迪拜自由區(qū)的“創(chuàng)法路徑”與借鑒意義

賀小勇

2018年10月16日，國務(wù)院印發(fā)《中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確提出：到2020年，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得重要進(jìn)展……為逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策體系打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

自由貿(mào)易港是設(shè)在一國（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。因此，自由貿(mào)易港比自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)被賦予了更多的開放功能、更高的目標(biāo)定位，海南面臨重大的歷史發(fā)展機(jī)遇。無論是建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還是自由貿(mào)易港，核心都是制度創(chuàng)新。但很顯然，目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的“調(diào)法路徑”（即法律和行政法規(guī)中的審批條款在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整或暫停適用）不適合自由貿(mào)易港的建設(shè)，自由貿(mào)易港必須走“創(chuàng)法路徑”（即全國人大及其常委會授予海南省就自由貿(mào)易港創(chuàng)制法律的立法權(quán)）。從國際上看，迪拜自由區(qū)的“創(chuàng)法路徑”具有借鑒價值。

由“調(diào)法路徑”到“創(chuàng)法路徑”的必然選擇

從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)看，暫時調(diào)整有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院文件的規(guī)定，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新破除法律障礙，是針對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革而開展的一種新的立法形式探索，在操作程序上沒有明確的規(guī)定。這種模式可以稱之為“調(diào)法路徑”，該程序參照了法規(guī)制定的程序，但涉及部門多、協(xié)調(diào)復(fù)雜、耗時較長。

自由貿(mào)易港作為特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，涉及貨物貿(mào)易自由、投資自由、資金流動自由和人員進(jìn)出自由等，不僅涉及原有法律法規(guī)的調(diào)整，還涉及相關(guān)新制度的創(chuàng)建，不可能通過原有法律體系的調(diào)整來解決。十八屆四中全會發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”，海南建設(shè)自由貿(mào)易港，是立法需要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的重要時機(jī)，“創(chuàng)法路徑”是形勢發(fā)展的必然選擇。

迪拜自由區(qū)的范本分析

阿聯(lián)酋/迪拜：國家立法權(quán)與地方立法權(quán)的一般劃分

阿拉伯聯(lián)合酋長國（The United Arab Emirates）（“阿聯(lián)酋”）共由七個酋長國組成。其中，迪拜是阿聯(lián)酋人口最多的酋長國。據(jù)統(tǒng)計，迪拜的石油收入僅占該地GDP的5%—6%，它的大多數(shù)收入來源于自由區(qū)。迪拜共設(shè)十多個自由區(qū)，分別涵蓋國民經(jīng)濟(jì)的眾多領(lǐng)域。其中，最具代表性的是杰貝阿里自由區(qū)（JAFZA）和迪拜國際金融中心（DIFC）。迪拜的自由區(qū)在功能上與海南自由貿(mào)易港的功能定位具有很大相似性。

深受埃及法律影響，阿聯(lián)酋的法律制度基本上沿襲了大陸法系傳統(tǒng)，以成文法形式呈現(xiàn)。作為聯(lián)邦制國家，根據(jù)阿聯(lián)酋憲法的規(guī)定，其法律可大致分為“聯(lián)邦一級的法律”和“地方一級的法律”。聯(lián)邦一級的法律通常涉及國家最為根本的法律關(guān)系，例如民事、商事、民事訴訟、公司、知識產(chǎn)權(quán)、移民、銀行和勞動法等。這些聯(lián)邦法律適用于全境的所有酋長國，包括迪拜在內(nèi)。與此同時，阿聯(lián)酋還存在酋長國一級的法律，它們相對而言涉及更為事務(wù)性的事項(xiàng)，或者側(cè)重于對于上位法的補(bǔ)充。以迪拜為例，針對一些次重要的事宜，迪拜是享有自治權(quán)的，包括制定地方法律、部門規(guī)章等。概括而言，迪拜的法律淵源較為多元，包括宗教法、聯(lián)邦法，以及地方法等表現(xiàn)形式。

迪拜自由區(qū)的“創(chuàng)法路徑”

一、聯(lián)邦層面（國家層面）的授權(quán)立法

阿聯(lián)酋聯(lián)邦層面（國家層面）法律，包括阿聯(lián)酋憲法以及阿聯(lián)酋聯(lián)邦立法。2004年修改后的阿聯(lián)酋憲法第121條規(guī)定：“阿聯(lián)酋聯(lián)邦擁有設(shè)立金融自由區(qū)以及決定區(qū)內(nèi)法律適用豁免范圍的專屬立法權(quán)?！睘榇?，阿聯(lián)酋聯(lián)邦通過立法出臺了《2004年聯(lián)邦第8號法律》（即《金融自由區(qū)法》），在聯(lián)邦層面允許阿聯(lián)酋各酋長國創(chuàng)設(shè)金融自由區(qū)，并且金融自由區(qū)內(nèi)不適用聯(lián)邦層面的民商事法律，但在刑法和反洗錢方面卻仍受聯(lián)邦法律的監(jiān)管。落實(shí)到具體實(shí)施層面，DIFC依據(jù)阿聯(lián)酋聯(lián)邦《2004年第35號法令》而設(shè)立。

二、迪拜地方新法的創(chuàng)制

獲得聯(lián)邦立法授權(quán)后，迪拜地方積極創(chuàng)制適應(yīng)DIFC建設(shè)的地方法律，這些法律成為DIFC法律體系的核心。迪拜《2004年第9號法律》確認(rèn)設(shè)立DIFC，并明確規(guī)定DIFC在金融和行政管理方面的獨(dú)立性，創(chuàng)設(shè)DIFC監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括迪拜國際金融中心管理局（DFCA）、迪拜金融服務(wù)局（DFSA）和爭端解決機(jī)構(gòu)（DRA），并且對其權(quán)利義務(wù)范圍進(jìn)行了劃分。此外，為了實(shí)現(xiàn)與國際規(guī)則的對接，在阿聯(lián)酋聯(lián)邦立法和迪拜地方法律允許的范圍內(nèi)，迪拜地方還出臺了專門針對DIFC的特別法律與規(guī)章。

三、享有具體運(yùn)作規(guī)則的制定權(quán)

迪拜自由區(qū)內(nèi)的規(guī)則主要是指由迪拜各自由區(qū)管理當(dāng)局為管理自由區(qū)而制定的相關(guān)規(guī)則，涵蓋區(qū)內(nèi)經(jīng)營主體資格、許可證形式、區(qū)內(nèi)場地租賃、區(qū)內(nèi)場地建設(shè)及運(yùn)營、區(qū)內(nèi)產(chǎn)品監(jiān)管、區(qū)內(nèi)交通、區(qū)內(nèi)健康、區(qū)內(nèi)安全、區(qū)內(nèi)環(huán)境、區(qū)內(nèi)關(guān)稅等。這些規(guī)則是為了執(zhí)行阿聯(lián)酋聯(lián)邦法律以及迪拜法律而制定的。

迪拜自由區(qū)立法對海南自由貿(mào)易港建設(shè)的啟示

迪拜自由區(qū)的立法特點(diǎn)

一、授權(quán)地方創(chuàng)制屬于國家事權(quán)的法律。迪拜作為阿聯(lián)酋的一個酋長國，在立法權(quán)的分野上與我國類似，存在國家事權(quán)（國家立法權(quán)）與地方事權(quán)（地方立法權(quán)）的劃分。但在自由區(qū)的建設(shè)上，涉及國家層面立法的事項(xiàng)，比如金融、貨物貿(mào)易、投資、稅收等，則通過授權(quán)立法的方式授予地方。具體而言，設(shè)立自由區(qū)是屬于聯(lián)邦的事項(xiàng)，即屬于國家戰(zhàn)略，但落實(shí)到具體實(shí)施和操作層面，地方則被賦予足夠的權(quán)力空間。

二、立法注重與國際通行規(guī)則對接。從縱向上看，它較之于阿聯(lián)酋實(shí)施的聯(lián)邦普適法無疑更適宜于國際貿(mào)易和投資，如取消了股比限制、弱化了外匯管制、創(chuàng)設(shè)了稅收優(yōu)惠等。從橫向上看，它較之于同期其他法域的法律也具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”。特別在法律借鑒方面，迪拜自由區(qū)的經(jīng)驗(yàn)值得思考。例如，在替代性爭端解決機(jī)制方面，DIFC內(nèi)國際商事仲裁適用的準(zhǔn)據(jù)法系對《聯(lián)合國國際商事仲裁示范法》的轉(zhuǎn)化適用，且引入了著名的倫敦國際仲裁院（下稱“LCIA”）。在司法體系方面，DIFC設(shè)立了獨(dú)立的法院，并在法院內(nèi)實(shí)施一些英美法的規(guī)則等。

三、迪拜自由區(qū)具有較好的優(yōu)惠政策。例如，在杰貝阿里自由區(qū)開辦的外商獨(dú)資企業(yè)可以享受以下優(yōu)惠政策：企業(yè)進(jìn)口其生產(chǎn)所需要的機(jī)器、設(shè)備、零件和必需品免征關(guān)稅；轉(zhuǎn)移自由，即企業(yè)可隨時將100%利潤匯出境外，不受限制；企業(yè)的工作人員免繳個人所得稅，區(qū)內(nèi)企業(yè)50年內(nèi)免征公司稅；具有充足的勞動力資源，并可辦理外方雇員入?yún)^(qū)；區(qū)內(nèi)擁有現(xiàn)代化程度較高的通信設(shè)施，獲得充足、價廉的能源供應(yīng)；外國人可以通過長期租約擁有不動產(chǎn)。

對海南自由港立法的借鑒意義

從國家層面立法權(quán)與地方層面立法權(quán)分野上看，海南與迪拜類似；從建設(shè)自由貿(mào)易港的國家戰(zhàn)略與功能定位上看，海南自由貿(mào)易港與迪拜也類似。但是，從授權(quán)立法層面看，目前海南得到的授權(quán)立法權(quán)限顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于迪拜。

海南作為中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)，根據(jù)《立法法》第90條第2款的規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！蹦壳?，有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)決定采用籠統(tǒng)的表述，規(guī)定“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)”。通常認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法可以對法律和行政法規(guī)進(jìn)行變通和填缺。但如何界定“基本原則”的內(nèi)涵、“變通”的尺度、“填缺”的空間，在理論和實(shí)踐中一直爭議較大。

建設(shè)自由貿(mào)易港所需要的立法，不僅僅是對現(xiàn)有法律和行政法規(guī)的變通與填缺，更不可能將時間消耗在法律事項(xiàng)的爭議上，而是需要在“境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅”等特殊經(jīng)濟(jì)功能要素方面進(jìn)行制度創(chuàng)新。這些問題大多數(shù)涉及國家事權(quán)，需要全國人大及其常委會進(jìn)行特別授權(quán)，授權(quán)海南省制定《海南自由貿(mào)易港法》。

（本文系國家哲社基金規(guī)劃項(xiàng)目16BFX198的階段性成果）

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com