法律思維看年底財政支出

摘 要：近些年，新聞中出現(xiàn)“政府年底突擊花錢”的表述，引起公眾關(guān)注?！澳甑淄粨艋ㄥX”指年末財政的相對高支出，這不僅是一個社會問題，也是法律問題。本文將從法律視角分析這一現(xiàn)象，解讀該現(xiàn)象治理中的法律思維。

關(guān)鍵詞：年底 財政支出 預(yù)算法 合法律

一、現(xiàn)象概述

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第十八條：“預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止”。

近年來，預(yù)算執(zhí)行進度“前低后高”[1]，政府在11、12月預(yù)算期限到來前將財政資金集中支出，使年末財政支出明顯偏高的現(xiàn)象時有發(fā)生。

對于年末財政支出，專家學(xué)者多有論述。財政部新聞發(fā)言人、辦公廳主任戴柏華曾明確 指出：“據(jù)實結(jié)算和以收定支的項目在12月支出較多，項目資金通常三四季度支出較多”；李香菊、劉浩在其文章中指出：在多數(shù)年份的政府支出中，10月財政支出占全年支出的比重小于7.1%，而11、12月均超過8.3%[2]；財政部網(wǎng)站相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2010—2015年，11—12月的財政支出均高于年內(nèi)其他時間。

二、合法律分析

那么，如何用法律思維看待年底高財政支出的行為呢？

從法律視角看問題，首先需要將該問題轉(zhuǎn)化為一個法律問題，關(guān)注其對象與內(nèi)容。對象指人的行為，內(nèi)容指該行為的合法性與合法律性。合法是與自然法、與“道”相契合，合法律指行為符合一國現(xiàn)行法律的規(guī)定。此處我們主要關(guān)注行為的合法律性，因此，本案我們需要討論的問題即為：年底集中支出財政資金的行為合法律嗎？

據(jù)1994年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱預(yù)算法）第四十三條、五十一條、五十二條可知：本級政府及其財政部門是預(yù)算執(zhí)行的主體。根據(jù)法理學(xué)“法不禁止即可為”，只要政府年底集中支出財政資金不是法律規(guī)定的禁止行為，就是合法律范圍的運作。那么財政資金在預(yù)算期限到來前集中支出的行為能否在法律中找到禁止依據(jù)呢？

根據(jù)1994年預(yù)算法第四十七條，各級政府財政部門應(yīng)依法律、行政法規(guī)、國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額撥付預(yù)算資金。然而，1994年的相關(guān)文件并沒有直接涉及財政預(yù)算的月度分配問題?？梢?，當時年底集中財政支出是合法律的。

查找法律法規(guī)的同時，筆者發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)制的不完善一定程度上也是政府年底集中財政支出的誘因。

1994年預(yù)算法第二十五條、二十八條、三十四條對當年預(yù)算額的形成方式、結(jié)余資金去向及財政支出限度作出了限制，第七十三條明確了各級政府違規(guī)的法律責(zé)任。事實上，預(yù)算資金到達基層單位的時間太晚（有時已是歲尾），是“被動”突擊花錢的主要原因之一。3月的人代會本就晚于預(yù)算年度的開始日期，而預(yù)算經(jīng)人代會審議后還要經(jīng)層層批復(fù)才能到達基層[3]。再加上“執(zhí)行定預(yù)算、收支平衡”的約束，各級政府為追求政績，防止結(jié)余資金的收繳，保障來年預(yù)算，不得不在年底集中支出。盡管1994年預(yù)算法第三十條明文規(guī)定了節(jié)約原則，但此類未明確法律責(zé)任的原則性條款在現(xiàn)實中并不能起到實質(zhì)的約束作用。

所以，雖然年底突擊支出財政資金于合法性有所偏頗，但其是一種合法律的行為。然而，合法律是底線，不合法的合法律行為必須被加以規(guī)范。

三、新法出臺

根據(jù)中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2014年8 月31日通過的關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定，新的預(yù)算法于2015年1月1日開 始施行。

新預(yù)算法第四十二條與1994年預(yù)算法第三十四條均對上年財政結(jié)余資金進行了規(guī)定。新預(yù)算法表述為“應(yīng)當在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出”，舊法表述為“可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出”。相較而言，新預(yù)算法四十二條中的“應(yīng)當”二字，牢固了本級政府預(yù)算結(jié)余用于本級政府之后開銷的屬性，削弱了各級政府因擔(dān)心當年預(yù)算執(zhí)行數(shù)額低而減少下年可支配資金的擔(dān)憂。

新預(yù)算法第五十三條將預(yù)算執(zhí)行主體確定為具體實施單位，將預(yù)算開銷落實到具體實施的單位，明確其“對執(zhí)行結(jié)果負責(zé)”，減少了過去具體工作由本級政府財政部門負責(zé)時，各執(zhí)行部門搭本級政府財政部門便車現(xiàn)象的發(fā)生。

同時，新預(yù)算法第五十四條對預(yù)算年度開始后、預(yù)算草案批準前這段空白時間內(nèi)政府可以自主安排的支出范圍作出了明確規(guī)定，且要求政府對支出情況作后續(xù)說明，而非原預(yù)算法籠統(tǒng)的“先按上年同期預(yù)算支出數(shù)額安排支出”。這既直接降低了政府預(yù)算前開銷的可能，也為新預(yù)算法第十二條中的節(jié)約高效原則提供了實際可操作的保障。

在此基礎(chǔ)上，財政部于2018年相繼出臺了《關(guān)于加強地方預(yù)算執(zhí)行管理 加快支出進度的通知》和《地方財政預(yù)算執(zhí)行支出進度考核辦法》，明確要求各級政府編制分月用款計劃，要求財政部建立健全考核機制，對地方財政收支按月度進行審查。由此，財政預(yù)算安排與支出的整體機制大大優(yōu)化，政府年末突擊花錢的行為是時候畫上句號了。

四、結(jié)語

自該現(xiàn)象被重視并受到約束以來，年末財政支出的比例的確明顯下降。政府年底財政支出的比例從2008年的27%到2017年已降至8%。

如前所述，年末集中支出財政資金的行為雖違背民眾期許，卻一直是合法律的。但近年新預(yù)算法的出臺及財政部文件的下達使這一不合理行為的合法律性漸漸喪失，使其受到約束，年底財政支出居高的現(xiàn)象也因而有了顯著好轉(zhuǎn)。該現(xiàn)象成為歷史指日可待。

參考文獻

[1] 汪德華，李瓊.美國聯(lián)邦政府治理年末“突擊花錢”的經(jīng)驗與啟示——兼論國家審計如何促進年末“突擊花錢”的治理[J].審計研究，2016（02）：16-21.

[2] 李香菊，劉浩.基于突擊花錢視角的我國預(yù)算制度改革研究[J].西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2016，29（02）：5-11.

[3] 馬蔡琛.預(yù)算管理視野中的年終突擊花錢問題——年終突擊花錢的類型分布、形成機理及改革路徑[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2014，53（06）：40-46.

作者簡介：安美霖（1998-），女，漢族，四川省南部縣人，西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，主要從事經(jīng)濟法方面研究。