城管執(zhí)法簡易程序處罰常見問題

■ 濮加友

簡易處罰程序又稱當(dāng)場處罰程序。由于城管執(zhí)法對象的特殊性和簡易處罰程序簡便、快捷的特點(diǎn)，城管執(zhí)法人員經(jīng)常運(yùn)用簡易處罰程序，查處違法行為，為城市管理發(fā)揮了很大的作用。但是，由于法律規(guī)定不夠完備、實(shí)務(wù)操作不夠規(guī)范，因此，城管執(zhí)法簡易程序處罰案件也存在一些問題，需要相關(guān)部門加以研究，認(rèn)真應(yīng)對。

一、關(guān)于警告

警告，作為《行政處罰法》規(guī)定的罰種之一，是所有罰種最輕的一種。由于對當(dāng)事人的影響非即時、剛性、硬式的，幾乎沒有什么直接的影響。城管執(zhí)法人員認(rèn)為，警告所起的作用十分有限。其實(shí)，作為一種無形的、潛在的、長期性的東西，它起到的是后發(fā)、柔性、軟式的作用，可以避免沖突、消除對抗。城管執(zhí)法人員應(yīng)該給予足夠的重視。 特別是，現(xiàn)在全國各地城管部門普遍推行信用懲戒制度，城管執(zhí)法人員可以結(jié)合信用懲戒制度用好警告。比如，警告一次計(jì)扣若干分，警告數(shù)次以后，累計(jì)扣分，相應(yīng)給予一般、較重、嚴(yán)重的信用懲戒，進(jìn)行約談，作為檢查或者抽查的重點(diǎn)，禁止申辦某些活動，限定范圍的公示或者書面告知，向社會公布，不享受低保、不作為扶貧對象、列入黑名單……等等，這樣就能對當(dāng)事人起到足夠的威懾作用。

二、關(guān)于執(zhí)法證件的公示

實(shí)踐中，少數(shù)城管執(zhí)法人員不重視執(zhí)法證件的公示（俗稱“亮證”），在法院的判決中就有這樣的案例，城管執(zhí)法人員以為當(dāng)事人比較熟悉，在適用簡易程序進(jìn)行處罰時，沒有亮證，當(dāng)事人對處罰決定不服，提起訴訟。法院認(rèn)為，城管執(zhí)法程序違法，判決城管部門敗訴。因?yàn)椤缎姓幜P法》第三條第二款規(guī)定，不遵守法定程序的，行政處罰無效。因此，城管執(zhí)法人員進(jìn)行當(dāng)場處罰時，必須亮證。

那么，城管執(zhí)法人員何時出示執(zhí)法證件呢？根據(jù)《行政處罰法》第三十四條之規(guī)定：執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件。問題是如何理解“執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的”這句話？有的認(rèn)為在執(zhí)法人員作出處罰決定之后；有的認(rèn)為在執(zhí)法人員作出處罰決定時（即“雙同時”，一邊作出行政處罰決定書，一邊出示執(zhí)法證件的一種行政行為）。

《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。由此推斷，執(zhí)法人員出示證件的時間應(yīng)該是在調(diào)查或進(jìn)行檢查時。 由于簡易程序中，執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的行為，必定要經(jīng)過調(diào)查或者檢查。所以，城管執(zhí)法人員適用簡易程序當(dāng)場作出處罰決定，宜在一開始執(zhí)法時就亮證。

三、關(guān)于執(zhí)法人員人數(shù)

現(xiàn)行的《行政處罰法》關(guān)于簡易程序的法條中沒有規(guī)定執(zhí)法人員的人數(shù)。不知是刻意的回避，還是無意的疏忽。目前，行政執(zhí)法人員適用簡易程序進(jìn)行處罰，除了公安部門明確規(guī)定交警可以一人執(zhí)法，其他部門、地方的《行政處罰法》不作規(guī)定，明確規(guī)定為兩人執(zhí)法。城管執(zhí)法人員適用簡易程序進(jìn)行處罰時宜為兩人執(zhí)法。理由有三：一是雖然《行政處罰法》沒有規(guī)定簡易程序執(zhí)法人員的人數(shù)，但是，“不能自查自罰”是基本的法理，而且《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人。簡易程序難免涉及到調(diào)查、檢查。二是很多部門、地方（比如環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法、旅游行政處罰辦法、上海市城市管理行政執(zhí)法條例等）都明確規(guī)定適用簡易程序進(jìn)行處罰須兩執(zhí)法。三是法院的主流觀點(diǎn)、絕大多數(shù)判決支持適用簡易程序進(jìn)行處罰須兩人執(zhí)法，不認(rèn)可一人執(zhí)法。

四、關(guān)于個體工商戶的法律地位

由于《行政處罰法》沒有界定個體工商戶屬于公民還是其他組織，導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中存在混亂。一線城管執(zhí)法人員有的把個體工商戶作為公民處理，有的作為其他組織對待。這直接關(guān)系到簡易處罰程序的適用，把個體工商戶作為公民處理，罰款金額最高50元；把個體工商戶作為其他組織對待，罰款金額最高1000元。原國家工商總局對云南省工商局《關(guān)于對個體工商戶適用簡易程序當(dāng)場實(shí)施行政處罰定性有關(guān)問題的請示》答復(fù)：“對個體工商戶當(dāng)場實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民法通則》第二章第四節(jié)的規(guī)定，按公民對待?！倍睹穹ㄍ▌t》將個體工商戶列入“公民（自然人）”一章，也不屬于民事訴訟法中其他組織的范圍，在訴訟中以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當(dāng)事人。綜上，對個體工商戶適用簡易程序進(jìn)行行政處罰時，應(yīng)遵守50元以下的金額限制，超過50元則適用一般程序。

五、關(guān)于暴力抗法

不少管理對象認(rèn)為，簡易程序處罰就是“罰點(diǎn)錢”。對簡易程序處罰不理解、不配合，對執(zhí)法人員不尊重，其極端表現(xiàn)形式就是當(dāng)街辱罵、暴力抗法。另一方面，少數(shù)城管執(zhí)法人員對簡易程序處罰不重視，簡單化處理，導(dǎo)致矛盾激化，甚至出現(xiàn)暴力抗法。要想在簡易程序處罰中避免或杜絕暴力抗法事件的發(fā)生，做到以下幾點(diǎn)：

確保準(zhǔn)備充分。城管隊(duì)員在執(zhí)法之前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好準(zhǔn)備工作，對轄區(qū)內(nèi)管理對象的基本情況調(diào)查摸底。執(zhí)法時保證執(zhí)法證件、執(zhí)法文書齊全，通訊設(shè)備暢通，執(zhí)法記錄儀每人一個，而且打開能正常使用，其他取證工具完好。對于“釘子戶”，要制定應(yīng)急預(yù)案，和警方事先溝通，危急時刻能迅速獲得警方的支援?？梢约行￡?duì)或者分隊(duì)的城管執(zhí)法力量。必要時穿戴防護(hù)裝備。

確保取證有力。城管隊(duì)員在勸導(dǎo)糾違階段，應(yīng)當(dāng)注意采集保存證據(jù)。既要注重對違法行為、違法事實(shí)進(jìn)行取證，又要對城管隊(duì)員說服教育，對管理對象的內(nèi)容及過程記錄保存。在完整取證的前提下，城管隊(duì)員要保證取證的質(zhì)量，抓住違法行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選取合適的角度和參照物。

確保程序正確。城管執(zhí)法隊(duì)員應(yīng)當(dāng)保證出示了執(zhí)法證件、履行了告知義務(wù)、證據(jù)保存完好、執(zhí)法文書有當(dāng)事人簽名等。執(zhí)法程序的正確規(guī)范有利于對違法行為的查處，也使警方查處暴力抗法時有理有據(jù)、順利進(jìn)行。

注重宣傳教育。城管隊(duì)員在執(zhí)法過程中，要注意做好溝通工作，了解其文化程度、家庭狀況、生活習(xí)性和性格等，努力和管理對象建立較好的關(guān)系。對于文化程度較高的，以說理為主，力爭說服；對于文化程度較低的，注重勸說、教育和安撫，向其宣傳法律規(guī)定，爭取讓他們明白執(zhí)法工作對事不對人，主動接受處罰。

理智應(yīng)對，強(qiáng)化防范。城管隊(duì)員要講究執(zhí)法技巧，盡量化解矛盾，緩解對立情緒，防患于未然。在執(zhí)法過程中，要保持冷靜，沉著應(yīng)對，控制自身情緒，避免極端行為。要對管理對象保持警惕，不能被表面現(xiàn)象蒙蔽。執(zhí)法過程中要密切關(guān)注現(xiàn)場情況變化，對管理對象的情緒反應(yīng)要敏感。樹立防侵害意識，加強(qiáng)自身防范。發(fā)現(xiàn)管理對象有暴力抗法傾向時，要縮小其活動半徑，降低其尋找“幫手”的幾率，對可能產(chǎn)生威脅的工具、器械進(jìn)行必要的隔離或直接暫扣，最大程度減少城管隊(duì)員受到人身傷害的幾率。一旦發(fā)生暴力抗法現(xiàn)象，城管隊(duì)員之間要分工明確，相互配合，避免混亂局勢擴(kuò)大，切忌與管理對象發(fā)生正面沖突。學(xué)會自我保護(hù)，在保護(hù)自身前提下，盡可能控制局面，以退為進(jìn)，等待增援。必要時“中止執(zhí)法”，由簡易程序轉(zhuǎn)為一般程序，防止矛盾激化。

探索非接觸性執(zhí)法。非接觸性執(zhí)法，是指執(zhí)法人員利用信息技術(shù)手段對當(dāng)事人的違法事實(shí)進(jìn)行收集和記錄，形成特定的影像證據(jù)資料，依法對當(dāng)事人給予處罰的執(zhí)法方式。非接觸性執(zhí)法最大的特點(diǎn)是，執(zhí)法人員利用信息技術(shù)手段對違法事實(shí)進(jìn)行取證，從而最大程度減少和當(dāng)事人的接觸，從根本上消除暴力抗法。各地要創(chuàng)造條件，積極探索非接觸性執(zhí)法。

城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)梳理總結(jié)應(yīng)對之策，細(xì)化科目，制定合法、合理、實(shí)用的規(guī)范和操作指南，納入規(guī)范化建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)實(shí)務(wù)培訓(xùn)和針對性演練。