深度貧困區(qū) 最難啃的“硬骨頭”

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?專題按

2019年是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵之年。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中表示，這一年將繼續(xù)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，并要加大“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧攻堅力度。離“消除絕對貧困”還剩下一年多的時間。本期《南方周末》聚焦“脫貧攻堅”，關(guān)注這項工作下一步的重點(diǎn)和難點(diǎn)是什么，工作中還存在哪些不足。我們還要思考，扶貧工作轉(zhuǎn)向緩解相對貧困之后，重心該在哪里？

“三區(qū)三州”州長對話

扶貧立法何時啟動

在中國版圖上，“三區(qū)三州”幾乎占據(jù)了約三分之一的國土面積，80%以上位于平均海拔4000米的青藏高原，從南疆到滇西北跨越六省份，連成一片。

“其他地方可能稍微一投錢就有效果，但是深度貧困地區(qū)難見效，甚至有些地方政府或企業(yè)發(fā)現(xiàn)，到深度貧困地區(qū)投錢見不到效果，反而不投了。”汪三貴說。

“以前我們發(fā)動村民種茶葉，但有些村民寧愿種玉米或者其他的，就是不肯種茶葉，或者早上種了晚上又扯掉?，F(xiàn)在他們也改變了觀念，沒有茶種，也要自己買來種?！?/p>

南方周末記者 賀佳雯 譚暢 張笛揚(yáng)

南方周末實(shí)習(xí)生 高照 鄧依云 李霽

“從全國來看，剩余貧困人口超過100萬的省份只有五個，其中有我們甘肅；貧困發(fā)生率超過5%的省份有四個，其中有我們甘肅?！?019年3月5日下午，十三屆全國人大二次會議甘肅代表團(tuán)在駐地北京遠(yuǎn)望樓賓館召開全體會議，全國人大代表、甘肅省委書記林鐸長達(dá)50分鐘的講話中，近一半的時間在分析如何完成脫貧任務(wù)。

“所以，甘肅的脫貧攻堅任務(wù)，現(xiàn)在到了背水一戰(zhàn)決勝沖刺的關(guān)鍵階段?！绷骤I深吸了一口氣。

2019年1月，全國政協(xié)主席汪洋曾到甘肅臨夏州考察脫貧情況，那是汪洋第六次到甘肅考察脫貧情況。其中，臨夏州的積石山縣，包括這次在內(nèi)，汪洋一共去了三趟。

會場上，林鐸回憶了汪洋在考察臨夏時說的話：“南邊有云南，西北有甘肅。汪洋說，如果云南、甘肅排起來，不托底的還是甘肅。同時又講到甘肅不托底的還是臨夏州?！?/p>

林鐸講到此處，全國人大代表、臨夏回族自治州州委書記楊元忠正埋頭做筆記。會場里，楊元忠就坐在正對著林鐸的第一排、左起第一個位置上。

等到林鐸講話結(jié)束，楊元忠第一個發(fā)了言。他用一組數(shù)據(jù)概括了2018年臨夏脫貧的情況，接著講了目前臨夏脫貧攻堅主要面臨的問題。

甘肅臨夏州是國家層面的深度貧困地區(qū)。2017年6月，中央把“三區(qū)三州”確定為國家層面的深度貧困地區(qū)，“三區(qū)三州”的“三區(qū)”，指的是西藏、新疆南疆四地州、四省藏區(qū)，“三州”則是甘肅臨夏州、四川涼山州、云南怒江州。

這些地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣，貧困發(fā)生率長期居高不下。國務(wù)院扶貧辦副主任夏更生向南方周末記者分析，按照原本的脫貧速度，這些地區(qū)肯定無法按時完成脫貧任務(wù)，所以劃了出來，加大投入力度。

黨的十八大報告提出2020年要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，2019年全國兩會期間，深度貧困地區(qū)的脫貧工作備受關(guān)注。兩會召開前，全國人大常委會和全國政協(xié)都就深度貧困問題進(jìn)行過專題調(diào)研，針對性地提出了對策和建議。

補(bǔ)短板

“2012年底全國的貧困發(fā)生率是10.2%，可是到2017年，還有不少縣的貧困發(fā)生率超過20%?！毕母硎?，“如果按貧困發(fā)生率每年能下降一點(diǎn)幾個百分點(diǎn)算，就肯定完不成脫貧任務(wù)。”

因此，在一些貧困發(fā)生率高的地區(qū)，需要加大投入的力度。

2017年6月23日，習(xí)近平總書記在山西省太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會。習(xí)近平在會上說，“現(xiàn)在看，脫貧攻堅的主要難點(diǎn)是深度貧困。”習(xí)近平指出，主要難在三種地區(qū)，分別是以“三區(qū)三州”為主的連片深度貧困地區(qū)，還有深度貧困縣和深度貧困村。

為了加大對深度貧困地區(qū)的投入支持力度，習(xí)近平要求，新增脫貧攻堅資金主要用于深度貧困地區(qū)，新增脫貧攻堅項目主要布局于深度貧困地區(qū)，新增脫貧攻堅舉措主要集中于深度貧困地區(qū)。

座談會召開后一個月，國務(wù)院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，國務(wù)院扶貧辦副主任洪天云專門就深度貧困問題作出解答。洪天云說，“脫貧攻堅還剩三年多時間，如果不抓緊早一點(diǎn)把深度貧困地區(qū)這個難題攻下來，到2020年就難以如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧?！?/p>

洪天云表示，“目前來說，剩下的貧困人口都是難啃的‘硬骨頭，靠常規(guī)的辦法難以解決他們的脫貧問題，一定要采取超常規(guī)的方法?！?/p>

在國家層面，深度貧困地區(qū)主要指的就是“三區(qū)三州”，其他地方的深度貧困縣和深度貧困村則屬于省級層面的深度貧困問題。

在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會召開以后，各省對本地的深度貧困地區(qū)進(jìn)行了一次認(rèn)定，一共認(rèn)定了334個深度貧困縣和3萬個深度貧困村。截至2017年底，這些深度貧困縣現(xiàn)在平均貧困發(fā)生率是11%，其時全國的平均數(shù)只有3.1%。

云南省怒江州州長李文輝告訴南方周末記者，確定深度貧困地區(qū)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是貧困發(fā)生率，此外還要看整體性區(qū)域性貧困的狀況。怒江的貧困發(fā)生率目前是全國最高的，至今還有33.25%。李文輝說，怒江目前有14.3萬貧困人口，雖然這個數(shù)字并不多，但怒江總?cè)丝诘幕鶖?shù)小，全州只有54萬人口。

2017年9月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實(shí)施意見》，指出深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅中的硬骨頭，補(bǔ)齊這些短板是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵之策。

2018年全國兩會期間，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富表示，對于深度貧困地區(qū)，國務(wù)院扶貧辦主要要做四項工作，一是把深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)找出來，二是分別制定脫貧的實(shí)施方案，這兩項工作當(dāng)時都已基本完成。三是加強(qiáng)指導(dǎo)，督促把方案落實(shí)到位，四是對深度貧困地區(qū)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，防止到時候完不成脫貧任務(wù)。

“投錢見不到效果”

地處偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣被認(rèn)為是導(dǎo)致“三區(qū)三州”深度貧困的主要原因。

然而在中國版圖上，“三區(qū)三州”幾乎占據(jù)了約三分之一的國土面積，80%以上位于平均海拔4000米的青藏高原，從南疆到滇西北跨越六省區(qū)，連成一片?！叭齾^(qū)三州”內(nèi)的209個區(qū)縣，最多時有196個國家級貧困縣，占全國總量的近四分之一。

“三州”中地處最北的臨夏，曾被聯(lián)合國認(rèn)定為不適宜人類居住的地區(qū)，這里全年干旱少雨，山高溝深。臨夏位于甘肅省會蘭州市西南方向130公里處，是青藏高原向黃土高原、西部牧區(qū)向東部農(nóng)區(qū)的過渡地帶，高寒陰濕區(qū)、干旱山區(qū)和川塬區(qū)約各占三分之一。州內(nèi)沒有機(jī)場和鐵路，下轄的8個縣市中僅一半通了高速公路。

在四川涼山州，這里西跨橫斷山脈，東抵四川盆地，北至大渡河，南臨金沙江，境內(nèi)海拔最高地木里縣恰朗多吉峰高達(dá)5958米，最低的雷波縣大巖洞金沙江谷底305米，相對高差超過5000米。一個個村寨分散在涼山山脈的無數(shù)高山深谷之中，這才有了村民走向外面世界，需要攀爬落差800米的懸崖、越過13級218步藤梯的“懸崖村”。

地處西南邊境的云南怒江，98%的國土面積都是高山峽谷，各類自然保護(hù)區(qū)卻占了全州國土面積的58%以上，李文輝說，“這叫有樹不能砍，有水不能發(fā)電，有礦不能挖?！比萑司孛娣e僅1.4畝，且近一半都是坡度在25度以上的陡坡地。

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云認(rèn)為，正是由于自然條件的背景，導(dǎo)致這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，村民的住房、飲水等基本生活條件無法滿足。

李小云曾長期駐扎在云南省勐臘縣的河邊村進(jìn)行扶貧實(shí)踐，他告訴南方周末記者，當(dāng)初河邊村道路沒有硬化，每到雨季道路泥濘無法出行，為了修8公里水泥路，當(dāng)?shù)鼗?00萬元。李小云說，正常情況下修一公里路大概30萬元，但到了深度貧困地區(qū)，由于原材料運(yùn)輸困難，往往要花到七十多萬。

“其他地方可能稍微一投錢就有效果，但是深度貧困地區(qū)難見效，甚至有些地方政府或企業(yè)發(fā)現(xiàn)，到深度貧困地區(qū)投錢見不到效果，反而不投了。”中國人民大學(xué)教授汪三貴也是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員，他向南方周末記者分析，深度貧困地區(qū)此前和其他貧困地區(qū)享受一樣的資源和扶持力度，沒有特殊關(guān)照，是脫貧進(jìn)展緩慢的主要原因之一。

在李小云看來，由于之前貧困縣長期沒有調(diào)整，且認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)低，不少地方想搭資金、政策的“便車”，出現(xiàn)了“泛貧困化”現(xiàn)象，把扶貧政策當(dāng)作致富政策，導(dǎo)致扶貧資源沒有很好地集中到深度貧困地區(qū)。

在深度貧困地區(qū)的認(rèn)定中，夏更生認(rèn)為，如今沒有再出現(xiàn)地方搶戴貧困“帽子”的現(xiàn)象?！艾F(xiàn)在搶的就是任務(wù)，沒那么多貧困戶，你硬要過去，相當(dāng)于是虛報任務(wù)，最后我就按照這個任務(wù)來考核你?！?/p>

“資金、項目、政策 都有保障了”

深度貧困地區(qū)被認(rèn)定后，資金和政策都開始向這些地方傾斜。據(jù)國務(wù)院扶貧辦數(shù)據(jù)，2018年中央財政新增200億元專項扶貧資金，有120億元投到了深度貧困地區(qū)，同時新增的政策、新增的項目、新增的東西協(xié)作幫扶力量，都向深度貧困地區(qū)傾斜了。

2018年12月24日的全國人大常委會上，劉永富匯報工作時說，扶貧辦已從2018年開始，將“向深度貧困地區(qū)傾斜支持情況”列入全國東西部扶貧協(xié)作考核和中央單位定點(diǎn)扶貧工作考核，同時督促各地各部門向深度貧困地區(qū)脫貧攻堅聚焦發(fā)力，已有26個中央部門出臺了27個支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的政策文件。

怒江州州長李文輝告訴南方周末記者，“三區(qū)三州”的脫貧攻堅是中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，基層抓落實(shí)，“資金、項目、政策都有保障了”。

2018年，深度貧困地區(qū)的脫貧進(jìn)度明顯加速。國務(wù)院扶貧辦提供的數(shù)據(jù)顯示，2018年“三區(qū)三州”貧困人口共減少了134萬人，貧困發(fā)生率下降了6.4個百分點(diǎn)，降幅比西部地區(qū)平均水平快了3.3個百分點(diǎn)，高于全國平均水平5個百分點(diǎn)。在已公布的前四批名單中，“三區(qū)三州”已有46個區(qū)縣摘帽。

衡量貧困人口是否脫貧的標(biāo)準(zhǔn)是“兩不愁三保障”，即不愁吃穿和義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。

汪三貴之前就曾去過“三區(qū)”，在深度貧困地區(qū)確定后，他又把“三州”都調(diào)研了一遍。汪三貴發(fā)現(xiàn)，即使是在致貧背景類似的“三區(qū)三州”，每個地方面臨的問題都不一樣，“這也和地方政府的選擇有關(guān)，不同的脫貧措施難度大小不同?！蓖羧F說。

臨夏州州委書記楊元忠向南方周末記者介紹，目前臨夏州脫貧任務(wù)最重的部分是發(fā)展產(chǎn)業(yè)。臨夏產(chǎn)業(yè)培育滯后，企業(yè)發(fā)展不足，老百姓的收入主要靠種植、養(yǎng)殖和勞務(wù)輸轉(zhuǎn)。易地搬遷之后，為了讓留守婦女和老人參與務(wù)工，2018年，臨夏州開始辦扶貧車間，扶貧車間募工有個“雷打不動”的標(biāo)準(zhǔn)，就是必須吸納20%的貧困戶。

目前，臨夏已經(jīng)有了123個扶貧車間，基本都是加工制造業(yè)。楊元忠介紹，臨夏貧困發(fā)生率最高的東鄉(xiāng)縣，之前貧困發(fā)生率超過60%，“依靠產(chǎn)業(yè)扶貧已降到百分之十幾”。2019年，臨夏計劃建成200個以上扶貧車間。

政策傾斜之外，深度貧困地區(qū)的確定，也使得民營企業(yè)、社會組織加大對這些地方的關(guān)注。譬如和東鄉(xiāng)縣結(jié)對幫扶的就有碧桂園，幫扶內(nèi)容主要是幫助當(dāng)?shù)赝貙掁r(nóng)特產(chǎn)品的推廣與銷售渠道、開展技能培訓(xùn)。

除了發(fā)展產(chǎn)業(yè)，臨夏目前飲水的問題也較為突出。“有980戶人家連輸水管線也沒有，完全通過窖水把水拉上來?，F(xiàn)在我們還有15萬人，供水不穩(wěn)定。”楊元忠說。目前臨夏八個縣市，只有臨夏市有雙回路供水，不僅是農(nóng)村，就連7個縣城供水也不穩(wěn)定。

怒江州州長李文輝則向南方周末記者表示，“州委、州政府把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的重中之重?！迸{入國家易地扶貧搬遷規(guī)劃的建檔立卡貧困人口超過9萬人，城鎮(zhèn)化安置比例達(dá)92%。其中，被確定為深度貧困地區(qū)后，計劃易地搬遷的指標(biāo)多了63003人。

對于大規(guī)模易地搬遷這一脫貧策略，李文輝解釋，因?yàn)榕鄙俑刭Y源，“在山上沒地，搬到山下也沒地”。但是，當(dāng)?shù)赝ㄟ^評估、概算發(fā)現(xiàn)，如果不搬遷的話，很難解決“兩不愁三保障”，此外下一步還要做好生態(tài)保護(hù)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“我們的想法就是遲搬不如早搬”。

今年兩會上，作為全國人大代表，李文輝打算提一些事關(guān)區(qū)域發(fā)展的問題，建議加快怒江鐵路和機(jī)場的建設(shè)進(jìn)度?！懊撠毠缘膯栴}我就不講了，因?yàn)槲矣X得工作如果落實(shí)不好是我們的問題，中央和省層面上已經(jīng)做好頂層設(shè)計，做完項目包裝，以及理順完資金支持的各種渠道，剩下就是我們抓落實(shí)的問題?！崩钗妮x說。

2018年，涼山州的貧困發(fā)生率由12.6%下降至7.1%。汪三貴調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于涼山州內(nèi)難以找到足夠土地進(jìn)行大規(guī)模城鎮(zhèn)化搬遷，當(dāng)?shù)刈隽舜罅康拇鍍?nèi)搬遷，將農(nóng)民集中到村內(nèi)自然資源較好的地方，此外也做了大量的危房改造。

易地搬遷也是深度貧困地區(qū)脫貧的普遍做法。涼山州州長蘇嘎爾布告訴南方周末記者，僅2018年，涼山州完成易地扶貧搬遷13.1萬人。

易地搬遷后續(xù)發(fā)展成關(guān)注焦點(diǎn)

深度貧困地區(qū)的脫貧工作不僅在全國兩會上受到關(guān)注，2018年閉會期間，全國人大常委會和全國政協(xié)都曾專門到深度貧困地區(qū)進(jìn)行調(diào)研。

2018年5月至12月，由三位全國人大常委會副委員長帶隊的調(diào)研組，對四川、青海、山西等16個省份實(shí)地調(diào)研。2019年2月，專題調(diào)研組在全國人大常委會上公開了關(guān)于脫貧攻堅工作情況的調(diào)研報告，提出了當(dāng)前脫貧工作中還存在的一些實(shí)際困難和突出問題。

審議調(diào)研報告時，深度貧困地區(qū)易地搬遷的問題成為了常委會委員們關(guān)注的焦點(diǎn)。全國人大常委會委員呂彩霞注意到，發(fā)改委下發(fā)的易地搬遷費(fèi)，規(guī)定只能用于易地搬遷，且須在規(guī)定時間內(nèi)花出去，這樣就會出現(xiàn)不求實(shí)際的易地搬遷。

全國人大常委會委員鄧秀新去了西部某貧困地區(qū)考察后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)刂贫巳司?0至25平方米的易地搬遷面積，但是易地搬遷后，“牛關(guān)哪兒？農(nóng)具放哪兒？三口人家75平米的房子，能不能大一點(diǎn)？”鄧秀新說，“當(dāng)?shù)卣€是實(shí)事求是地擴(kuò)大了點(diǎn)，但是上面來檢查，說是超標(biāo)了，要摘他們的帽子。”

“我擔(dān)心大規(guī)模易地搬遷的問題?！编囆阈抡{(diào)研的一個貧困縣，縣城人口原本只有12萬，要從周圍很遠(yuǎn)的山區(qū)搬10萬人到這個縣城里來住，現(xiàn)在一期房子已經(jīng)蓋起來了，密密麻麻。“這10萬人到哪兒去就業(yè)？吃喝怎么辦？”

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鄧秀新建議，易地搬遷一定要有穩(wěn)定方案，要有就業(yè)安排才行。

2018年，全國政協(xié)圍繞解決深度貧困地區(qū)的脫貧問題，專門召開了專題議政性常委會會議。會前由6位副主席分別帶隊，4個專門委員會參與，利用兩個月時間分赴6省份34個貧困縣實(shí)地調(diào)研。

后來召開的會議上，不少政協(xié)委員建議要預(yù)防返貧工作。全國政協(xié)常委羅志軍從調(diào)研情況分析，部分農(nóng)戶脫貧基礎(chǔ)不牢，存在返貧風(fēng)險；深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱。他建議要建立防止返貧的預(yù)警監(jiān)測機(jī)制，堅持“脫貧不脫政策”，防止政策“斷崖”。

“三區(qū)三州”的州長們也感受到了返貧的壓力。以怒江州為例，州長李文輝指出，當(dāng)?shù)胤地毈F(xiàn)象主要在住房安全上，因?yàn)楹芏嗳硕嗄昵跋硎苓^安居發(fā)展政策，這些人就進(jìn)入不了建檔立卡的系統(tǒng)中，但因?yàn)楫?dāng)時的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，那時蓋的新房十多年過去了又變成了危房。

汪三貴在涼山調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐慕逃鲐氝M(jìn)展迅速，過去輟學(xué)率最高時超過三分之二，現(xiàn)在絕大多數(shù)孩子都上學(xué)了。不過，學(xué)生數(shù)量猛增后，學(xué)校的硬件設(shè)施和師資配備短期內(nèi)難以跟上，“有學(xué)生上學(xué)要走十幾公里，學(xué)生宿舍一張床上擠五六個孩子”。

在一些已經(jīng)脫貧的貧困村，村民已經(jīng)嘗到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的甜頭。

全國人大代表、湖南湘西州古丈縣默戎鎮(zhèn)牛角山村黨總支書記龍獻(xiàn)文今年提的議案，是關(guān)于鞏固好脫貧的產(chǎn)業(yè)，在人才技術(shù)方面得到更多保障。

“以前我們發(fā)動村民種茶葉，但有些村民寧愿種玉米或者其他的，就是不肯種茶葉，或者早上種了晚上又扯掉，他們說莊稼能賣錢、能當(dāng)飯吃，我不能把茶葉當(dāng)飯吃吧？”2014年，龍獻(xiàn)文和村干部們到十八洞村學(xué)習(xí)，回村后完善規(guī)劃，發(fā)展起鄉(xiāng)村旅游、有機(jī)茶葉種植加工、生態(tài)養(yǎng)殖、苗族餐飲產(chǎn)業(yè)?！俺跻姵尚Ш?，他們也改變了觀念，沒有茶種，也要自己買來種?！?/p>

種茶之后，龍獻(xiàn)文又面臨銷售壓力?！盀榱藬U(kuò)大市場，我們到北上廣、長沙、大中小城市去跑市場，去互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，蘇寧、阿里巴巴很多部門，找多種渠道來把茶葉銷出去?！?/p>

如今，這個2015年才通自來水的村莊，甚至開始幫扶周邊的村莊。

2018年，牛角山村受捐浙江省安吉縣黃杜村白茶苗，啟動建設(shè)5000畝白茶種植園，還帶動周邊三個深度貧困村，116戶精準(zhǔn)識別戶、430人，預(yù)計在2019年脫貧。