依法治國背景下控告申訴檢察職能再思考

摘 要 十八大以來，隨著司法改革的不斷深入，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督屬性愈加凸顯；黨的十九大更是明確提出要深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制；第十四次全國檢察工作會議明確將控告申訴檢察列為五大檢察監(jiān)督體系之一，對控告申訴檢察工作也提出了新的要求。因此，控告申訴檢察作為依靠人民群眾實(shí)施法律監(jiān)督的監(jiān)督體系之一，不管是基于司法改革，還是日新月異的社會發(fā)展趨勢，均迫切要求控告申訴檢察工作方式的扭轉(zhuǎn)，化被動為主動，積極探索檢察監(jiān)督新方式，努力滿足人民群眾的對法治的期望。

關(guān)鍵詞 依法治國 控告申訴檢察 職能

作者簡介：曾斌，天津市北辰區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.042

控告申訴檢察部門作為檢察機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的“窗口”部門，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性綜合性最明顯的部門， 承擔(dān)了人民群眾對社會公平正義較高的司法期望，但是在目前的實(shí)際工作中，控告申訴檢察并沒有完全履行其應(yīng)有的工作職責(zé)，在依法治國不斷推進(jìn)的當(dāng)下，其傳統(tǒng)的工作模式并不能滿足人民群眾對公平正義的需要，新形勢、新時期也迫切要求控告申訴檢察作出轉(zhuǎn)變，主動出擊，積極作為，正確履行法律監(jiān)督職責(zé)。

一、控告申訴檢察工作的特點(diǎn)

（一）群眾性

控告申訴檢察工作是人民檢察院直接依靠群眾實(shí)施法律監(jiān)督的一項業(yè)務(wù)工作?？馗嫔暝V檢察素有檢察“窗口”之稱，通過窗口接受人民群眾的控告、舉報和申訴，宣傳黨的方針政策和法律法規(guī)，架起溝通人民群眾信任的橋梁和紐帶，是檢察機(jī)關(guān)司法狀況、水平的“晴雨表”，是我們洞悉社會各界和廣大人民群眾對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信程度的窗口。在檢察機(jī)關(guān)設(shè)置控申部門，就是要及時方便群眾控告申訴，就是要及時發(fā)現(xiàn)和解決矛盾，鼓勵人民群眾及時對不作為、亂作為、司法不公等進(jìn)行控告、舉報、申訴，實(shí)現(xiàn)人民群眾的民主監(jiān)督，體現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主的社會主義國家本質(zhì)。

（二）隱秘性

控告申訴檢察工作的隱秘性，并不是指涉及的業(yè)務(wù)都是要求保密或者秘密進(jìn)行，而是指相對于偵監(jiān)、公訴等檢察機(jī)關(guān)的其他業(yè)務(wù)部門來說，工作的成效并不是那么立竿見影，很多工作都不為他人所知，顯得較為“低調(diào)”。例如，公訴部門辦理一起審查起訴的案件，不論最后案件有沒有起訴，該案件都已經(jīng)終結(jié)，程序性較為明顯。但是控申部門處理一起控告申訴案件，尤其是纏訪鬧訪或者刑事申訴案件，想要“畢其功于一役”似乎并沒有那么簡單，當(dāng)事人隔三差五的來訪，控申部門工作人員既要不停的安撫來訪人情緒，又要反復(fù)的做釋法說理工作，處理類似的案件一般都會持續(xù)較長的時間，以天津市某基層院為例，近三年共化解信訪時長超兩年的案件多達(dá)十余起?？厣旯ぷ鞲鼉A向于“潤物細(xì)無聲”的讓當(dāng)事人感受到司法的公平正義，逐漸的化矛盾于無形。

（三）廣泛性

相對于其他業(yè)務(wù)部門涉及的業(yè)務(wù)范圍的有限性、工作職責(zé)更具有“專業(yè)性”，控告申訴檢察部門具有業(yè)務(wù)范圍廣泛性的特征，主要體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作涉及的領(lǐng)域、范圍多而廣。近年來隨著司法改革不斷深入，“訴訪分離、依法甄別”也成為控告申訴檢察工作的基本要求。控申部門對外接待信訪群眾，代表檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，對內(nèi)甄別信訪事項，向偵監(jiān)、公訴、民行、監(jiān)所等各部門移送案件線索，并對案件線索的辦理依法監(jiān)督，涉及的領(lǐng)域包括拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、民事執(zhí)行等多方面，所以控告申訴檢察工作人員除了要熟悉刑法、刑訴、民法、民訴、行政法等常見法律及本地區(qū)法規(guī)外，還要了解政府各部門和本院各部門的工作職責(zé)，才能準(zhǔn)確的將屬于本院管轄的案件線索及時受理并移送，將沒有管轄權(quán)的信訪事項向信訪群眾解答清楚，移送有管轄權(quán)的部門。

二、控告申訴檢察工作的現(xiàn)狀及困境

（一）案件激增，信訪壓力不斷加大

隨著法治社會的逐步推進(jìn)和人民群眾法律意識的提升，越來越多的群眾訴諸于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，致使大量信訪案件涌入檢察機(jī)關(guān)，給控申部門造成巨大的信訪壓力。以天津市某基層院受理案件為例，分析近年來涉檢信訪案件激增的原因，大致可以總結(jié)為三點(diǎn)：一是涉眾型犯罪逐年增多。近年來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各行各業(yè)改革的不斷深入，法律法規(guī)的滯后性，導(dǎo)致與改革相伴的大量經(jīng)濟(jì)犯罪滋生，非法集資、電信詐騙、醫(yī)藥、發(fā)票、假證等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈化、涉眾型犯罪逐年遞增，被害人或者犯罪嫌疑人動輒數(shù)十上百人，偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在有限時間內(nèi)的取證工作很難滿足所有當(dāng)事人的要求，眾口難調(diào)極易引發(fā)信訪，這也是近年來群體訪案件增多的主要原因。二是人民群眾日益提高的法律意識和依然匱乏的法律知識之間的矛盾。雖然群眾維權(quán)意識提高了，但是對于有關(guān)的實(shí)體法、程序法的常識還十分匱乏，尤其是對于檢察機(jī)關(guān)的辦案程序不了解，一旦檢察機(jī)關(guān)作出“不利于”信訪人的處理決定，極易引發(fā)鬧訪或者集體訪。例如該院辦理的王某某等人集體訪案件，信訪人錯把檢察機(jī)關(guān)作出的不批捕決定當(dāng)做對犯罪嫌疑人的無罪釋放，從而引發(fā)鬧訪事件。三是辦案人員釋法說理工作與人民群眾期望之間的矛盾。檢察機(jī)關(guān)主要業(yè)務(wù)部門，如公訴、偵監(jiān)、民行等部門，多注重案件的辦理結(jié)果，對被害人或者其他當(dāng)事人的釋法說理較少，滿足不了案件當(dāng)事人的“知情權(quán)”，人民群眾不能理解對案件的處理決定的原因，極易引發(fā)涉檢信訪。

（二）控告申訴檢察監(jiān)督權(quán)形式多于實(shí)質(zhì)，難起監(jiān)督實(shí)效

根據(jù)控告申訴檢察的職責(zé)范圍，其作為“窗口”部門，對于受理的每一個案件的辦理都有監(jiān)督權(quán)，但因?yàn)樵趯?shí)際操作中存在諸多阻礙，監(jiān)督效果差強(qiáng)人意，例如對于當(dāng)事人申請立案監(jiān)督案件的處理結(jié)果，需由控申部門告知申請人，但控申部門并非實(shí)際辦案部門，對于案卷中的證據(jù)并不了解，對于偵查監(jiān)督部門的辦案結(jié)果起不到監(jiān)督作用，這就導(dǎo)致控申部門對申請人答復(fù)辦案結(jié)果時，并不能充分解答當(dāng)事人的疑問，引起當(dāng)事人的質(zhì)疑，長期以往，有損司法權(quán)威，達(dá)不到良好社會效果。又如辦理阻礙辯護(hù)人依法行使訴訟權(quán)利的案件，因控告人大多是口頭控告，無法提供相關(guān)證據(jù)，如果辦案人員不配合，控申部門便無能為力，很難查清公、檢、法辦案人員是否存在違法行為。

（三）履行職能較為被動，監(jiān)督范圍不全面

我們知道，檢察機(jī)關(guān)的職能定位、職責(zé)范圍來源于憲法和刑事訴訟法，而控申部門作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門，其職責(zé)范圍來源于檢察機(jī)關(guān)的授權(quán)?，F(xiàn)行有效的《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則（試行）》對于控告申訴檢察的職能作了較為詳細(xì)的規(guī)定，其中控告申訴檢察工作的一項任務(wù)就是“結(jié)合處理來信來訪和辦案工作，宣傳法制，提供法律咨詢，處理矛盾可能激化的控告申訴，預(yù)防犯罪，參與社會治安的綜合治理?！?，為檢察機(jī)關(guān)參與社會治理提供了獨(dú)特的“檢察方式”。雖有此任務(wù)，但在實(shí)際工作開展中，并沒有發(fā)揮積極能動作用，依靠人民群眾“走進(jìn)來”反映問題的居多，控告申訴檢察人員“走出去”預(yù)防或者解決問題的很少，工作呈現(xiàn)很大的被動性。另外，人為的縮小了監(jiān)督的范圍。憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)賦予了控告申訴檢察部門受理人民群眾控告、申訴的職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)工作中，控告申訴檢察更側(cè)重于對刑事法律實(shí)施的監(jiān)督，對其他法律，尤其是行政法律實(shí)施監(jiān)督不到位，甚至缺失。履職的被動、監(jiān)督范圍的不全面，導(dǎo)致控告申訴檢察并沒有在社會治理中起到應(yīng)有的作用。

三、控申部門進(jìn)一步發(fā)揮檢察職能的建議

（一）提高對控申檢察工作重要性的認(rèn)識

控申部門是檢察機(jī)關(guān)的窗口，做好控申檢察工作，要進(jìn)一步認(rèn)識加強(qiáng)控申舉報工作是嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督，維護(hù)公平正義的需要。控申申訴檢察工作是司法機(jī)關(guān)十分重要的執(zhí)法工作。通過受理群眾申訴，及時發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作中存在的問題。更重要的是控告申訴工作是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的最后一道關(guān)口。在偵查、批捕、起訴等諸多環(huán)節(jié)中和人民法院生效刑事判決、裁定中出現(xiàn)的冤錯案件，最終都需要在控申部門執(zhí)法工作中得以糾正。從這一點(diǎn)看，控申部門在嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督，維護(hù)社會公平正義方面發(fā)揮著重要作用。所以控告申訴檢察人員在工作中一定要認(rèn)清控申工作的重要性和意義所在，認(rèn)清自身承擔(dān)的職責(zé)。

（二）加大辦案力度，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的職能作用

1.立足于檢察整體一盤棋的高度，建立控告申訴檢察部門對存在信訪隱患案件的提前介入制度，完善與檢察機(jī)關(guān)其他各部門聯(lián)動機(jī)制。就目前涉檢信訪的程序看，大部分都是信訪群眾向控告申訴檢察部門提出申訴或者控告，控告申訴檢察部門為了解案件事實(shí)等情況，詢問辦案部門的工作人員，然后根據(jù)掌握的事實(shí)證據(jù)，再處理信訪群眾的控告申訴事項。這種模式在處理一般簡單的信訪事項時，當(dāng)然不存在問題，但是處理群體訪、告急訪等緊急事項時，因控申部門對案情毫無所知，措手不及間，就可能貽誤了時機(jī)，導(dǎo)致最后的效果大打折扣。尤其是近年來群體訪、告急訪事項不斷增多，也對控告申訴檢察部門應(yīng)訪效率提出了更高的要求。因此，控申檢察部門應(yīng)積極與其他辦案部門建立互通機(jī)制，共同擬定信訪隱患案件通報制度，對于其他辦案部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的存在集體訪、告急訪、纏訪鬧訪的重大隱患案件，及時與控告申訴檢察部門溝通聯(lián)系，必要時由控申檢察人員提前介入案件，熟悉案情，掌握案件發(fā)展趨勢，摸清信訪隱患點(diǎn)，提前制定應(yīng)急預(yù)案，確保信訪一旦發(fā)生能得到及時、有效處理。

2.突出控告申訴檢察監(jiān)督的法律地位，將監(jiān)督結(jié)果作為工作考核、制發(fā)檢察建議、糾正違法的依據(jù)。雖然法律賦予了控告申訴檢察較多的監(jiān)督職責(zé)，但在實(shí)際工作中，因?yàn)榭馗嫔暝V部門對被監(jiān)督對象缺少制約手段，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式，起不到監(jiān)督效果。而且，近年來，為滿足人民群眾對司法公正的期望，司法規(guī)范化建設(shè)也如火如荼的開展，控申檢察監(jiān)督職能重要性也日益凸顯。如果控申檢察監(jiān)督的方式不作出改變，仍然起不到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效果的話，那么就很難滿足人民群眾的期望。所以在現(xiàn)有的法律規(guī)定的職能不變的情況下，讓控申檢察監(jiān)督起到實(shí)質(zhì)效果的方法，莫過于突出其法律地位，切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在控告申訴部門對控告本院干警違法、阻礙辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使權(quán)利等刑事訴訟監(jiān)督上，不論最后調(diào)查的事實(shí)真相如何，均可以將被控告人配合調(diào)查的態(tài)度納入調(diào)查結(jié)果的一部分，并且根據(jù)調(diào)查結(jié)果，如果是對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，則將調(diào)查結(jié)果作為干警個人工作考核的一部分，如果是對公安機(jī)關(guān)、法院的監(jiān)督，則可以將調(diào)查結(jié)果作為制發(fā)檢察建議、制發(fā)糾正違法通知書的依據(jù)。

（三）主動作為，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度，積極參與社會治理

就當(dāng)前的工作實(shí)際來看，控告申訴檢察“受理控告、申訴”、“辦理刑事申訴案件”等事后監(jiān)督的職能較為明顯，但“預(yù)防犯罪，參與社會治理”的作用并沒有完全發(fā)揮出來。這顯然并不符合設(shè)立控申檢察的初衷。

1.作為檢察機(jī)關(guān)五大法律監(jiān)督體系之一，控告申訴檢察不能僅僅只受限于被動的受理人民群眾的控告、申訴，還應(yīng)該根據(jù)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、社會治理的重點(diǎn)，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)相關(guān)職能，主動的將控告申訴檢察觸角延伸到相關(guān)領(lǐng)域。比如基層組織換屆問題，以天津市某基層院為例，每年受理因村委會換屆直接或間接引發(fā)的信訪事項，多達(dá)17%，而且因涉及到各種利益糾紛，如果不掌握來龍去脈，很難理清相關(guān)事實(shí)，所以該部分信訪事項存在纏訪鬧訪的發(fā)展態(tài)勢。既然控告申訴檢察肩負(fù)法律監(jiān)督的職能，具有預(yù)防犯罪，參與社會治理的任務(wù)，就可以主動在村組織換屆時，派員監(jiān)督，以便掌握事實(shí)真相。

2.創(chuàng)新工作方式，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度。現(xiàn)有的法律、法規(guī)更多的是對于控告申訴檢察的刑事法律監(jiān)督的規(guī)定，對行政法律監(jiān)督則除了對法院生效行政裁判的監(jiān)督有較為詳細(xì)的規(guī)定外，對其他的行政執(zhí)法則沒有規(guī)定。所以實(shí)際工作中，控告申訴檢察監(jiān)督幾乎都是對刑事司法的監(jiān)督，而沒有行政執(zhí)法的監(jiān)督。這顯然不但縮小了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍，限制了檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的形式，也不符合人民群眾對行政執(zhí)法公平的需要。所以，控告申訴檢察作為檢察機(jī)關(guān)對外聯(lián)系的“窗口”部門，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起完善行政執(zhí)法監(jiān)督的責(zé)任，積極的與本區(qū)域相關(guān)行政執(zhí)法部門溝通聯(lián)系，就重大的、人民群眾關(guān)注度高的行政執(zhí)法事項，必要時派員參與，通過提前監(jiān)督，從源頭上減少信訪問題的發(fā)生。例如，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，房屋拆遷持續(xù)引人關(guān)注，強(qiáng)拆、非法拆等問題也不斷受人詬病，因此而引起的訴訟、信訪問題更是接連不斷，對社會穩(wěn)定造成較大影響。既然房屋拆遷屬于信訪多發(fā)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)就可以與相關(guān)政府部門通過聯(lián)席會協(xié)商，由控告申訴檢察部門派員作為拆遷工作組成員，負(fù)責(zé)監(jiān)督拆遷違法問題，既保護(hù)了行政執(zhí)法人員，也強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。

習(xí)近平總書記說過，創(chuàng)新是發(fā)展的不竭動力。在依法治國大背景下，控告申訴檢察只有不斷創(chuàng)新工作方式，才能更上一層樓。