農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”路徑探索

■ 胡傳景 汪 英 杜 靜

實(shí)施鄉(xiāng)村振興，離不開(kāi)土地使用制度改革，久被詬病的宅基地管理制度自然是改革的重點(diǎn)。本文首先深入分析農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”面臨問(wèn)題，從生產(chǎn)關(guān)系一定要適合生產(chǎn)力狀況角度闡述了宅基地改革的必要性和可行性，在此基礎(chǔ)上，以引導(dǎo)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)為主線(xiàn)，提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革具體路徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)各類(lèi)資源要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為土地使用制度改革提供參考。

一、面臨問(wèn)題

（一）農(nóng)村建設(shè)底數(shù)不清

2015年末，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)270萬(wàn)個(gè)，占地面積為2.87億畝，農(nóng)村人口人均居民點(diǎn)用地達(dá)到317平方米。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)化城市化穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，僅2007 ～2017年10年間，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從44.9%提高到了58.52%，15089萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這一部分人在城鎮(zhèn)租賃或購(gòu)買(mǎi)房屋定居成為常住人口，其在農(nóng)村原有宅基地上的房屋自然“人去樓空”，有的甚至普遍倒塌荒廢、長(zhǎng)滿(mǎn)荒草，再加上缺乏規(guī)劃，農(nóng)村居民點(diǎn)布局普遍呈現(xiàn)出散、亂、空現(xiàn)象，宅基地閑置和低效利用問(wèn)題十分嚴(yán)重，但是由于沒(méi)有全面開(kāi)展農(nóng)村房產(chǎn)及宅基地確權(quán)登記工作，沒(méi)有人能夠說(shuō)得清農(nóng)村閑置和低效利用宅基地及房屋數(shù)量，給科學(xué)編制村莊規(guī)劃，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來(lái)不少難度。

（二）交易對(duì)象限制嚴(yán)苛

現(xiàn)行法律“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，村民想要出售宅基地也只能出售給本村符合宅基地申請(qǐng)條件的村民。一方面，符合宅基地申請(qǐng)條件的村民又可以通過(guò)向村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，獲得劃撥一塊土地；另一方面，舊宅基地與新宅基地對(duì)比，不僅需要額外花費(fèi)拆舊及平整費(fèi)用，而且在區(qū)位上也不占優(yōu)勢(shì)，很少有符合條件的村民愿意接受。非本集體經(jīng)濟(jì)組織人員禁止買(mǎi)、本集體經(jīng)濟(jì)組織人員不愿意要，將大量買(mǎi)方攔截在市場(chǎng)之外，交易結(jié)果可想而知。十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)相繼提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”根據(jù)《土地管理法》第43條內(nèi)容，集體建設(shè)用地可歸納為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民住宅用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地三類(lèi)，其中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地符合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要求，大約10%左右，超過(guò)70%的集體建設(shè)用地為宅基地被排除在入市交易之外，這顯然與“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”最終目標(biāo)有很大差距，堵塞了實(shí)施鄉(xiāng)村振興資金來(lái)源渠道。

（三）拆遷補(bǔ)償缺乏依據(jù)

2011年，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布，規(guī)范了國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償，保障了被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。隨著中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）貫徹落實(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必將是今后拓展新型城鎮(zhèn)化空間重要來(lái)源，這就不可避免地要面對(duì)農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，然而對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償依據(jù)卻非常少，僅《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！鞭r(nóng)民辛苦一輩子建造的房產(chǎn)不僅被作為與青苗同等地位的附著物一筆帶過(guò)，而且還將其制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限下放到省級(jí)，這十分不利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。網(wǎng)上公開(kāi)信息顯示，某地基層政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過(guò)程中，按照瓦房、平房、樓房三種類(lèi)型，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每平方米分別為400元、500元、600元；選擇貨幣安置的農(nóng)戶(hù)，一次性領(lǐng)取宅基地補(bǔ)助5000元；選擇房屋安置的農(nóng)戶(hù)，原宅基地收歸集體所有，安置房基價(jià)為1550元/平方米，安置房?jī)r(jià)格超出原房?jī)r(jià)格，由農(nóng)戶(hù)補(bǔ)繳差價(jià)，不繳清不上房。在人工成本和建筑材料價(jià)格急劇上漲的背景下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)到房屋重置價(jià)，更不要說(shuō)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償了，然而安置房卻是按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行出售。

（四）“土地財(cái)政”模式難以突破

1994年分稅制改革后，中央財(cái)權(quán)高度集中，在稅收上削弱地方政府所占的比重，但是“事權(quán)”未隨“財(cái)權(quán)”轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財(cái)政吃緊。為了增加財(cái)政收入，地方政府從農(nóng)民手中低價(jià)征收土地，而后按照市場(chǎng)價(jià)格出讓?zhuān)嵢〔顑r(jià)，土地出讓金占地方財(cái)政比例逐漸上升，一些地方最終形成土地財(cái)政。近年來(lái)，在“嚴(yán)格控制成片未利用地開(kāi)發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境”及“嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)，確保國(guó)家糧食安全”雙重壓力下，國(guó)家逐漸收緊新增建設(shè)用地口子，導(dǎo)致一些地方項(xiàng)目用地一地難求，雖然土地價(jià)格迅速飆升，但是由于數(shù)量稀少，財(cái)政收入還是受到很大影響。因此在有條件地開(kāi)放增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方爭(zhēng)相購(gòu)買(mǎi)這種可建新、可占補(bǔ)同時(shí)附帶規(guī)劃建設(shè)空間的增減掛鉤指標(biāo)，導(dǎo)致增減掛鉤指標(biāo)價(jià)格迅速上升。據(jù)中國(guó)東部某省2018年9月29日節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)結(jié)果公示數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)期流轉(zhuǎn)最高價(jià)達(dá)到111.5萬(wàn)元/畝。增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)流轉(zhuǎn)，利用土地級(jí)差收益這個(gè)杠桿，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以資金換發(fā)展，為項(xiàng)目順利落地創(chuàng)造條件，拓展地方發(fā)展空間；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以資源換資金，為推動(dòng)農(nóng)民集中居住開(kāi)辟了資金來(lái)源，緩解地方財(cái)政壓力，其實(shí)質(zhì)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地出讓收益再分配。

（五）隱性市場(chǎng)禁而不絕

現(xiàn)行占有無(wú)成本退出無(wú)補(bǔ)償宅基地管理制度，農(nóng)戶(hù)不僅不會(huì)主動(dòng)退出宅基地，而且還想方設(shè)法利用閑置宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，農(nóng)村宅基地隨著周邊土地用途轉(zhuǎn)變以及道路交通基礎(chǔ)設(shè)施完善，區(qū)位條件發(fā)生改變，宅基地潛在價(jià)值不斷上升，特別是城中村和城郊結(jié)合部的宅基地潛在價(jià)格上漲最為明顯。雖然現(xiàn)行法規(guī)禁止宅基地入市交易，但是不可否認(rèn)農(nóng)民宅基地隱性市場(chǎng)是長(zhǎng)期大量存在的，農(nóng)民個(gè)體私下買(mǎi)賣(mài)宅基地難以統(tǒng)計(jì)，有組織地成規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)也不時(shí)發(fā)生，遍布全國(guó)各地的小產(chǎn)權(quán)房有一部分就是村委會(huì)打著各種旗號(hào)利用宅基地建設(shè)的。這種法規(guī)禁止交易的房產(chǎn)，在房?jī)r(jià)急劇上漲后，考驗(yàn)人的道德誠(chéng)信底線(xiàn)時(shí)候就到了、北京畫(huà)家村房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)糾紛案件，法院最終判決“房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，畫(huà)家騰退房屋，農(nóng)民支付補(bǔ)償款”結(jié)案，成為農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)典型案例。雖然對(duì)非法買(mǎi)賣(mài)農(nóng)民房屋起到震懾作用，但是這不符合2018年中央1號(hào)文件“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)……對(duì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)”實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略文件精神。

二、改革必要性與可行性

（一）必要性

建國(guó)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的宅基地制度，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，為迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)打下了基礎(chǔ)，對(duì)隨后成功開(kāi)展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革也做出積極貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善，工業(yè)化城市化推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化普及，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)有的局限于本集體組織成員的宅基地使用制度已經(jīng)難以適用社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。在堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)以及可開(kāi)墾耕地后備資源殆盡背景下，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當(dāng)前各級(jí)政府亟需解決的課題，實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，繼而盤(pán)活閑置低效宅基地，自然成為改革主要方向。

（二）可行性

改革本身就是“破”與“立”，通過(guò)“廢除舊制度，建立新規(guī)則”促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展。市場(chǎng)化配置國(guó)有土地使用權(quán)制度改革，提升了土地利用效率，彰顯了土地價(jià)值，為城市化進(jìn)程快速推進(jìn)做出有目共睹貢獻(xiàn)。雖然宅基地是集體對(duì)農(nóng)民無(wú)償發(fā)放的“內(nèi)部”福利，現(xiàn)行政策不允許“對(duì)外”處分、轉(zhuǎn)讓、抵押，但是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”已是大勢(shì)所趨，對(duì)集體建設(shè)用地中比重最大的宅基地實(shí)行市場(chǎng)化配置也是遲早的事情，通過(guò)修法立規(guī)，實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)，放寬市場(chǎng)化用地主體限制，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為鄉(xiāng)村振興開(kāi)辟資金來(lái)源亦是順勢(shì)而為。

同時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》也明確“延長(zhǎng)期滿(mǎn)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)就暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出報(bào)告。對(duì)實(shí)踐證明可行的，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)提出修改相關(guān)法律的意見(jiàn)；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定?！标P(guān)乎鄉(xiāng)村振興及新型城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，農(nóng)民傾其積蓄建造在宅基地上的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利一定會(huì)得到妥善解決。

三、改革路徑探索

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，盤(pán)活農(nóng)村閑置低效宅基地是關(guān)鍵，引導(dǎo)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

（一）確權(quán)賦能，科學(xué)規(guī)劃

充分借助正在開(kāi)展的第三次全國(guó)土地調(diào)查平臺(tái)，全面查清農(nóng)村每一塊建設(shè)用地面積、權(quán)屬和分布情況，及時(shí)調(diào)處各類(lèi)土地權(quán)屬爭(zhēng)議，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證，堅(jiān)持“尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)、方便操作、循序漸進(jìn)”的原則，嚴(yán)格按照國(guó)土資發(fā)[2016]191號(hào)文件精神，妥善處理“一戶(hù)多宅”問(wèn)題，分階段依法處理宅基地超標(biāo)及非本集體成員合法取得的宅基地。在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，開(kāi)放宅基地和農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場(chǎng)，放開(kāi)宅基地使用主體限制，為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入開(kāi)渠筑道。依據(jù)農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，科學(xué)規(guī)劃哪些村保留、哪些村縮減、哪些村提升，突出重點(diǎn)、分類(lèi)施策，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和需要分類(lèi)穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，對(duì)規(guī)劃保留的中心村，做好農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)劃，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)互聯(lián)互通；對(duì)自然歷史文化資源豐富村莊，科學(xué)謀劃休閑旅游設(shè)施及民宿建設(shè)布局，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)；對(duì)生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)和交通干線(xiàn)、零散居住的自然村組和單莊獨(dú)戶(hù)，列入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，分步實(shí)施。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，雙向流動(dòng)

雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施前，宅基地改革更多的是圍繞拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間加快城市化進(jìn)程開(kāi)展，如實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，過(guò)分強(qiáng)化農(nóng)村各種要素資源向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)，但是鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并不是此消彼長(zhǎng)關(guān)系，而是推動(dòng)城鄉(xiāng)各類(lèi)要素資源雙向流動(dòng)，優(yōu)化組合，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)系。不是所有村莊都適合開(kāi)展鄉(xiāng)村振興，也不是所有的城市居民都愿意到農(nóng)村居住從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或分時(shí)務(wù)農(nóng)。對(duì)規(guī)劃保留村莊，破解人才瓶頸制約，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道。吸引農(nóng)村精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富；以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，聯(lián)絡(luò)鄉(xiāng)賢鄉(xiāng)紳返鄉(xiāng)，服務(wù)鄉(xiāng)村振興事業(yè)；拆除限制城市居民下鄉(xiāng)發(fā)展藩籬，解除要素下鄉(xiāng)制度限制，傳播先進(jìn)文化思想，促進(jìn)鄉(xiāng)村文明建設(shè)。“有恒產(chǎn)者有恒心”，安居才能樂(lè)業(yè)，對(duì)閑置宅基地和農(nóng)房，在符合規(guī)劃和用途管制條件下，放開(kāi)市場(chǎng)化用地主體限制。吸引部分有志于鄉(xiāng)村建設(shè)城市居民向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，培養(yǎng)造就新農(nóng)民，使其成為鄉(xiāng)村振興建設(shè)性力量，帶動(dòng)各類(lèi)要素資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)。引導(dǎo)農(nóng)民利用空閑農(nóng)房及宅基地發(fā)展文化科技、生態(tài)采摘、休閑觀光、鄉(xiāng)村民宿及療養(yǎng)康復(fù)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。對(duì)規(guī)劃縮減村莊，通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及人地掛鉤政策，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)城市發(fā)展與人口增長(zhǎng)相適應(yīng)，提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（三）房地分離，規(guī)范補(bǔ)償

20世紀(jì)制訂的《土地管理法》征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以“農(nóng)民生活水平不降低”為目標(biāo)，將農(nóng)民辛苦一輩子建造的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并列下放到省級(jí)，顯然不符合“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”政策導(dǎo)向。同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)生土地所有權(quán)或者使用權(quán)轉(zhuǎn)移，其所涉及房屋拆遷不同于以往土地征收或征用，它所涉及的相關(guān)各方————農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和新的土地使用者是地位平等利益主體。為此必須盡早制定出臺(tái)集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償管理辦法，規(guī)范集體土地上房屋拆遷與補(bǔ)償活動(dòng)，保障被拆遷房屋所有權(quán)人合法權(quán)益。農(nóng)村住房條件差的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力大都相對(duì)薄弱，宜采取房地分離補(bǔ)償辦法，兼顧效率和公平。對(duì)于合法宅基地按照地區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)予以補(bǔ)償，對(duì)于合法宅基地上的房屋按照房屋重置價(jià)予以補(bǔ)償，既符合“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”改革方向，為低收入群眾住房保障兜底，也照顧了宅基地上房屋差異性，保護(hù)了農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。拆遷安置方面，要設(shè)計(jì)多種房屋類(lèi)型，滿(mǎn)足不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力人需要，保證拆遷補(bǔ)償最低農(nóng)戶(hù)不需要額外加錢(qián)也能購(gòu)買(mǎi)到一套安置房，讓搬遷群眾搬得出，密切關(guān)注個(gè)別地方推動(dòng)資金困難農(nóng)戶(hù)使用商業(yè)銀行貸款購(gòu)買(mǎi)安置房，謹(jǐn)防拆遷致貧。

（四）開(kāi)征稅費(fèi)，促進(jìn)流轉(zhuǎn)

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許符合規(guī)劃和用途管制宅基地入市，放開(kāi)市場(chǎng)化用地主體限制，其實(shí)質(zhì)就是還利于民，肯定對(duì)目前政府財(cái)政收入體制形成沖擊，為此首先必須解決好這個(gè)問(wèn)題，保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定運(yùn)行。宅基地入市后，土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)征收，政府不再直接參與收益分配，但可以通過(guò)對(duì)宅基地持有和交易環(huán)節(jié)征稅間接參與收益分配，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)以及土地出讓金，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)物業(yè)稅立法和實(shí)施，促進(jìn)政府財(cái)稅征收從主要依靠物業(yè)交易環(huán)節(jié)向保有環(huán)節(jié)過(guò)渡。首先，“一戶(hù)一宅，面積不超”的農(nóng)戶(hù)免繳宅基地及農(nóng)房物業(yè)稅，保障農(nóng)民住房基本權(quán)利。其次，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承、交易、抵押等原因以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶(hù)口遷出后占用的宅基地及房產(chǎn)，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取物業(yè)稅。再次，“一戶(hù)多宅及超標(biāo)占用”農(nóng)戶(hù)按照標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)免稅，標(biāo)準(zhǔn)外實(shí)行超額累進(jìn)稅率計(jì)稅。最后，對(duì)符合規(guī)劃和用途管制宅基地及房產(chǎn)入市交易，鑒于在持有環(huán)節(jié)已經(jīng)收取物業(yè)稅，為了保持總體稅負(fù)平穩(wěn)，除收取契稅及登記費(fèi)外，不再收取個(gè)人所得稅、增值稅及印花稅。徹底改變目前宅基地持有環(huán)節(jié)零成本現(xiàn)狀，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)自愿退出超占宅基地，提高宅基地利用效率，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

（五）有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)龣?quán)分置

按照常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億。問(wèn)題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來(lái)常住人口，他們?cè)诔擎?zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)。事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》早就為妥善安置城市外來(lái)人口指明了方向————有償轉(zhuǎn)讓宅基地，打開(kāi)了“探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”缺口，開(kāi)辟了進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民購(gòu)置住房資金來(lái)源，減輕政府住房保障壓力。在符合規(guī)劃和用途管制條件下，放開(kāi)宅基地使用主體限制，有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)蔀檎馗母锾峁┮环N新方式。具體思路如下：

農(nóng)村宅基地“落實(shí)所有權(quán)，保障資格權(quán)，放活使用權(quán)”思路圖

第一，停止新增宅基地審批，戶(hù)籍或二輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)花名冊(cè)是宅基地資格權(quán)憑證，登記在冊(cè)的地籍資料是入市流轉(zhuǎn)的宅基地唯一依據(jù)。

第二，允許宅基地入市交易，交易雙方地位平等，通過(guò)博弈完成交易，受讓方交清價(jià)款及辦理宅基地出讓登記手續(xù)后獲得有限期使用權(quán)，出讓方取得交易紅利。

第三，集體組織以區(qū)片綜合地價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)收取土地使用權(quán)補(bǔ)償金。按照“初次交易”受讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員（包括本集體和非本集體人員，下同）的繳納，受讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的免繳；“二次交易”出讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的，受讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員的繳納，受讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的免繳；“二次交易”出讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員的，受讓方為不符合宅基地申請(qǐng)條件人員的免繳，受讓方為符合宅基地申請(qǐng)條件人員的返還。

第四，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)收支管理，按照“取之于民、用之于村”的原則合理確定用途，主要用于村集體基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)，助力鄉(xiāng)村振興，最終達(dá)到“落實(shí)所有權(quán)，保障資格權(quán)，放活使用權(quán)”的宅基地改革目標(biāo)。