PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制構(gòu)建研究

【摘 要】 我國新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等戰(zhàn)略均為PPP模式的應(yīng)用提供了契機(jī)，PPP模式為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新引擎，是全面深化改革、促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，而價(jià)格機(jī)制是開展PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要引起政府、企業(yè)、社會等多方主體的高度重視。通過對市場成熟國家PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制的梳理，并對多個(gè)案例進(jìn)一步深化對比，總結(jié)我國PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制構(gòu)建方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，即避免信息不對稱產(chǎn)生的“黑箱”問題、合理采購、收費(fèi)水平符合運(yùn)營實(shí)際等，最后針對性地提出優(yōu)化與完善建議，從而有效指引PPP項(xiàng)目的順利開展。

【關(guān)鍵詞】 價(jià)格機(jī)制; PPP項(xiàng)目; 公正收益率法; 價(jià)格上限規(guī)制法

【中圖分類號】 F294 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）01-0032-06

一、引言

以豐富、改善、優(yōu)化公共產(chǎn)品與服務(wù)為己任的PPP模式在優(yōu)化社會資源配置方面起到了積極的作用。PPP模式被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，社會資本得到有效利用，提高了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的供應(yīng)能力，項(xiàng)目資金短缺問題也得到有效解決。但PPP項(xiàng)目的推廣與應(yīng)用是長期性工作，在取得階段性成果的同時(shí)也存在一定的難點(diǎn)，重點(diǎn)集中于PPP項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制問題，國內(nèi)外對該問題的理論研究較少，在一定程度上阻礙了PPP項(xiàng)目的順利開展，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的破產(chǎn)。

我國市場經(jīng)濟(jì)與發(fā)達(dá)國家相比尚處于初級階段，PPP項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制仍需要不斷借鑒和吸收外部經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國特色的PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制。為此，本文對英國價(jià)格上限規(guī)制法、法國特許經(jīng)營模式合約管理、美國公正收益率法以及各國PPP項(xiàng)目監(jiān)管法律、監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，并以實(shí)際案例進(jìn)行有效對比，從而總結(jié)值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)以及需要防范的教訓(xùn)。本文最后從PPP項(xiàng)目價(jià)格頂層審計(jì)、采購評審機(jī)制、定價(jià)方式、價(jià)格監(jiān)管手段以及動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制等方面提出針對性對策，為中國特色PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制的優(yōu)化完善建言獻(xiàn)策。

二、國外PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制借鑒

PPP項(xiàng)目引入政府和社會資本，充分發(fā)揮各參與主體的主觀能動(dòng)性，提高資本的有效使用率，適應(yīng)了我國供給側(cè)改革發(fā)展需求。價(jià)格機(jī)制是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制在價(jià)前設(shè)計(jì)、價(jià)中管理以及價(jià)后評估等環(huán)節(jié)的問題仍較為突出，對PPP項(xiàng)目的順利開展產(chǎn)生了一定的制約。發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目起步較早，形成了成熟且具有特色的項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制，對我國PPP項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制構(gòu)建具有一定的借鑒和啟示。

（一）英國PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制的制度經(jīng)驗(yàn)

1.監(jiān)管法律制度

英國全面實(shí)施私有化政策后相繼出臺了《競爭法》以及《企業(yè)法》等法律，取代戰(zhàn)時(shí)價(jià)格管制政策，對壟斷行為進(jìn)行明確定義，并規(guī)定了市場價(jià)格監(jiān)管手段和機(jī)構(gòu)。英國PPP法律體系呈現(xiàn)金字塔式，分別由法律、政策、指引及合同層級構(gòu)成（如圖1所示）。英國PPP項(xiàng)目并沒有完備的通用法律覆蓋;所構(gòu)建法律制度體系中的政策主要對私人資本是否需要引入進(jìn)行判斷，側(cè)重于宣言性作用的發(fā)揮，缺乏一定的針對性;PPP指引是對政策的進(jìn)一步細(xì)化闡述，主要發(fā)揮解釋性作用;PPP合同是對政策和指引的深層完善，對特殊行業(yè)領(lǐng)域做出了明確規(guī)定，側(cè)重于法律作用的發(fā)揮。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國企業(yè)及管理改革委員會、公平交易局、競爭上訴委員會以及競爭委員會等不同政府部門中散落著相關(guān)監(jiān)管職能，英國并未成立專門的價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只在壟斷性、公益性較強(qiáng)的行業(yè)如郵政、電信、鐵路等部門單獨(dú)設(shè)置辦公室或監(jiān)管委員會，配合各機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目的相關(guān)工作，對行業(yè)領(lǐng)域的價(jià)格監(jiān)管業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌。而英國自1890年開始先后經(jīng)歷了5次PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)變化，具體情況如表1所示。

3.價(jià)格上限規(guī)制法

英國電信行業(yè)最早應(yīng)用價(jià)格上限規(guī)制法，該方法設(shè)定最高幅度規(guī)制企業(yè)每年價(jià)格而非收益率，降低門檻，提高市場活躍性，在行業(yè)內(nèi)取得了積極的效果，并不斷地被推廣應(yīng)用于電力、交通、水力以及能源等行業(yè)，規(guī)制對象覆蓋面日益廣泛，既包括國有企業(yè)，也包括私營企業(yè)。其主要特征包括：其一，企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)需要在規(guī)定的價(jià)格上限內(nèi)享受利潤;其二，企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)種類較多的情況下可以采用價(jià)格籃子方式，單個(gè)產(chǎn)品或服務(wù)不必設(shè)定價(jià)格上限，而以種類進(jìn)行權(quán)重設(shè)置，企業(yè)在滿足價(jià)格籃子總體價(jià)格上限的前提下自由制定產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格;其三，客戶關(guān)注的最終要素是價(jià)格，也是價(jià)格上限的規(guī)制對象;其四，為提高規(guī)制效率，規(guī)制者會不斷地評價(jià)和調(diào)整價(jià)格上限。

從理論角度而言，通貨膨脹率及生產(chǎn)率的變化通過價(jià)格上限規(guī)制法得以反映，企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)效率、市場成本變化等信息參照競爭形勢模擬自行調(diào)整價(jià)格，企業(yè)持續(xù)降低成本的動(dòng)力得以激發(fā)。同時(shí)，較公正收益率法，價(jià)格上限規(guī)制法操作性較強(qiáng)，所存在的“規(guī)制俘虜”風(fēng)險(xiǎn)低，有利于促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高，增加企業(yè)價(jià)值。但是，價(jià)格上限規(guī)制法也具有一定的局限性，主要表現(xiàn)為：（1）價(jià)格上限規(guī)制法對于未影響企業(yè)生產(chǎn)成本但引起通貨膨脹的變化存在時(shí)效空間;（2）企業(yè)新提供的產(chǎn)品或服務(wù)無法體現(xiàn)在當(dāng)年價(jià)格監(jiān)管中;（3）受規(guī)制方壟斷性較強(qiáng)，雖然自由定價(jià)，但通常情況下接近價(jià)格上限;（4）產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量因過于關(guān)注成本而降低;（5）物價(jià)水平與生產(chǎn)率增長率之差為企業(yè)提價(jià)最高幅度，但生產(chǎn)率增長率存在諸多的不確定性，如果企業(yè)與政府共同協(xié)商確定，則規(guī)制效率喪失，尋租空間較大，如該指標(biāo)由客觀因素決定則需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐;（6）價(jià)格上限基于歷史生產(chǎn)率增長情況進(jìn)行調(diào)整會對企業(yè)的積極性造成影響，進(jìn)而造成企業(yè)利潤較大幅度的波動(dòng)。

（二）法國PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制的制度經(jīng)驗(yàn)

1.監(jiān)管法律制度

20世紀(jì)40年代的53-704號法令初步形成了法國價(jià)格法律制度的早期形式，其主要目的是對價(jià)格壟斷等非正常競爭進(jìn)行有效的預(yù)防。二戰(zhàn)結(jié)束后，為了減少政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)的范圍，法國相繼出臺了《公平交易法》等法規(guī)，放寬政府價(jià)格管制，加快市場化進(jìn)程。而在PPP法律方面，法國建立了雙軌制的PPP制度，并吸收借鑒英國經(jīng)驗(yàn)引入合作合同，對其地位以立法的形式予以確認(rèn)，社會基礎(chǔ)設(shè)施的供給問題以政府付費(fèi)的模式得到有效解決。2016年，按照歐盟相關(guān)指令，法國在公共采購框架中并入合作合同，2004年的《合伙合同法》廢除。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)

國家競爭委員會及競爭和反欺詐司等政府部門作為法國主要的價(jià)格監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會等非政府組織予以輔助。而在PPP監(jiān)管方面，法國構(gòu)建了財(cái)政部法律事務(wù)指導(dǎo)處、公共采購經(jīng)濟(jì)觀察處以及智庫兩級監(jiān)管體系，分別負(fù)責(zé)公共采購規(guī)則的起草以及公共采購數(shù)據(jù)的搜集與發(fā)布。服務(wù)與合作合同項(xiàng)目工作組為PPP方面的智庫，其最初的成立目的是提供專業(yè)意見為整個(gè)PPP項(xiàng)目運(yùn)營架構(gòu)服務(wù)，其隸屬于法國經(jīng)濟(jì)部，對項(xiàng)目在批準(zhǔn)前進(jìn)行評估，并為談判和簽約環(huán)節(jié)提供支持[1]。2016年4月法國成立了對傳統(tǒng)政府采購合同、特許經(jīng)營以及合伙合同（CP）等進(jìn)行統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)設(shè)施融資中心，也隸屬于財(cái)政部，在事前審查中開展外部觀察，并在合同批準(zhǔn)前起到積極作用。

3.特許經(jīng)營模式的合約管理

特許經(jīng)營合同中體現(xiàn)出政府和企業(yè)的基本權(quán)利與義務(wù)，成為現(xiàn)階段法國價(jià)格監(jiān)管的最大特色，其形式如圖2。

無論是有限特許經(jīng)營、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特許經(jīng)營還是全部風(fēng)險(xiǎn)特許經(jīng)營，政府最終掌握資產(chǎn)的所有權(quán)，并且政府與社會資本之間保持一種長期的合作關(guān)系，成為優(yōu)質(zhì)的合作伙伴，政府擁有價(jià)格干預(yù)和單方解除合同兩項(xiàng)特權(quán)。

（三）美國PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制的制度經(jīng)驗(yàn)

1.監(jiān)管法律制度

19世紀(jì)90年代出臺的《謝爾曼法》成為美國首部反壟斷法，隨后相繼制定《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等法律規(guī)范了價(jià)格歧視和不正當(dāng)競爭行為，反壟斷法成為美國價(jià)格法律體系的核心部分，有效地規(guī)范了市場秩序。但由于美國是聯(lián)邦制國家，各州自行制定PPP相關(guān)法律和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在聯(lián)邦層面沒有統(tǒng)一PPP立法。因?yàn)槊绹鳳PP項(xiàng)目大部分集中于交通領(lǐng)域，所以交通部門成為各州PPP法律政策的組織發(fā)布機(jī)構(gòu)。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)

專門負(fù)責(zé)價(jià)格監(jiān)管的機(jī)構(gòu)在美國尚未成立，主要原因在于其市場經(jīng)濟(jì)體制較高程度的開放性和自由性，只有聯(lián)邦委員會和反壟斷局涉及相關(guān)業(yè)務(wù)，兩個(gè)部門隸屬于司法部，分別執(zhí)行《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》和《謝爾曼法》，兩部法律均具備一定的準(zhǔn)司法性質(zhì)，獨(dú)立性較強(qiáng)。美國PPP工作由部分機(jī)構(gòu)和非政府組織在推動(dòng)，統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)在美國聯(lián)邦層面并沒有統(tǒng)一，各州和地方區(qū)域內(nèi)的PPP業(yè)務(wù)由各級政府自行確定管理機(jī)構(gòu)，以利于PPP模式從聯(lián)邦到地方的推廣與應(yīng)用。

3.公正收益率法

該方式最早用于鐵路領(lǐng)域壟斷行為的解決，其后被廣泛用于公共服務(wù)領(lǐng)域的價(jià)格監(jiān)管，其計(jì)算公式為：總收入=公正收益率×資本成本總額+可變成本總額[2]。與英國價(jià)格上限規(guī)制法不同，企業(yè)所獲資本收益率為公正收益率法規(guī)制對象而非公共服務(wù)價(jià)格，價(jià)格在滿足特定收益率的前提下不受限制。同時(shí)，需要通過多方面因素估計(jì)公正收益率，其持續(xù)時(shí)間在一年左右，這也是規(guī)制雙方博弈的結(jié)果。除此之外，資本投資和運(yùn)營成本的漲幅在確定公正收益率的情況下會向公共服務(wù)價(jià)格直接傳遞，但由于信息不對稱的存在，其下跌則不會有傳遞行為發(fā)生。

公正收益率法目標(biāo)明確，表述簡單，但也存在一定的缺陷。首先，容易造成反競爭問題。被規(guī)制企業(yè)投入大量冗余或無用成本，技術(shù)創(chuàng)新和成本節(jié)約的動(dòng)力不足，在低效率、高成本的環(huán)境下生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)使得消費(fèi)者面臨更高的價(jià)格。其次，成本合理識別更加困難。為確保企業(yè)運(yùn)營控制在合理的成本范圍內(nèi)，需要不斷地進(jìn)行成本的督查與監(jiān)審，但規(guī)制方掌握主動(dòng)權(quán)，其實(shí)際操作存在的難度較大，企業(yè)成本可能合法但不一定合理，存在一定的尋租空間。若規(guī)制方高估企業(yè)成本，勢必造成企業(yè)暴利，公眾利益受損，而在成本低估的情況下企業(yè)積極性喪失，壓低了其收益利率，導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的降低，最終損失的依然是公眾利益。

三、PPP項(xiàng)目與社會資本價(jià)格機(jī)制典型案例

在對上文相關(guān)理論對比的基礎(chǔ)上，為了更加深入地分析PPP項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制，特采用多案例的方法進(jìn)行有效對比，從而總結(jié)國內(nèi)外PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為理論研究提供實(shí)務(wù)支撐，更好地指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)踐操作。

（一）南昌紅谷隧道項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

紅谷隧道總長度2 997米，總投資42.2億元，項(xiàng)目位于南昌大橋和新八一大橋之間，是江西南昌穿越贛江的一條過江行車通道，也是國內(nèi)最大的水下立交系統(tǒng)。該隧道可分擔(dān)南昌大橋30%、八一大橋11%的車流量，抗震烈度達(dá)7級，限重55噸。2017年7月7日南昌市政公用集團(tuán)融資代建、中國中鐵隧道集團(tuán)施工的國內(nèi)江河規(guī)模最大、最長的過江沉管隧道工程——南昌紅谷隧道順利貫通，機(jī)動(dòng)車可3分鐘快速穿越贛江，對于贛江兩岸的新舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)圈快速發(fā)展起到了助推器的作用。該項(xiàng)目通過政府和社會資本合作的方式，采用“建設(shè)-運(yùn)營-移交-設(shè)計(jì)施工總承包”（BOT+EPC）模式實(shí)施，項(xiàng)目全壽命周期成本得到最大限度降低，社會資本的集成優(yōu)勢也得到了充分的發(fā)揮。

2.影子付費(fèi)機(jī)制

首先，收益來源方面。一是在符合政府戶外廣告規(guī)劃前提下，項(xiàng)目公司根據(jù)市場價(jià)格獲取的沿線區(qū)域相應(yīng)的廣告費(fèi)用;二是獲得相應(yīng)的管廊租賃費(fèi)用，利用本項(xiàng)目的橋梁、隧道通道可以獲得電力、通訊等租賃費(fèi)用;三是政府批準(zhǔn)的其他收益，政府方按股權(quán)比例享有三項(xiàng)收益的分紅。除此之外，該項(xiàng)目最為重要的一項(xiàng)收益來源為特許經(jīng)營期限內(nèi)的車輛影子通行費(fèi)，即政府依據(jù)收費(fèi)路段的交通量提取通行費(fèi)，該收益由項(xiàng)目公司享有[3]。

其次，價(jià)格形成機(jī)制方面。該基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶有政府公益性，因此設(shè)立影子收費(fèi)機(jī)制，通行費(fèi)為實(shí)際通行量與通行費(fèi)率的乘積，南昌市政府在約定的特許經(jīng)營期內(nèi)購買項(xiàng)目的公共使用權(quán)，并按季度通過市級財(cái)政向項(xiàng)目公司進(jìn)行支付。其中，為了統(tǒng)計(jì)機(jī)動(dòng)車實(shí)際通行量，在項(xiàng)目先期開放的7個(gè)出入口設(shè)置電子卡口。結(jié)合設(shè)置的影子收費(fèi)機(jī)制上限，以所有通行機(jī)動(dòng)車實(shí)際數(shù)量計(jì)取，最終確定社會資本投資率上限，其內(nèi)部收益率（IRR）為3%～8%。按照當(dāng)?shù)亟还懿块T流量監(jiān)測數(shù)據(jù)，2017年8月份紅谷隧道日均車流量為2.39萬輛，9月為2.6萬輛，10月為2.62萬輛，同紅谷隧道開通前比，八一大橋、南昌大橋在過去3個(gè)月中的日均車流量分別減少了1.7萬輛和4 000輛，未來20年經(jīng)營期限內(nèi)紅谷隧道往返日流量在3萬至5萬之間的概率最大，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算其通行費(fèi)率上限為15元/輛，符合成本加合理利潤的基本原則。

最后，價(jià)格調(diào)整機(jī)制方面。項(xiàng)目IRR受到交通流量的直接影響，為此根據(jù)不同通行量設(shè)定價(jià)格調(diào)整區(qū)間，最大限度降低交通流量預(yù)測對投資收益的影響。同時(shí)，為了體現(xiàn)對社會資本的激勵(lì)，與基準(zhǔn)通行量區(qū)間上限相比實(shí)際通行量較高的情況下社會資本的資金內(nèi)部收益率會增加至9%，相反則會由政府財(cái)政部門以5%～6%的標(biāo)準(zhǔn)對影子通行費(fèi)予以補(bǔ)貼。

（二）九江市芳蘭污水處理廠項(xiàng)目

截至2017年6月，該項(xiàng)目已累計(jì)處理污水15.2億噸，先后通過ISO9001、ISO14001等體系認(rèn)證，直接削減化學(xué)需氧量 312 540噸，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

九江市芳蘭污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)維最為突出的是其規(guī)制菜單機(jī)制。該項(xiàng)目按照相關(guān)批復(fù)共計(jì)30年特許經(jīng)營期，經(jīng)過與九江市財(cái)政、物價(jià)等部門的協(xié)商，以三年為一期劃分為10個(gè)價(jià)格核算期，具體的結(jié)算價(jià)格由水務(wù)、財(cái)政部門在市政府授權(quán)下逐期審定，具體支付則委托水務(wù)公司負(fù)責(zé)，并規(guī)定企業(yè)利潤率要低于銀行同期基準(zhǔn)貸款利率，對其價(jià)格核算期內(nèi)的水平進(jìn)行限定，保障公眾利益，確保服務(wù)價(jià)格處于合理水平。

現(xiàn)階段，國際通用價(jià)格標(biāo)桿、價(jià)格封頂或包干以及利潤率限定三種價(jià)格監(jiān)管模式，為了保持相對穩(wěn)定的結(jié)算價(jià)格，促進(jìn)企業(yè)降低成本，提高生產(chǎn)效率，九江市發(fā)改委在三種通用模式基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出了一種備選模式，即任意連續(xù)的兩個(gè)價(jià)格核定期內(nèi)（首期結(jié)算價(jià)格審定之后）合作公司成本降低且降幅不低于5%，市政府將參考同期物價(jià)指數(shù)并以實(shí)際降幅為基礎(chǔ)計(jì)算剩余期限內(nèi)的價(jià)格，以同行價(jià)格平均水平為“標(biāo)桿”開展對比，企業(yè)的福利水平和利潤率不做硬性規(guī)定，若同行水平低于穩(wěn)定的價(jià)格，則政府有權(quán)對結(jié)算價(jià)格進(jìn)行重新核算。

除此之外，政府與社會資本在規(guī)制菜單機(jī)制模式下需要就存在的爭議進(jìn)行多次的談判。社會資本一方面對備選模式表現(xiàn)出濃厚的興趣，企業(yè)結(jié)算價(jià)格和成本的降低通過工藝改善和生產(chǎn)率的提高得以實(shí)現(xiàn)，公眾和政府均可受益[4]。但另一方面，社會資本方認(rèn)為成本降低空間受到首期結(jié)算價(jià)格的限制，企業(yè)只能在逐期審核價(jià)格模式和限定利潤率水平下運(yùn)營，經(jīng)營效率提高的動(dòng)力不足。政府與社會資本方在多次磋商后將備選模式確認(rèn)為一種激勵(lì)性措施，并由市政府最終裁定依然存在爭議的核定期起算時(shí)間以及價(jià)格降幅等問題。

（三）英國M6收費(fèi)公路項(xiàng)目

1.項(xiàng)目概況

M6公路是英國西米德蘭茲郡城市圈中的主干道，全長43公里，20世紀(jì)90年代初因機(jī)動(dòng)車數(shù)量的急速增加而變得擁擠不堪。為了緩解交通壓力，英政府急需修建M6公路。但受限于自身財(cái)力問題，政府決定以PPP方式吸引社會資本的加入，既可以籌集到更多的資金，又可以充分發(fā)揮企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)維方面的優(yōu)勢，以降低成本保障公眾利益。但由于法律方面的障礙以及當(dāng)?shù)孛癖姷姆磳?，?xiàng)目延后多年，直至2003年才正式通車，特許經(jīng)營權(quán)持續(xù)至2054年，目前M6公路的收費(fèi)為轎車5.5英鎊（約合55元人民幣），客車和卡車則高達(dá)11英鎊（110元），以此計(jì)算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.3英鎊/公里，收費(fèi)較高，但周末和夜間均有一定的折扣。

2.合同再談判機(jī)制

M6公路特許經(jīng)營方為米德蘭公路有限公司，其主要收入來源為政府補(bǔ)貼、票務(wù)收入以及其他經(jīng)營性收入。政府補(bǔ)貼層面，早期補(bǔ)貼低于下限，補(bǔ)貼金額在10—15億英鎊之間;票務(wù)收入方面，票價(jià)上限為15英鎊，票價(jià)每年平均增長4.2%，而車流量則平均增長3.8%;除前兩種收入來源外，還包括M6公路沿線的廣告等經(jīng)營性收入，所占比例較小，基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用由米德蘭公路有限公司按照私人部門的績效水平予以支付，并實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度。按照審計(jì)部門估算，在折現(xiàn)率為6%的情況下該項(xiàng)目資產(chǎn)預(yù)計(jì)達(dá)到152億英鎊，私人部門投資收益率可達(dá)20%左右。

同時(shí)，在該項(xiàng)目中單獨(dú)設(shè)置了實(shí)行固定期限監(jiān)審的仲裁機(jī)制，對企業(yè)滿足發(fā)展需求而提出的價(jià)格水平進(jìn)行審核，設(shè)置合同再談判機(jī)制，以保障價(jià)格機(jī)制更具有效性和可行性，確保項(xiàng)目的可持續(xù)性。

（四）PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制案例經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

南昌紅谷隧道項(xiàng)目取得了較為顯著的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，在PPP項(xiàng)目政府與社會資本價(jià)格機(jī)制方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，對我國其他PPP項(xiàng)目的后續(xù)開展具有積極的借鑒作用。一方面，社會資本收益率來源通過PPP合同形式得以確認(rèn)，防止后期推諉責(zé)任[5]。另一方面，政府財(cái)政支出按照數(shù)量績效進(jìn)行安排，以結(jié)果為導(dǎo)向采用影子付費(fèi)方式，增大交通量獲得收益，激勵(lì)社會資本提高服務(wù)質(zhì)量。最后，對超額利潤分享和收益下限等內(nèi)容進(jìn)行了約定，既避免因長期交通量指數(shù)上漲而導(dǎo)致的社會資本暴利，保障公眾利益，又能夠在市場培育期維護(hù)社會資本的合法利益，防止預(yù)測過度樂觀導(dǎo)致的虧損，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功。

九江市芳蘭污水處理廠PPP項(xiàng)目學(xué)習(xí)借鑒了國際價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域也相對成熟，價(jià)格上限規(guī)制和公正收益率規(guī)制中社會資本均可以選擇適用，探索運(yùn)用了規(guī)制菜單這一創(chuàng)造性模式。

英國M6收費(fèi)公路項(xiàng)目中，政府與社會資本開展了詳盡的財(cái)務(wù)測算與前景展望，但由于價(jià)格機(jī)制不完善等方面原因，項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)仍以失敗告終。一方面，成本信息“黑箱”問題明顯，社會資本聯(lián)合體的相關(guān)成本信息并沒有被審計(jì)署全面掌握，政府部門不認(rèn)可社會資本方要求支付的款項(xiàng)，后者沒有充足的動(dòng)力開展項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)維;另一方面，收費(fèi)水平與運(yùn)營實(shí)際脫軌，項(xiàng)目整體成本一直保持偏高水平，社會資本方的創(chuàng)新能力和維護(hù)動(dòng)力無法得到最大化激發(fā)。雖然英國M6收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目政府與社會資本間的價(jià)格機(jī)制存在一定的不合理性，但其再談判機(jī)制對于我國PPP項(xiàng)目而言具有一定的借鑒，合作期內(nèi)雙方的權(quán)利義務(wù)、價(jià)格機(jī)制各類風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對均可以在事前以合同補(bǔ)救方案的形式予以明確，有利于PPP項(xiàng)目政府與社會資本間的長期合作，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的共贏。

四、PPP項(xiàng)目政府與社會資本間價(jià)格機(jī)制構(gòu)建的對策與建議

本文通過美、法、英PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制制度經(jīng)驗(yàn)分析，并采用多個(gè)中外實(shí)際案例對PPP項(xiàng)目政府與社會資本間的價(jià)格機(jī)制進(jìn)一步對比，總結(jié)了我國PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而針對性地提出以下對策與建議。

（一）PPP項(xiàng)目價(jià)格頂層設(shè)計(jì)需要不斷的優(yōu)化

PPP受到價(jià)格調(diào)整機(jī)制、涉稅處理、收費(fèi)期限以及收益水平等政策方面的影響，良好的政策環(huán)境是項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要保障，所以優(yōu)化PPP項(xiàng)目價(jià)格頂層設(shè)計(jì)重點(diǎn)在于充分調(diào)研和試點(diǎn)后建立靈活并長期有效的政策機(jī)制。首先，PPP項(xiàng)目涉稅問題應(yīng)妥善處理。為提高公共服務(wù)供給效率及質(zhì)量，在必要條件下需要遵從社會資本的逐利性給予PPP項(xiàng)目一定的稅收優(yōu)惠，確保其納稅標(biāo)準(zhǔn)低于同類政府項(xiàng)目，促進(jìn)PPP模式的推廣與應(yīng)用。其次，對現(xiàn)有的聽證制度應(yīng)進(jìn)一步完善，充分考慮我國PPP項(xiàng)目面臨的新形勢、新情況，提高調(diào)價(jià)合理性、公平性及效率性。最后，我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼方式及購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)方面存在政策缺失，為了避免政府與社會資本間相互推諉責(zé)任，需要制定統(tǒng)一明確的劃定標(biāo)準(zhǔn)，降低項(xiàng)目的人為影響因素。

（二）競爭性采購評審機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善

PPP項(xiàng)目權(quán)益、資產(chǎn)、服務(wù)等對價(jià)資源的定價(jià)需要在社會資本準(zhǔn)入前充分發(fā)揮競爭性采購的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，最大限度降低政府對資源配置的干擾，采用多元化、組合式的評審機(jī)制規(guī)避競爭性采購的部分缺陷，具體方式見表2。

（三）優(yōu)選價(jià)格上限規(guī)制法和公正收益率法

現(xiàn)階段，價(jià)格上限規(guī)制法和公正收益率法是運(yùn)用比較普遍的價(jià)格監(jiān)管手段，兩者各有利弊，需要根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體情況和所處環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化完善。首先，要將質(zhì)量因子加入到價(jià)格上限規(guī)制法中，設(shè)置不同類型公共服務(wù)的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公眾滿意度指標(biāo)以及激勵(lì)相容機(jī)制，充分考慮其不可中斷性，鼓勵(lì)媒體對項(xiàng)目的曝光和監(jiān)督，維護(hù)公眾評判公共服務(wù)質(zhì)量的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán);其次，綜合市場需求、匯率及利率等多方面因素，對公正收益率法下的投資回報(bào)率和成本結(jié)構(gòu)予以合理確定，區(qū)分PPP項(xiàng)目社會資本方的經(jīng)營性虧損與政策性虧損，并嚴(yán)格執(zhí)行成本監(jiān)審，以此作為社會資本績效衡量的依據(jù)[6];最后，優(yōu)選價(jià)格上限規(guī)制法和公正收益率法，還要從企業(yè)自身實(shí)際出發(fā)進(jìn)行選擇，提高公共資源利用效率，激勵(lì)社會資本發(fā)揮管理優(yōu)勢。

（四）合理運(yùn)用邊際成本定價(jià)法

PPP項(xiàng)目包括可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)以及政府付費(fèi)三種回報(bào)機(jī)制，為了優(yōu)化PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)，解決社會資本反向激勵(lì)和收益不足問題，可以合理運(yùn)用邊際成本定價(jià)法，使用者依據(jù)該方法向政府付費(fèi)，政府依據(jù)績效向社會資本付費(fèi)。同時(shí)，政府可以在邊際社會成本不足的情況下削峰填谷，以繁忙時(shí)段彌補(bǔ)空閑時(shí)段，進(jìn)行收益的有效統(tǒng)籌，整合利用其他社會資源，激勵(lì)社會資本不斷提高服務(wù)質(zhì)量。

（五）PPP價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的加快完善

租金、財(cái)政補(bǔ)貼、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格等運(yùn)營項(xiàng)目都需要根據(jù)公眾滿意度、財(cái)政中長期承受能力、追加投資等因素進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。同時(shí)，為了保障項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營，還需要就價(jià)格調(diào)整的程序和方法在PPP項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議和方案中予以明確。PPP價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制可分為“顯性調(diào)價(jià)”和“隱性調(diào)價(jià)”，前者主要是直接調(diào)整初始價(jià)格，主要包括周期性調(diào)價(jià)、觸發(fā)性調(diào)價(jià)以及上下游聯(lián)動(dòng)調(diào)價(jià)等形式，后者是指除價(jià)格外對社會資本收益造成直接影響的變動(dòng)，主要利用可調(diào)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制和利益回?fù)軝C(jī)制進(jìn)行PPP項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制的調(diào)整，在維護(hù)公眾利益的基礎(chǔ)上充分調(diào)動(dòng)社會資本的積極性，確保PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡介】 李連枝（1972— ），女，山西山陰人，高級會計(jì)師，山西省公路局朔州分局，研究方向：財(cái)務(wù)管理