優(yōu)化資源配置維護(hù)群眾利益
——蘇州市虎丘區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革試點(diǎn)的調(diào)查

□蘇州市“三會” 蘇州市高新區(qū)“三會”

2015年隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民身份權(quán)與財產(chǎn)權(quán)糾結(jié)不清的矛盾越來越突出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的缺乏不僅影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐，還制約了土地資源要素功能的發(fā)揮，不利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動、平等交換，對于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，提高資源配置利用效率具有十分重要的意義。

2014年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。2015年，黨的十八屆五中全會提出，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。2016年8月，農(nóng)業(yè)部、民政部、中國保監(jiān)會確定四川、重慶、寧夏等地開展相關(guān)試點(diǎn)，蘇州市虎丘區(qū)被列入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)新增土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試驗(yàn)任務(wù)的地區(qū)之一，通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制，激發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)能，維護(hù)保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

主要做法

虎丘區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革試點(diǎn)，將不穩(wěn)定風(fēng)險降到最低，取得了多方滿意的效果，尤其是農(nóng)戶的積極性、主動性得到有效調(diào)動，為接下來的土地資源優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)。主要做法是：

1.摸清真實(shí)情況。

建立一戶一冊的農(nóng)戶家庭承包地臺賬，掌握土地經(jīng)營基本情況。全區(qū)承包地家庭27667戶，97212人，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)面積68634畝，其中歷年來因綠化、道路等建設(shè)原因占用承包地停耕而失地35179畝，實(shí)際符合試點(diǎn)的承包地涉及家庭14903戶，面積33455畝（其中村集體經(jīng)營24177畝）。

深入農(nóng)戶家庭，把脈農(nóng)戶心理，理清試點(diǎn)工作的關(guān)鍵問題。調(diào)查排摸分析顯示，農(nóng)民對土地的心態(tài)具有復(fù)雜性，一方面在土地上從事生產(chǎn)勞動力消耗過大，大多數(shù)農(nóng)民邊做邊發(fā)牢騷的情況較為普遍，并且后輩不會務(wù)農(nóng)，多數(shù)農(nóng)民選擇外出打工或從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面，生產(chǎn)收益相對較高的，不愿意退出。農(nóng)戶的年齡、家庭主要成員的數(shù)量、是否己定居城鎮(zhèn)、家庭是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源、土地經(jīng)營現(xiàn)狀、退地后生活質(zhì)量預(yù)期的高低，對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的有償退出意愿有顯著的影響。

2.分類因地推進(jìn)。

針對已經(jīng)單一退出承包土地、但對退出宅基地的意愿明顯下降的農(nóng)戶，部分已經(jīng)失地（動遷）并納入社保、但未將土地退回給村集體的農(nóng)戶等實(shí)際情況，虎丘區(qū)提出將試點(diǎn)對象分為兩種類型，一種為特色田園村莊農(nóng)戶，一種為非特色田園村莊農(nóng)戶，并探索了“雙地聯(lián)動”機(jī)制，即：兩種類型農(nóng)戶統(tǒng)一簽署“自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，享受社?！眱?nèi)容的確認(rèn)書，特色田園村莊農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)后，即享受社保；非田園村莊農(nóng)戶的退地工作與動遷聯(lián)動，在農(nóng)戶拆除農(nóng)村宅基地房屋，補(bǔ)償安置后，實(shí)行有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)，享受社保待遇。雙地退出聯(lián)動機(jī)制的建立，承包地?fù)Q社會保障、宅基地?fù)Q住房政策的實(shí)施，極大地調(diào)動了農(nóng)戶擁護(hù)改革、參與改革的積極性。

3.創(chuàng)新補(bǔ)償模式。

面對面調(diào)查還顯示，農(nóng)戶對退出時地面附著物的搬遷補(bǔ)償問題十分關(guān)注，附著物主要是苗木和果樹，生長期長，農(nóng)戶期望值大，較難達(dá)成一致的搬遷意見，而且大量苗木和果樹搬遷會破壞現(xiàn)有農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。如何解決這個棘手的問題，既穩(wěn)步推進(jìn)改革試點(diǎn)，又維護(hù)好農(nóng)戶的切身利益，保護(hù)好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境？對此虎丘區(qū)進(jìn)行了新的改革探索。農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)后，村集體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶可將原有土地上的附著物采取評估折股，組建農(nóng)民專業(yè)合作社，由合作社向村集體租賃土地經(jīng)營。實(shí)踐證明，此舉既破解附著物搬遷補(bǔ)償難題，又可維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，更能保持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，獲得了多贏的效果，更重要的是得到了絕大多數(shù)退地農(nóng)戶的真心歡迎。

初步成效

虎丘區(qū)是蘇州市城鄉(xiāng)一體化綜合改革先導(dǎo)區(qū)之一。2006年以來，全區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的系統(tǒng)改革。按照股份制和合作制的基本原則，對村級集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行社區(qū)股份合作制改革，有效保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益；以“還權(quán)賦能”為核心，全面開展了農(nóng)村第二輪土地承包頒證；在全國率先開展“政經(jīng)分開”試點(diǎn)、率先建立生態(tài)補(bǔ)償制度、率先形成包括城鄉(xiāng)社會保障接軌在內(nèi)的配套政策體系等，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也為探索建立土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出機(jī)制提供了可能。

虎丘區(qū)改革試驗(yàn)實(shí)施方案明確：2017年—2018年為啟動試驗(yàn)階段，退出率不低于30%；2019年—2021年為推廣完善階段，退出率在原有基數(shù)上新增40%，2021年底全面完成退出任務(wù)。改革試點(diǎn)，必須遵循農(nóng)民自愿原則，公開、公平、公正貫穿于試點(diǎn)改革工作的全過程。

經(jīng)過一年多改革試點(diǎn)，至2018年6月，土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)改革工作在4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的33個村（涉農(nóng)社區(qū)）穩(wěn)步開展，共退出承包地19843畝，退出率59.3%，涉及農(nóng)戶10247戶，總?cè)藬?shù)32421人，落實(shí)社保資金29.41億元。

經(jīng)過一年多改革試點(diǎn)，有償退出機(jī)制基本建立。

一是建設(shè)了一戶一冊的信息庫。在全面普查的基礎(chǔ)上，開展入戶細(xì)查，一戶一冊信息系統(tǒng)的建立，為推進(jìn)后續(xù)試驗(yàn)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

二是形成了有償退出主體資格認(rèn)定程序。自愿申請土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會同有關(guān)部門審核、公示，并收回土地和承包經(jīng)營權(quán)證；經(jīng)區(qū)政府審批，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)社會保障待遇手續(xù)，為試驗(yàn)的穩(wěn)步實(shí)施提供了規(guī)范。

三是建立了專項資金制度。土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出，所需資金數(shù)額巨大，離不開強(qiáng)有力的保障。從全區(qū)2017年—2021年的土地拍賣出讓資金區(qū)財政集中部分（每年5%）設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)的社保專項資金，并且明確規(guī)定社保資金的收取、解繳和支付流程，從而保障了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出。

四是探索了土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的“雙地聯(lián)動”機(jī)制。針對農(nóng)戶單一退出承包地后，對退出宅基地的意愿會下降，增加后期征地動遷難度的實(shí)際，改革試驗(yàn)提出了承包地與宅基地雙地退出聯(lián)動機(jī)制。承包地?fù)Q社會保障、宅基地?fù)Q住房的政策，使退地農(nóng)戶直接享受城市居民的社會保障和保障性住房?！半p地聯(lián)動”機(jī)制，為成功實(shí)施改革增強(qiáng)了動力。

深化改革

虎丘區(qū)在改革試點(diǎn)取得初步成效的基礎(chǔ)上，下一步將在以下三個方面深化改革：

資產(chǎn)專用性主要表現(xiàn)在一項資產(chǎn)用于特定用途而不具備他用的性質(zhì)。為了保護(hù)退耕還林的資產(chǎn)專用性，降低其中的不確定性，實(shí)現(xiàn)交易成本降低，應(yīng)該訂立長期的退耕還林合同。植樹造林本來就是一個長周期的活動，加之樹木的養(yǎng)護(hù)以及栽培，如果不訂立長期合同，則會增大交易成本，增大財政補(bǔ)貼的投入。此外，現(xiàn)有的造林合同雖然已有詳實(shí)的規(guī)定，從退耕還林范圍、作業(yè)方式、成活率、管護(hù)責(zé)任、資金和糧食標(biāo)準(zhǔn)、種苗來源等明確了農(nóng)民的責(zé)任，但就退耕還林的政策目標(biāo)而言，退耕還林的成林率才是檢驗(yàn)政策成功的關(guān)鍵。因此，應(yīng)該重新審視造林的相關(guān)指標(biāo)，強(qiáng)化其中的關(guān)鍵指標(biāo)，這樣才能更加明確造林雙方的責(zé)任，減少交易的不確定性。

一是優(yōu)化退出土地配置經(jīng)營體系。對退出土地整理后，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型職業(yè)農(nóng)民；引入社會資本，如食行生鮮、蘇州硒谷科技等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐；探索農(nóng)業(yè)企業(yè)+合作社+農(nóng)戶模式，發(fā)展生態(tài)、特色、高效農(nóng)業(yè)。

二是探索有償退出土地收益分配機(jī)制。完善退出土地后的社區(qū)股份合作社改革機(jī)制，探索農(nóng)村型股份合作社向社區(qū)型轉(zhuǎn)型的新路徑，確保農(nóng)戶從社區(qū)股份合作社獲取長期穩(wěn)定的土地收益。建立法定程序公開、民主監(jiān)督完善、收益?？顚Ｓ玫姆峙錂C(jī)制，確保村集體將農(nóng)戶有償退出土地經(jīng)營后的凈收益配置給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

三是實(shí)施有償退出土地空間優(yōu)化配置。充分合理利用退出土地后建設(shè)用地規(guī)模和空間資源，按照三優(yōu)三保原則優(yōu)化建設(shè)用地空間布局、優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地布局、優(yōu)化鎮(zhèn)村居住地布局，促進(jìn)土地空間優(yōu)化配置、土地資源集約利用、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提升和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

啟示

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立，是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)進(jìn)行的改革探索。

目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出面臨的制度問題，主要是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求建立與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制度，尤其是財產(chǎn)制度和市場制度。而集體經(jīng)濟(jì)的模糊特征與共有屬性，在一定程度上排斥了成員個體對集體資產(chǎn)份額的分割和所有，阻礙財產(chǎn)權(quán)利的自由轉(zhuǎn)讓。近年來，蘇州市農(nóng)村不斷推出改革舉措，逐步理清和解決集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、邊界不明、成員資格不定以及成員權(quán)與用益物權(quán)不銜接等方面的制度約束問題，為虎丘區(qū)率先進(jìn)入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)落地創(chuàng)造了良好的條件。由于是在現(xiàn)有制度框架內(nèi)進(jìn)行的改革，震動小，風(fēng)險低，受到農(nóng)戶的普遍支持。調(diào)研走訪表明，虎丘區(qū)符合條件的農(nóng)戶，75.5%表示愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并且建議政府盡快實(shí)施，讓農(nóng)戶盡早享受社會保障，20%持無所謂意見，2.7%選擇不愿意退出，1.9%未作選項。76%的人員表示此項改革兼顧了人民群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益。

虎丘區(qū)依托多年改革發(fā)展的積累，建立了財政支持體系，為土地承包經(jīng)營權(quán)退出提供資金支持，將改革目標(biāo)設(shè)定在建立土地、住房、社保緊密相聯(lián)的退地保障機(jī)制上，探索了一整套適合本地情況的政策措施。實(shí)踐中尊重農(nóng)戶個人意愿，充分考慮不同農(nóng)戶群體的訴求，合理分類制定實(shí)施辦法，形成了具有鮮明蘇州特色的改革模式，尤其是為突破農(nóng)村社會保障供給不足、缺乏補(bǔ)償土地承包權(quán)的必要資金等現(xiàn)實(shí)約束上提供了蘇州樣本。

3.承包土地是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的退出涉及廣大農(nóng)民群眾的切身利益，必須在尊重農(nóng)民意愿的前提下開展試點(diǎn)。

傾聽農(nóng)戶心愿心聲，準(zhǔn)確把握農(nóng)戶意愿意見，讓農(nóng)戶真正成為改革的參與者，是虎丘區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出改革試點(diǎn)能夠穩(wěn)步推進(jìn)，并獲得成功的秘籍所在。堅定的改革信心和探索創(chuàng)新的勇氣，源于對農(nóng)戶意愿的清晰了解；分類施策、因地推進(jìn)的提出，源于對農(nóng)戶現(xiàn)狀的準(zhǔn)確把握；雙地聯(lián)動、搬遷補(bǔ)償辦法的選擇，源于對農(nóng)戶意愿的清晰掌控。

實(shí)踐表明，三類人員對改革最為支持，一類是養(yǎng)老年齡段的人員；一類是主要成員數(shù)量多的家庭；還有一類是主要居住在城鎮(zhèn)、有穩(wěn)定非農(nóng)業(yè)收入來源的農(nóng)戶。持不愿意退出意見的農(nóng)戶，大多家庭主要收入來源土地經(jīng)營且收入較高，退地后生活質(zhì)量預(yù)期較差。正因?yàn)橛袕?qiáng)烈的群眾意愿和解決問題的扎實(shí)行動，才能瞄著問題出真招出實(shí)招，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突破一些過去認(rèn)為不可能突破的關(guān)口，解決一些多年來想解決但一直沒有很好解決的問題，從而使改革取得重大進(jìn)展。