。

參考文獻(xiàn)：

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