完善新時代下保障性住房體系：意義、問題與政策措施

郭威 楊弘業(yè)

目前，我國正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和人口結(jié)構(gòu)變化關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)家庭戶總數(shù)中還有約30%左右應(yīng)納入住房保障范圍，這表明著我國仍有6000萬個家庭急需社會提供保障住房。但截止至2017年底，我國保障性住房也僅解決2200萬戶家庭的住房所需，住房市場的供需失衡導(dǎo)致我國住房保障缺口至少在3800萬套左右。上述數(shù)據(jù)表明，我國城市住房供給面積較少，大量中低收入階層的住房需求無法得到滿足，保障性住房制度仍待完善。為積極適應(yīng)我國新時代社會主要矛盾的重大轉(zhuǎn)變，滿足中低收入城鎮(zhèn)居民的基本住房需要，迫切需要切實(shí)分析當(dāng)前住房保障體系中存在的問題探索建設(shè)多元化住房保障體系的有效措施，既關(guān)系到廣大群眾的民生福祉，也關(guān)系到?jīng)Q勝全面建成小康社會的質(zhì)量和內(nèi)涵。

一、建設(shè)住房保障體系的重要意義

（一）構(gòu)建住房保障體系是推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，“我國應(yīng)繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。在我國改革開放40年所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變遷的影響下，新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶來了城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)升級與人口、土地以及資本等生產(chǎn)要素的集聚，促使城鎮(zhèn)居民住房需求快速增加，也因?yàn)橥恋氐挠邢薰┙o導(dǎo)致城市土地價格和房地產(chǎn)價格增長超出中低收入家庭居民的承受能力，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化，而非人口城鎮(zhèn)化。因此，積極推進(jìn)保障性住房建設(shè)，可以有效緩解新型城鎮(zhèn)化過程中人口流動所帶來的住房需求與供給、城市承載能力與人口持續(xù)增加之間的不協(xié)調(diào)、不平衡問題，通過進(jìn)一步完善城市功能，助推舊城和棚戶區(qū)改造，增強(qiáng)城市承載能力，提升城市生活水平，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，真正堅(jiān)持以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

（二）構(gòu)建住房保障體系是適應(yīng)我國人口結(jié)構(gòu)變化的有效方式

住房是人們進(jìn)行生產(chǎn)生活的前提和保障，保障性住房體系的發(fā)展是完善我國社會保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在諸多影響住房保障體系的因素中，人口的年齡結(jié)構(gòu)與空間分布結(jié)構(gòu)變化是影響住房保障體系發(fā)展的關(guān)鍵因素。一方面，從人口年齡結(jié)構(gòu)來看，自1980年中國實(shí)施生育政策以來，中國僅用約30年的時間便從青年型社會步入老年型社會，人口結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了許多新的特征，如：家庭規(guī)模減小、老齡化嚴(yán)重、新生兒數(shù)量較少、城鎮(zhèn)人口激增等。反觀大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，實(shí)現(xiàn)這一人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，通常都經(jīng)歷了近百年的時間?？焖俚娜丝诮Y(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生了差異化的住房需求，迫切需要我國城鎮(zhèn)住房供給制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。另一方面，從人口空間分布結(jié)構(gòu)的變化來看。自1992年我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)開始，隨著農(nóng)村勞動力源源不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的勞動力數(shù)量，形成了大量的流動人口。流動人口的主要特征是從我國西部、北部不發(fā)達(dá)地區(qū)省份流向東部、南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)省份，東南部發(fā)達(dá)地區(qū)的有限城鎮(zhèn)住房供給短期內(nèi)難以滿足激增的城鎮(zhèn)住房需求。因此，為適應(yīng)上述的人口年齡、空間結(jié)構(gòu)變化，構(gòu)建有效保障我國公民住房基本權(quán)利的住房保障體系就成為適應(yīng)我國新階段人口結(jié)構(gòu)變化的有效方式。

（三）構(gòu)建住房保障體系是加強(qiáng)民生保障的內(nèi)在要求

在我國保障性住房不斷發(fā)展的20年間，各地紛紛形成了以廉租房、經(jīng)適房、公租房，以及限價房等保障形式為主體的保障性住房體系。建設(shè)保障性住房體系，是保障和改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的必然要求。然而，近年來房價不斷高升，房地產(chǎn)公司“捂盤”“炒盤”的現(xiàn)象屢禁不止，“炒房團(tuán)”利用市場價格波動間接限制甚至剝奪了部分中低收入居民的住房需求，這些由住房引發(fā)的問題嚴(yán)重阻礙了我國以人為本的民生保障工程的順利推進(jìn)。當(dāng)前正處于決勝全面建成小康社會的攻堅(jiān)期，民生保障工程作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)很大程度上決定了小康社會的質(zhì)量和水平，因此，加快推進(jìn)完善保障性住房體系，滿足廣大居民，特別是中低收入群體的基本住房需求加強(qiáng)民生保障，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的內(nèi)在要求。

二、當(dāng)前我國住房保障體系的主要問題

（一）保障性住房融資渠道較為單一

在保障性住房的建設(shè)過程中，資本市場發(fā)揮作用有限，缺乏利用保險、基金、風(fēng)險投資、債券、社會機(jī)構(gòu)等直接投資模式和多元化、多層次的融資渠道。大多數(shù)地方的保障住房建設(shè)資金是以政府財政資金為主，增加了當(dāng)?shù)卣呢斦毫?。通過對比普通商品房與社會保障性住房的價格可以看出，土地市場價格與基準(zhǔn)地價之間的價格差是由政府來承擔(dān)的。由于保障性住房所需資金量大且期限長，過分依賴政府公共財政的單一渠道，嚴(yán)重影響了我國保障性住房的供給質(zhì)量和效率。

（二）保障性住房稅收激勵制度缺失

過去的實(shí)踐發(fā)展表明，稅收制度對我國保障性住房的政府直接投資建設(shè)模式并無明顯的激勵作用，當(dāng)?shù)毓藏斦蛯ΡＵ闲宰》康男枨蟪潭热允俏覈Ｕ闲宰》抗┙o量的決定因素。我國保障性住房的稅收激勵制度缺失、稅收制度不盡合理主要體現(xiàn)在以下三方面。第一，我國政府與開發(fā)商合作開發(fā)保障性住房時，除了按配建比例免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅，在增值額有限條件下免征土地增值稅外，其他幾種涉及稅額較大的稅種例如企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等，根本沒有優(yōu)惠政策。第二，根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)開發(fā)配套經(jīng)濟(jì)適用房是依據(jù)成本加成方式定價的。因此，我國政府即使給予開發(fā)企業(yè)稅收政策，也會因?yàn)闇p少其成本基數(shù)而直接導(dǎo)致利潤下降。第三，稅收種類過多，調(diào)控效果不明晰。目前我國住房保障政策之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合，使得稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用失效，反而成為政府為開發(fā)和經(jīng)營保障性住房的企業(yè)減稅讓利的工具和手段。

（三）保障性住房供給區(qū)域分布失衡

政府對于保障性住房的方位規(guī)劃是否與被保障群體的需求相匹配，直接關(guān)系到被保障群體的長期生活水平和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響住房保障體系的政策實(shí)施效果?？v觀五大國家中心城市保障性住房供給的空間布局①，可以發(fā)現(xiàn)我國政府劃歸的保障性住房建設(shè)用地一般位于城市的偏遠(yuǎn)城區(qū)，導(dǎo)致保障住房供給出現(xiàn)供求錯位空間失衡。偏遠(yuǎn)城區(qū)保障性住房的基礎(chǔ)設(shè)施配套較差，使居住其中的被保障群體難以享受到市民本應(yīng)享有的就業(yè)、就醫(yī)、上學(xué)等基本福利待遇。這種供給分布失衡加大了入住對象的居住成本，削弱了保障性住房的保障屬性，在部分城市甚至出現(xiàn)了保障住房的保障對象棄購、棄租等現(xiàn)象，造成住房資源的浪費(fèi)。因此，保障性住房空間分布的合理配置與居民的生活需求相匹配成為優(yōu)化保障性住房供給結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。

（四）保障性住房產(chǎn)權(quán)制度存在內(nèi)部缺陷

我國多樣化的保障性住房產(chǎn)權(quán)模式給政府投資建設(shè)、分配、管理和回收保障住房造成高昂的交易成本和社會成本。為了解決以往政策制定、實(shí)施等層面不連貫而導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)遺留問題，新的政策改革又會帶來新的產(chǎn)權(quán)糾紛問題。如，1998年通過成本價購房、標(biāo)準(zhǔn)價購房等各種定價方式進(jìn)行的住房改革，這也為以何種方式私有化公有產(chǎn)權(quán)的問題埋下了伏筆；2007年出臺的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》糾正了對經(jīng)濟(jì)適用房再上市過程中所產(chǎn)生的公有產(chǎn)權(quán)收益主體不清的問題，這實(shí)際上解決了1998年啟動的住房改革存續(xù)的產(chǎn)權(quán)遺留問題。然而，在政策的不斷演進(jìn)過程中，仍未能建立規(guī)范、統(tǒng)一的保障房產(chǎn)權(quán)制度。因此，保障性住房產(chǎn)權(quán)模式不健全、未充分考慮公平性等問題，已經(jīng)是困擾我國保障性住房制度發(fā)展多年的疑難雜癥。

三、建設(shè)多元化住房保障體系的政策措施

（一）深化融資制度改革，拓寬保障住房的融資渠道

在明確未來保障房建設(shè)的發(fā)展重點(diǎn)聚焦于公共租賃房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)住房和棚戶區(qū)改造住房后，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬保障性住房的融資渠道。政府應(yīng)履行公共租賃房和廉租房的建設(shè)以及分配、回收等管理服務(wù)職能，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)棚戶區(qū)改造住房和共有產(chǎn)權(quán)住房的售賣、交易等管理服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上對受益主體不同的保障性住房實(shí)施差異化的融資方案，做到有的放矢，有序推進(jìn)住房保障體系建設(shè)。

首先，在公租房中引入PPP模式。公租房屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，具有很強(qiáng)的正外部性，市場需求大，可替代性弱，價格彈性弱，具備很強(qiáng)的社會效益，可引入私人部門參與一線城市的公租房建設(shè)。PPP模式已經(jīng)被廣泛用于我國一二線城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，且在保障性住房建設(shè)中已有成功經(jīng)驗(yàn)。PPP模式的關(guān)鍵是政府與特殊目的公司（SPV）在項(xiàng)目籌資過程中各自擔(dān)負(fù)有限的責(zé)任和風(fēng)險，完全按照合同進(jìn)行融資、建設(shè)和后續(xù)管理經(jīng)營。具體操作上，政府往往通過承諾給予額外的土地使用權(quán)等優(yōu)惠政策吸引私人企業(yè)進(jìn)行PPP融資。私人企業(yè)在建成保障性住房后擁有運(yùn)營權(quán)與管理權(quán)，可進(jìn)一步通過收取房租和政府運(yùn)營補(bǔ)貼進(jìn)行盈利活動，最終實(shí)現(xiàn)政府、私人和被保障群體互利共贏的結(jié)果。

其次，在共有產(chǎn)權(quán)住房中引入“建設(shè)—運(yùn)營—出售（BOS）”模式和資產(chǎn)證券化（MBS）模式。建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房所需的融資模式，既可以制定相關(guān)優(yōu)惠政策，也可以沿用或變形公租房中部分操作模式。第一，引入“建設(shè)—運(yùn)營—出售（BOS）”模式。該模式繼承并改進(jìn)了PPP模式所具有的優(yōu)點(diǎn)，整個運(yùn)行模式由建設(shè)期、運(yùn)營期和出售期三個階段組成。前兩個階段和PPP模式相同，在運(yùn)營期過后，政府會重新將住房上市出售。也可由運(yùn)營公司自行回購再出售給其他保障人群。并依據(jù)簽訂合同時所規(guī)定的投資回報率，將租金收入和出售后的增值收益分配給運(yùn)營的私人公司。該模式的優(yōu)點(diǎn)是可以加快政府資金回籠，又可以使住戶獲得穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)，社會資本取得穩(wěn)定的投資回報，具有現(xiàn)實(shí)可操作性。也可以引入資產(chǎn)證券化（MBS）融資模式。這是一種低風(fēng)險、收益穩(wěn)定的投資工具，主要是將具有未來現(xiàn)金流但缺乏流動性的共有產(chǎn)權(quán)住房抵押貸款聚集起來，通過結(jié)構(gòu)性重組將其轉(zhuǎn)化為可以在市場上出售和流通的證券以此來籌集資金的過程。當(dāng)前我國居民儲蓄存款數(shù)額巨大，廣深高速、珠海高速已為資產(chǎn)證券化提供了成功經(jīng)驗(yàn)，完全可以嘗試應(yīng)用于共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目。

最后，在棚戶區(qū)改造住房中引入住房合作社模式。住房合作社模式是一種集資建房的公私合作形式，是被西方國家普遍適用于解決保障性住房問題的融資手段，因此可被用于我國棚戶區(qū)改造住房建設(shè)。這種模式有兩種資金籌措渠道：一種是企業(yè)捐贈，政府會對捐贈企業(yè)進(jìn)行土地使用優(yōu)惠政策和稅收減免政策。另一種是棚戶區(qū)居民利用個人儲蓄資金加入合作社，由住房合作社將新建的棚戶區(qū)改造住房售賣給被保障居民，該房屋只能在合作社員之間流轉(zhuǎn)，不能向外售賣。

（二）深化財稅制度改革，發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用

近十年來，我國部分城市房價上漲迅速，保障性住房建設(shè)略顯遲緩，原因之一便是現(xiàn)行的稅費(fèi)制度無法滿足我國新時代經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求。因此，進(jìn)行財稅制度改革，調(diào)節(jié)保障性住房供給結(jié)構(gòu)與數(shù)量，引導(dǎo)消費(fèi)者理性購房行為，是完善我國保障性住房建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

第一，從保障性住房的審批、建設(shè)、流通等方面減輕稅賦。我國房地產(chǎn)開發(fā)需要經(jīng)歷漫長而復(fù)雜的審批過程，其中房地產(chǎn)企業(yè)需要繳納25個政府部門所開設(shè)的50余種稅款，這些稅款大多產(chǎn)生于審批、建設(shè)和流通環(huán)節(jié)，稅費(fèi)總額占總計(jì)成本的18%—22%。我國應(yīng)繼續(xù)推動政府職能機(jī)構(gòu)精簡化改革，繼續(xù)有效地清理、歸并稅種，降低稅費(fèi)。這既有利于降低房價，還可以降低建設(shè)配套保障性住房企業(yè)的額外成本，激發(fā)其建設(shè)保障性住房的積極性，將更多的資金用于提升住房質(zhì)量和建筑效率。

第二，推動房產(chǎn)稅改革，使房產(chǎn)稅成為地方政府財政收入的主要源泉。我國保障性住房發(fā)展遲緩的原因之一是因?yàn)檎斦С鼍o張，為此必須向擁有多套住房的城鎮(zhèn)居民征收房產(chǎn)稅。一方面，使得持有多套住房的富裕群體持有房產(chǎn)成本大大提升，進(jìn)一步抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為，降低過熱的房價。另一方面，房產(chǎn)稅的征收必然使地方財政富裕松弛，作為新的財政稅源，改變過去幾十年中土地出讓金占地方財政收入50%以上的情況。

第三，提高直接稅征收比重。避免重復(fù)征稅，避免漏征少征現(xiàn)象，最好的方式就是擴(kuò)大直接稅收比重，擴(kuò)大所得稅征收范圍和份額。做好所得稅的征繳工作，就要解決好房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)普遍存在的財務(wù)延期結(jié)算和后期成本前置問題，具體可從以下三個方面實(shí)施：一是由建設(shè)主管部門合理確定建設(shè)工期；二是由稅務(wù)部門按建設(shè)工期和實(shí)際銷售面積合理確定財務(wù)結(jié)算時間；三是監(jiān)控重點(diǎn)科目，合理估算開發(fā)成本費(fèi)用，防止后期成本前置。

（三）深化住房制度改革，優(yōu)化保障住房的供給結(jié)構(gòu)

在短期內(nèi)，通過地方政府財政補(bǔ)貼多種渠道增加住房供給。在保障性住房領(lǐng)域，最核心最首要的問題就是房源問題，相對于中低收入困難家庭來說，現(xiàn)有的保障性住房的存量還不足以滿足其需求。因此，為增加保障性住房供給數(shù)量，政府要積極發(fā)揮建設(shè)主導(dǎo)作用，兼顧到保障對象的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力及政府的財政補(bǔ)貼壓力，探索公共租賃住房融資機(jī)制和租售并舉新道路。并通過回購、回收、收購、捐贈等方法來籌集，力求做到全方位，多渠道地增加保障性住房存量。

在長期內(nèi)，構(gòu)建住房多元化供給模式。多元供給是指供給主體的多元化，即以政府為主導(dǎo)的同時，拓寬主體成分，例如開發(fā)商、非營利性組織、其他捐贈者等很多組織甚至是個人都可以成為社會保障性住房的供給主體。因此，非營利性組織作為除了政府和市場之外的第三方資源配置力量，在保障性住房供給中發(fā)揮著重要的作用，必須通過制定國家層面的法律保障為非營利組織的長遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的政策支持與制度保障。在目前的利益格局條件下，非營利性組織存在的最主要目的是為降低地產(chǎn)開發(fā)商在房地產(chǎn)市場上的壟斷地位，阻止開發(fā)商在保障性住房建設(shè)中謀取暴利，維護(hù)房地產(chǎn)市場和社會的和諧穩(wěn)定。

（四）完善共有產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)保障群體的財產(chǎn)權(quán)力

我國保障性住房的產(chǎn)權(quán)問題具體可表現(xiàn)為其所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)經(jīng)常存在交叉或分離。目前，我國根據(jù)受保障群體來確定社會保障性住房產(chǎn)權(quán)歸屬：廉價租住房的產(chǎn)權(quán)劃歸國有，被保障者僅有租住使用權(quán)；公租房歸建設(shè)單位所有，被保障者擁有收益、使用權(quán)；經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)可界定為公共產(chǎn)權(quán)；另外，若加之土地劃分時附加的產(chǎn)權(quán)問題，我國社會保障性住房的產(chǎn)權(quán)問題就更為復(fù)雜。

完善共有產(chǎn)權(quán)制度。與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用房相比，共有產(chǎn)權(quán)房在審批土地的方式上、政府與被保障群體的關(guān)系上、購買房產(chǎn)時所承擔(dān)的風(fēng)險和收益上來看，都有著十分明顯的體制優(yōu)越性。第一，共有產(chǎn)權(quán)房改變了政府劃撥土地的方式。從最初的行政劃撥土地慢慢轉(zhuǎn)向市場化出售土地，并且房產(chǎn)以虛擬產(chǎn)權(quán)的形式在短期內(nèi)共有，這種做法大大降低了保障性住房在被購買后又轉(zhuǎn)向市場倒賣的可能性。第二，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)房中政府與購房者之間以補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼的關(guān)系，在共有產(chǎn)權(quán)住房中的體現(xiàn)則有所不同，共有產(chǎn)權(quán)住房的購買人與政府之間是共同共有的關(guān)系，是平等的民事主體關(guān)系。第三，購房者風(fēng)險降低，預(yù)期收益提高。共有產(chǎn)權(quán)制度降低了居民的購房壓力，提升了居民的日常消費(fèi)水平。符合要求的居民可根據(jù)自己的財產(chǎn)狀況，選擇合理的自身與政府出資比例。并且，按照自身經(jīng)濟(jì)實(shí)際狀況，被保障者可以選擇最優(yōu)方案進(jìn)行回購，這種共有產(chǎn)權(quán)的制度使得被保障群體靈活實(shí)現(xiàn)其社會保障權(quán)益，是我國以人為本民生建設(shè)的良好體現(xiàn)。

注：

①2010年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出建設(shè)五大（北京、天津、上海、廣州、重慶）國家中心城市的規(guī)劃和定位。

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部）