食品安全社會共治中行業(yè)協(xié)會的法律地位及制度建構(gòu)

陳夢婷 黃超

摘 要 食品行業(yè)協(xié)會是我國食品安全社會共治的重要主體，食品行業(yè)協(xié)會的培育與發(fā)展能夠推動政府部門食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，彌補市場信息不對稱的缺陷并防止政府權(quán)力異化。目前，我國食品行業(yè)協(xié)會的作用機制沒有真正形成，政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)以及消費者之間的關(guān)系尚未理順，制約著行業(yè)協(xié)會的價值實現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為有必要立法明確食品行業(yè)協(xié)會的日常監(jiān)管職責(zé)，通過制度建構(gòu)，將政府的一部分權(quán)力委托授權(quán)給行業(yè)協(xié)會，充分激發(fā)食品行業(yè)協(xié)會的對食品安全的監(jiān)管積極性。

關(guān)鍵詞 食品安全 社會共治 行業(yè)協(xié)會

作者簡介：陳夢婷，華東理工大學(xué)法學(xué)院法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟法；黃超，浙江大學(xué)光華法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.061

2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》將食品安全社會共治作為一項重要原則加以明確。食品安全社會共治是充分利用所有社會實體的力量參與食品安全治理，克服單一政府監(jiān)管模式的弊端，其核心要義為“社會協(xié)同”與“公眾參與”。社會共治的主體包括企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量，行業(yè)協(xié)會則是第三方監(jiān)管力量中的重要一環(huán)。本文以行業(yè)協(xié)會為研究對象，分析其在食品安全治理中的地位和作用，對相關(guān)法律制度的構(gòu)建進行研究，以期為我國食品安全治理工作提供理論指導(dǎo)。

一、食品安全社會共治中行業(yè)協(xié)會的法律地位與作用

食品行業(yè)協(xié)會是我國食品安全社會共治的重要主體。所謂行業(yè)協(xié)會是指，在同一領(lǐng)域具有共同利益的公司或企業(yè)聯(lián)合組成的組織，通過分享信息、交流建議實現(xiàn)互相保護，并共同建立和維護本行業(yè)內(nèi)通用的規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)。①在我國，行業(yè)協(xié)會從性質(zhì)上說屬于社會團體范疇。在食品安全領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會是指從事食品行業(yè)的市場主體為維護自身和行業(yè)利益而依法組成的具有獨立的法人資格的社會組織，其具有充分的自治性和互益性，能夠在食品安全社會共治中發(fā)揮重要作用。

行業(yè)協(xié)會是市民社會進行自我管理的重要形式。從經(jīng)濟效益的角度看，行業(yè)協(xié)會的創(chuàng)立有效減少了交易成本，為市場主體的發(fā)展提供便利。從社會治理的角度看，行業(yè)協(xié)會彌補了政府與市場同時失靈時在治理層面上的主體空缺，為食品安全社會共治提供又一層保障。雖然食品行業(yè)協(xié)會的職能在我國新修訂的《食品安全法》第九條中進行了表述，但在制度層面上仍未予以細(xì)化和落實，在實踐層面上也未起到有效的現(xiàn)實作用。根據(jù)對一些上海中小食品企業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)認(rèn)為行業(yè)協(xié)會的作用非常有限，僅為收取會費及組織一些會議，在某種程度上反而成為企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，反映出市場主體對行業(yè)協(xié)會的定位存在較大偏差。是以，正確認(rèn)識食品行業(yè)協(xié)會在食品安全社會共治中的地位和作用顯得尤為必要。

行業(yè)協(xié)會作為第三方監(jiān)管力量具有重要的作用，是食品安全社會共治必不可少的主體之一。一方面，它通過協(xié)助政府監(jiān)管食品安全，緩解政府監(jiān)管壓力，從而化解政府資源有限性與食品安全復(fù)雜性之間的矛盾；另一方面，它通過自覺地進行行業(yè)管理，解決企業(yè)間利益沖突，實現(xiàn)行業(yè)健康發(fā)展。具體來說，行業(yè)協(xié)會在食品安全社會共治中的作用表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是食品行業(yè)協(xié)會有助于推動政府部門食品安全監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。在食品安全領(lǐng)域，正確處理政府、市場以及社會三者之間的關(guān)系，關(guān)鍵在于明確政府權(quán)力與市場調(diào)節(jié)的界限，充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)作用。同時，加強社會監(jiān)督，引導(dǎo)公眾、媒體，培育第三方主體參與食品監(jiān)管，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)督管理作用。因此，實現(xiàn)食品安全社會共治的根本途徑是，調(diào)整政府在保障和監(jiān)督管理食品安全方面的職能，通過職能轉(zhuǎn)變促進在食品治理領(lǐng)域行政監(jiān)管體系的革新。具體來說，在治理食品安全過程中，改變政府“一攬?zhí)煜隆钡木置妫魑姓O(jiān)管保障食品安全的地位及其作用，形成政府、市場同社會一同保障食品安全的社會共治格局。

二是食品行業(yè)協(xié)會能夠彌補市場信息不對稱的缺陷。供給方和需求方在食品安全信息上的嚴(yán)重不對稱是我國發(fā)生的眾多食品安全事故的重要原因之一。食品信息具有隱蔽性的特征，食品生產(chǎn)加工過程中的全部真實信息均由生產(chǎn)經(jīng)營者掌握，消費者沒有可靠的渠道能夠獲得這些食品信息，而僅能根據(jù)產(chǎn)品宣傳及外包裝來做簡單的判斷和認(rèn)定。此外，在科技進一步發(fā)展的當(dāng)下，食品安全問題已從最簡單的用肉眼能識別（如變質(zhì)、發(fā)霉）演變到需要通過一定的檢測識別（如添加防腐劑等），甚至到如今的需要病患累積和深度檢測才能識別（如2008年三聚氰胺事件以及2011年瘦肉精事件）。此類食品違法行為，消費者不僅在購買時無法辨別，在消費過程中也難以感知和判斷，而只有在食品安全事件爆發(fā)時才能獲得警示，其后果是市場自身優(yōu)勝劣汰機制的失靈。食品行業(yè)協(xié)會擁有信息優(yōu)勢，利用其對食品生產(chǎn)、經(jīng)營各個環(huán)節(jié)以及其他方面的信息優(yōu)勢，對本行業(yè)在國內(nèi)外市場的發(fā)展趨勢進行調(diào)研，可以為政府制定食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資格審查體系等內(nèi)容提供建議和支持。

三是食品行業(yè)協(xié)會能夠防止政府權(quán)力異化。食品安全問題復(fù)雜多元，一方面，食品行業(yè)自身在食品供應(yīng)、生產(chǎn)加工和經(jīng)營銷售中存在食品污染和不正當(dāng)競爭問題；另一方面，政府在行政監(jiān)管上也存在很多缺陷和不足。比如，政府追求部門利益、地方政府權(quán)力異化等現(xiàn)象依然普遍存在。例如包庇問題企業(yè)，導(dǎo)致問題食品流入市場，最終出現(xiàn)在消費者的餐桌上。因此，有必要引入第三方組織食品行業(yè)協(xié)會來彌補“政府失靈”的缺陷，克服行政監(jiān)管權(quán)力異化傾向。食品行業(yè)協(xié)會在考慮本行業(yè)利益的前提下，代表協(xié)會成員向政府提出必要的建議和需求，對政府監(jiān)管食品安全的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，起到事前預(yù)防和事中制約的作用，推進政府決策公開化，從而使政府決策更加科學(xué)、規(guī)范和民主，促進食品行業(yè)的健康發(fā)展。

二、行業(yè)協(xié)會在食品安全社會共治中存在的問題

當(dāng)前我國食品行業(yè)協(xié)會履行監(jiān)管職能的狀況不容樂觀。新《食品安全法》中要求食品行業(yè)協(xié)會要發(fā)揮建立健全行業(yè)規(guī)范、獎懲機制以及提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)等作用。②但從現(xiàn)狀看，促成我國食品行業(yè)協(xié)會在食品安全社會共治中發(fā)揮積極作用的機制沒有形成，政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)以及消費者之間的關(guān)系沒有理順，這制約著行業(yè)協(xié)會作用的有效發(fā)揮，體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是管理體制混亂，監(jiān)管職能認(rèn)識不清。目前我國主要有兩種形式的食品行業(yè)協(xié)會，一種是自發(fā)型行業(yè)協(xié)會，另一種是體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會。在我國，主要承擔(dān)行政部門委托事項，由國家機關(guān)發(fā)起設(shè)立的體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會占大多數(shù)，該類型食品行業(yè)協(xié)會的權(quán)力主要來自于政府，受政府制約，按照政府指令辦事，對自身的監(jiān)管職能認(rèn)識不清，為成員服務(wù)的意識薄弱。自發(fā)型的食品行業(yè)協(xié)會，權(quán)力來自于成員，代表著成員的利益，真正為協(xié)會成員服務(wù)，其內(nèi)部也有自己的一套管理體制，但這類食品行業(yè)協(xié)會在我國數(shù)量不多，發(fā)展也不夠成熟，在制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、提供技術(shù)支持方面都力不從心?？傊徽撌悄姆N類型的食品行業(yè)協(xié)會，都缺乏科學(xué)的管理體制，對自身的監(jiān)管職能沒有系統(tǒng)的認(rèn)識，從而影響對食品安全的監(jiān)管。

二是信息交流功能的缺失。充分的信息交流與分享需要建立在公平公正公開的平臺之上。而自發(fā)型食品行業(yè)協(xié)會容易偏袒維護協(xié)會成員的利益，在某些情況下不僅不能起到協(xié)助政府監(jiān)管的職能，而是反其道而行之，為獲取暴利而欺瞞政府以使問題食品流入市場，最終導(dǎo)致行業(yè)混亂，食品問題頻發(fā)。在處理內(nèi)部成員企業(yè)之間的關(guān)系上，行業(yè)協(xié)會常也會偏袒某些成員企業(yè)，導(dǎo)致食品行業(yè)協(xié)會的工作不透明，影響成員企業(yè)間的信息交流和分享。食品行業(yè)協(xié)會的成立初衷應(yīng)該是為了協(xié)調(diào)好政府、行業(yè)經(jīng)營者與消費者之間的關(guān)系問題，任何的偏袒都將影響行業(yè)協(xié)會的公信力，削弱協(xié)會在促進不同主體間信息交流方面的作用，進而增加協(xié)會在進行其他工作時的障礙。

三是缺乏約束食品行業(yè)協(xié)會監(jiān)管方式的法律機制。民生無小事，食品安全社會共治是一項關(guān)系到民生的重大工程，需要從食品安全治理的主體、方式、責(zé)任和其他各項制度等方面加以規(guī)范。推進食品安全社會共治，地方政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)對食品安全的監(jiān)管總責(zé)，引導(dǎo)和監(jiān)督食品行業(yè)經(jīng)營者規(guī)范從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營，引入行業(yè)協(xié)會參與食品安全執(zhí)法檢查，發(fā)揮好消費者權(quán)益保障的防線作用。當(dāng)下我國建立約束食品行業(yè)協(xié)會其監(jiān)管方式的法律機制，亟需解決以下三個問題：第一，如何進一步培育行業(yè)協(xié)會使其發(fā)揮積極作用，以減輕政府監(jiān)管日益增長的壓力。第二，如何轉(zhuǎn)包政府監(jiān)管行為和方式，恰當(dāng)處理政府同社會、市場之間關(guān)系，以順應(yīng)食品行業(yè)協(xié)會發(fā)展的需要。第三，如何明確食品安全行業(yè)協(xié)會的法律責(zé)任，以實現(xiàn)權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。③

三、我國食品行業(yè)協(xié)會在社會共治中的制度構(gòu)想

我國食品行業(yè)協(xié)會如何有效發(fā)揮其作用的關(guān)鍵是明確其監(jiān)管職能，從而科學(xué)合理的服務(wù)于成員企業(yè)，以緩解我國政府部門在食品安全方面的監(jiān)管壓力，實現(xiàn)對食品安全的有效保障。我國食品行業(yè)協(xié)會在社會共治中的制度構(gòu)想主要包括兩個方面：

一是立法明確食品行業(yè)協(xié)會的日常監(jiān)管職責(zé)。借鑒美國、韓國的食品行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用的經(jīng)驗：例如，韓國食品衛(wèi)生法用專章規(guī)定食品衛(wèi)生協(xié)會及其職責(zé)：1.對食品工業(yè)進行調(diào)查和研究；2.檢驗并測試食品、食品添加劑及其原材料；3.指導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者改進制造、加工食品、食品添加劑的設(shè)備。④此外，食品行業(yè)協(xié)會還能通過支持成員企業(yè)的設(shè)備、工藝，并在食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)配備專業(yè)人員進行技術(shù)指導(dǎo)來發(fā)揮其監(jiān)管作用。因此，我國有必要立法進一步明確食品行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職責(zé)，具體設(shè)想包括：第一，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。我國食品行業(yè)協(xié)會可以根據(jù)食品安全長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，參照國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國食品行業(yè)領(lǐng)域的具體情況，制定本行業(yè)內(nèi)的質(zhì)量規(guī)范、技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。第二，開展技術(shù)指導(dǎo)和企業(yè)人才培訓(xùn)。組織開展成員單位之間的技術(shù)協(xié)作和經(jīng)濟協(xié)作，對企業(yè)的經(jīng)營管理進行指導(dǎo)，幫助企業(yè)開展食品安全人才培訓(xùn)。第三，開展食品認(rèn)證。行業(yè)協(xié)會可以制定行業(yè)規(guī)則，對本行業(yè)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品進行自主認(rèn)證，增加食品競爭力，給消費者帶來更多選擇。第四，開展食品信息交流傳播職能。食品行業(yè)協(xié)會可以組織進行市場調(diào)研，掌握國內(nèi)外市場動態(tài)，搜集、傳遞信息，為本行業(yè)成員企業(yè)的經(jīng)濟效益提高提供信息服務(wù)。食品行業(yè)協(xié)會向政府反映生產(chǎn)者的愿望與要求，維護本行業(yè)的合法權(quán)益的同時，協(xié)助政府部門對食品安全問題進行規(guī)制，促進企業(yè)公平競爭。

二是出臺相應(yīng)制度，將一部分權(quán)利委托或授權(quán)給食品行業(yè)協(xié)會，賦予其一定的監(jiān)管權(quán)激發(fā)行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管積極性。政府可以通過賦予行業(yè)協(xié)會對食品企業(yè)資質(zhì)審查、證照簽發(fā)、食品認(rèn)證等職能，吸納行業(yè)協(xié)會參與社會共治，從而緩解政府的監(jiān)管壓力。傳統(tǒng)的行政監(jiān)管模式重審批、輕監(jiān)管，重事前監(jiān)管、輕事中與事后監(jiān)管。繁瑣的實質(zhì)審批許可制度不僅降低了食品行業(yè)的準(zhǔn)入效率，也增加了政府的監(jiān)管成本，造成“政府事事要管卻又事事管不好”的局面。因此，在食品安全社會共治的格局下，政府應(yīng)簡放政權(quán)，審批形式由實質(zhì)審批向形式審批轉(zhuǎn)變，將審批程序中的審查、評估、認(rèn)證等環(huán)節(jié)逐漸交由獨立的第三方機構(gòu)運作，而政府的主要任務(wù)是加強對第三方組織的監(jiān)管，這不僅能夠提高評估認(rèn)證的公正性，也能減輕政府的監(jiān)管壓力。⑤

注釋：

①Bryan A. Garner （Editor in Chief）. Black's Law Dictionary， West Group， ST. Paul， MINN， 1999， the 7 Edition.

②全國人民代表大會常務(wù)委員會2015年4月24日通過的《食品安全法》（主席令第二十一號）第九條。

③⑤鄧剛宏.構(gòu)建食品安全社會共治模式的法治邏輯與路徑.南京社會科學(xué).2015（2）.

④浙江省標(biāo)準(zhǔn)化研究院編譯.韓國食品衛(wèi)生新法規(guī).北京：中國計量出版社.2009.

參考文獻(xiàn)：

[1]王璐寧.論食品安全社會公眾監(jiān)管模式的完善.法制與社會.2012（17）.

[2]華園靜、閔丹.論我國食品安全的社會共治之路.法制與社會.2015（8）.