實(shí)施村改社區(qū)助推鄉(xiāng)村振興的惠民實(shí)踐

2017年以來，惠民縣結(jié)合村“兩委”換屆，全面實(shí)施村改社區(qū)，將原有1118個(gè)行政村整建制調(diào)整為109個(gè)農(nóng)村社區(qū)，圍繞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“組織融合、經(jīng)濟(jì)融合、居住融合”三大任務(wù)，開啟了以社區(qū)建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新篇章。

一、改革動因

（一）村多村小，資源難整合，制約了鄉(xiāng)村發(fā)展。換屆前，惠民縣1118個(gè)行政村中，500人以下的有692個(gè)，占到62%；支部黨員人數(shù)不足5人的有42個(gè)。2017年底前，村集體收入3萬元以下的村有607個(gè)。村莊規(guī)模明顯偏小，致使優(yōu)秀村干部難選，黨員發(fā)展空間受限，黨組織管理服務(wù)功能弱化。同時(shí)，分散式的土地經(jīng)營，一方面讓農(nóng)民很難從土地里解放出來，致富門路受限；另一方面自然村界限不打破，很難吸引農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)投資發(fā)展科技含量高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，也就難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

（二）持續(xù)的探索實(shí)踐，為全面推開村改社區(qū)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2007年大年陳鎮(zhèn)、姜樓鎮(zhèn)、桑落墅鎮(zhèn)開始村莊合并，由260個(gè)村合并為98個(gè)村，2014年桑落墅鎮(zhèn)14個(gè)合并村正式更名改制為農(nóng)村社區(qū)。經(jīng)過十年的有益探索，惠民縣在社區(qū)建設(shè)方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，群眾對農(nóng)村社區(qū)也有了思想基礎(chǔ)和心理認(rèn)同。

（三）各地村莊規(guī)模調(diào)整的實(shí)踐，為惠民提供了借鑒。近年來，各地圍繞村改社區(qū)進(jìn)行了探索，有多種模式路徑。2016年以來，惠民縣多次組織有關(guān)人員到外地學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合縣情民情，在社區(qū)建設(shè)方式、組織設(shè)置、服務(wù)機(jī)制、平臺建設(shè)、隊(duì)伍管理等方面進(jìn)行了創(chuàng)新實(shí)踐。

二、主要做法

縣委書記將“建立健全農(nóng)村社區(qū)規(guī)范化運(yùn)行機(jī)制”作為抓基層黨建“突破項(xiàng)目”，先后召開書記辦公會、縣委常委會及各類座談會50余次，深入研究政策方案，最終確定“組織融合、經(jīng)濟(jì)融合、居住融合”三步走。

（一）“小村”變“大村”，構(gòu)建組織融合新模式

考慮人口規(guī)模、服務(wù)半徑、歷史沿革等因素，按照服務(wù)半徑1.5～2公里，每個(gè)社區(qū)人口不少于5000人的規(guī)模，將1118個(gè)行政村調(diào)整合并為109個(gè)社區(qū)，成功選舉新的社區(qū)黨組織、社區(qū)村委員會，并依法選舉產(chǎn)生社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會等配套組織，形成以社區(qū)黨總支為領(lǐng)導(dǎo)核心、各類組織團(tuán)結(jié)協(xié)作、密切配合的組織體系。出臺《關(guān)于建立健全農(nóng)村社區(qū)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施意見（試行）》《關(guān)于從嚴(yán)加強(qiáng)社區(qū)“兩委”成員管理的若干規(guī)定》等“1+3”系列文件，建立議事決策、坐班值班、財(cái)務(wù)管理、考核獎(jiǎng)懲等12項(xiàng)制度，明確社區(qū)黨總支、自然村網(wǎng)格黨支部等社區(qū)各類組織的職責(zé)權(quán)限，為社區(qū)規(guī)范化運(yùn)行提供制度依據(jù)。

（二）“零散化”變“規(guī)?；?，激發(fā)經(jīng)濟(jì)融合新活力

利用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、土地適度規(guī)模經(jīng)營等有利時(shí)機(jī)，通過清產(chǎn)核資明確各自然村經(jīng)濟(jì)組織的債權(quán)債務(wù)，并對現(xiàn)有集體土地、林地、廠房等資產(chǎn)進(jìn)行清算登記，實(shí)行股份量化，平均分配到戶，讓農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)下去、經(jīng)營權(quán)活起來，逐步消除各自然村之間的地域、經(jīng)濟(jì)界限。目前，全縣1281個(gè)自然村全部成立經(jīng)濟(jì)合作組織，成員界定和清產(chǎn)核資工作全部完成。同時(shí)，大力推進(jìn)土地適度規(guī)?；?jīng)營，以土地集中流轉(zhuǎn)為抓手，加快土地規(guī)模化經(jīng)營步伐。

（三）“分散式”變“集中式”，促進(jìn)居住融合新發(fā)展

推行合村并居，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民居住融合，是將資源集約利用、合理配置、共享共存的先決條件。一方面，棚戶區(qū)改造、土地增減掛鉤等政策，為開啟新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了契機(jī)?；谌罕娨庠?、社區(qū)現(xiàn)狀等因素，在鎮(zhèn)街駐地和縣城區(qū)周邊先行先試，社區(qū)“兩委”成員包片走訪入戶，廣泛宣傳發(fā)動，孫武、何坊、胡集、姜樓等9個(gè)鎮(zhèn)街率先推進(jìn)，完成民房7389個(gè)拆遷戶、141.3萬平方米。另一方面，積極推動服務(wù)下沉。實(shí)施社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)三年計(jì)劃，縣財(cái)政連續(xù)3年每年列支1000萬元支持社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，各鎮(zhèn)街按照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，建成高標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)服務(wù)中心90處，并將低保、醫(yī)保、種糧補(bǔ)貼等服務(wù)職能下沉社區(qū)，吸引農(nóng)民群眾向以服務(wù)中心為核心的社區(qū)聚居。

三、取得成效

實(shí)施村改社區(qū)，既改變了原來的行政規(guī)劃及運(yùn)行職能，也初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村干部隊(duì)伍、自然資源、環(huán)境整治等有效整合，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)興、人才旺、文化聚、生態(tài)美取得有益探索。

（一）強(qiáng)化了組織力量。改革后，大幅減少了村干部數(shù)量，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。從數(shù)量看，全縣社區(qū)“兩委”干部由換屆前的5026名縮減到1938名，減少61.4%。從結(jié)構(gòu)看，致富能手達(dá)到73.47%，干部平均年齡下降2.85歲，大專以上文化程度占到3.2%，初步實(shí)現(xiàn)從“選出干部”向“選好干部”轉(zhuǎn)變。各類服務(wù)力量依托社區(qū)下沉基層，服務(wù)質(zhì)量得到提升。2018年以來，共辦理為民服務(wù)事項(xiàng)3296件，化解矛盾糾紛395起，信訪量同比減少72.4%，群眾認(rèn)同感、融入感不斷增強(qiáng)。

（二）釋放了發(fā)展?jié)摿?。改革后，便于土地流轉(zhuǎn)等工作集中成片開展，讓農(nóng)民從土地上解放出來，拓寬了就業(yè)致富門路；同時(shí)，土地規(guī)模經(jīng)營吸引了項(xiàng)目投資、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)入駐，為振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了先決條件。目前，全縣規(guī)模以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)達(dá)到130余家、農(nóng)民專業(yè)合作社1680余家。截至2018年底，全縣實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)29.8萬畝，超過過去幾年流轉(zhuǎn)面積的總和，土地規(guī)?；蔬_(dá)54.71%。

（三）激活了人才回流。改革后，為吸引人才回鄉(xiāng)歸巢，研究制定農(nóng)村社區(qū)發(fā)展黨員工作實(shí)施意見，探索以社區(qū)為單元開展黨員發(fā)展工作，逐步打破自然村界限、消除家族派系干擾，建立了涵蓋致富能手、專業(yè)大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等9類共計(jì)2385人的優(yōu)秀人才庫，優(yōu)先從中發(fā)展黨員。2018年共消除3年以上未發(fā)展黨員自然村156個(gè)，有效激發(fā)了人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱情，人才投身農(nóng)村發(fā)展、參與社會治理的積極性不斷增強(qiáng)。

（四）促進(jìn)了文化傳承。改革后，以社區(qū)為單位集中資金資源優(yōu)勢，推動優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承發(fā)展。石廟鎮(zhèn)在中心社區(qū)服務(wù)中心打造黨性教育基地，將“歸化戰(zhàn)斗”等紅色傳承基因、“四德”工程納入社區(qū)文化建設(shè)，免費(fèi)向群眾開放，集中展示鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。通過“一社區(qū)一品牌”工程，將木板年畫、河南張泥娃娃、東路梆子等傳統(tǒng)民間藝術(shù)融入社區(qū)品牌建設(shè)，在豐富社區(qū)文化內(nèi)涵的同時(shí)，民間藝術(shù)得以保護(hù)傳承。同時(shí)，以社區(qū)為單元開展形式多樣的文化活動，促進(jìn)了社區(qū)文化共融共建。

（五）提高了生活質(zhì)量。改革后，以社區(qū)為單位，“集小錢辦大事”，用于公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等資金得到整合利用，避免了分散投入、重復(fù)投入。借助棚戶區(qū)改造政策，胡集鎮(zhèn)成官社區(qū)12個(gè)自然村有5個(gè)村1500戶群眾住上新樓房，小區(qū)配套水、電、暖等設(shè)施，社區(qū)醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、治安、金融以及各類文體活動陸續(xù)完善，徹底改變了以前居住環(huán)境臟亂差的局面。

四、幾點(diǎn)啟示

實(shí)施村改社區(qū)，是順應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村各項(xiàng)改革政策的有力探索，為惠民縣破解農(nóng)村各類問題、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了有益借鑒。

（一）黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是推動社區(qū)建設(shè)的根本核心。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，社區(qū)黨總支是“主心骨”，無論是規(guī)范社區(qū)運(yùn)行，還是實(shí)施土地產(chǎn)權(quán)制度改革，或者土地規(guī)模經(jīng)營、棚戶區(qū)改造，都在社區(qū)黨總支的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。實(shí)踐證明，只有發(fā)揮黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，才能統(tǒng)籌整合資源，形成工作合力，有力推動鄉(xiāng)村振興。

（二）規(guī)章制度的有效落實(shí)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)規(guī)范運(yùn)行的有效手段。對惠民而言，農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)新概念，不少基層干部短時(shí)間很難從舊的角色中轉(zhuǎn)變過來。如果制度不完備或是執(zhí)行不到位，社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)工作將無法正常開展，必然影響社會治理的有序穩(wěn)定。實(shí)踐證明，只有建立一套好操作、易推廣的規(guī)范機(jī)制，才能使社區(qū)各項(xiàng)工作在制度軌道內(nèi)規(guī)范運(yùn)行。

（三）各項(xiàng)政策的整合利用是促進(jìn)社區(qū)融合的重要優(yōu)勢?；菝袷寝r(nóng)業(yè)大縣，耕地面積9.11萬公頃，村莊占地（集體建設(shè)用地）1.17萬公頃，人均占地面積近200平方米。在大力推行土地規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，如果能利用好土地增減掛鉤政策，實(shí)行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，騰出的用地用于復(fù)墾建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的要求，也是對接“五大振興”的有效舉措。實(shí)踐證明，發(fā)揮政策優(yōu)勢，充分整合現(xiàn)有資源，無疑對實(shí)施村改社區(qū)起到強(qiáng)有力的助推作用。

（四）服務(wù)資源的合理配置是實(shí)施村改社區(qū)的最終目的。以農(nóng)村社區(qū)為單位規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心，避免了以村為單位低水平重復(fù)建設(shè)，將教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會救助等基本公共服務(wù)資源配置到社區(qū)，最大限度讓群眾享受到高效便捷的服務(wù)。實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持以人民為中心，把群眾是否滿意作為工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，才能最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。