以高質(zhì)量立法“護航”高質(zhì)量發(fā)展
——汕頭用足用好特區(qū)立法權的實踐探索

文 陳苑莉

汕頭作為經(jīng)濟特區(qū)，除了擁有設區(qū)的市立法權外，還擁有特區(qū)立法權，這是汕頭改革創(chuàng)新最重要的政策優(yōu)勢和最有力的法律武器。近年來，汕頭市人大常委會深入學習貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于立法工作的重要指示要求，緊扣汕頭經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，堅持黨的全面領導，牢牢把握地方立法工作的正確政治方向，不斷探索并實踐用足用好特區(qū)立法權，制定出臺了一批符合憲法精神、反映人民愿望、突出汕頭特色、真正務實管用的地方法規(guī)。截至目前，連同增加項目在內(nèi)，《汕頭市三年立法規(guī)劃（2020—2022年）》的32個正式立法項目已審議通過27件，全市現(xiàn)行有效的法規(guī)89件，特區(qū)法規(guī)體系進一步完善，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性進一步增強，為汕頭經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法治保障，創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

發(fā)揮人大主導作用 確保立法工作提質(zhì)增效

市人大常委會堅持把立法工作擺在重要議事日程，加強組織領導，強力部署推進，從立項、起草、調(diào)研、論證、審議等立法工作的關鍵環(huán)節(jié)，不斷完善立法主導機制。

強化組織領導。市人大常委會在主導編制并推進三年立法規(guī)劃的基礎上，進一步加強組織部署。今年4月12日，市人大常委會召開了全市立法工作務虛座談會，強調(diào)要學習借鑒深圳等經(jīng)濟特區(qū)立法工作經(jīng)驗做法，推進汕頭地方立法和經(jīng)濟特區(qū)立法工作；6月1日，又內(nèi)部召開了市人大常委會法工委、機關辦公室有關同志參加的立法工作專題座談會，部署對標學習先進、加強比較分析研究工作。之后，常委會主要領導專門組織指導法工委主動對標深圳、珠海、廈門等經(jīng)濟特區(qū)立法工作情況，開展比較分析研究，形成題為《找準差距 迎頭趕上——汕頭與深圳、珠海、廈門經(jīng)濟特區(qū)立法工作比較分析》的報告。市委書記溫湛濱在報告上作了批示，對抓好當前和今后的全市立法工作給出具體有力的指導意見。市長曾風保也作出相關批示大力支持全市立法工作。8月15日，經(jīng)報市委同意，市人大常委會召開汕頭市2022年立法工作會議，進一步落實全省2022年立法工作會議任務要求，總結交流近年來立法工作情況，研究謀劃今后一個時期的立法工作。

選準立法項目。市人大常委會切實增強立法計劃的系統(tǒng)性、前瞻性，聚焦“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”發(fā)展之路，緊扣汕頭經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，把改革決策同立法決策更好結合起來，做到重大改革于法有據(jù)，以高質(zhì)量立法“護航”高質(zhì)量發(fā)展。

針對制約特區(qū)跨境電商發(fā)展的痛點、堵點，市人大常委會緊扣汕頭改革發(fā)展實際，主導《汕頭經(jīng)濟特區(qū)跨境電子商務促進條例》的立項，這是全省第一個、全國第二個關于跨境電子商務的促進條例，條例對跨境電子商務發(fā)展的用地、財政資金、人才等要素需求作出立法回應，將近年來汕頭市推進跨境電子商務發(fā)展的實踐經(jīng)驗，如平臺建設、便利化通關等經(jīng)驗上升為法規(guī)制度，并在條例中彰顯汕頭元素。條例的出臺，加快推動了中國（汕頭）跨境電子商務綜合試驗區(qū)的建設，提升了汕頭市跨境電子商務發(fā)展環(huán)境、市場消費環(huán)境的法治化水平。自今年1月1日施行后，本地跨境電子商務進出口額顯著增長，今年1-7月，市跨境電商B2B直接出口保持增長，占同期出口總值超4成。

為在更高的起點上推進改革開放，在法治軌道上保障高新區(qū)、綜保區(qū)和華僑試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，市人大常委會主導制定《汕頭高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》《汕頭綜合保稅區(qū)條例》《汕頭華僑經(jīng)濟文化合作試驗區(qū)條例》。三個條例的出臺，標志著汕頭市的三大國家級功能區(qū)從此有了“基本法”，這是汕頭經(jīng)濟特區(qū)立法史上具有里程碑意義的一件大事。三個條例從全局角度系統(tǒng)謀劃，明確各功能區(qū)發(fā)展方向，賦予各功能區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新管理權限，有力推動三個功能區(qū)改革創(chuàng)新和建設發(fā)展。三個條例施行以來，汕頭高新區(qū)全力打造區(qū)域創(chuàng)新策源地、“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”的新樣板，重點發(fā)展5G智能制造、生物醫(yī)藥等主導產(chǎn)業(yè)，集聚了70多家高新技術企業(yè)、300多個在孵企業(yè)和多個國家、省級科研平臺，科技創(chuàng)新能力大幅躍升，2021年汕頭高新區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值122億元。綜保區(qū)以成功轉型綜保區(qū)為新起點、新契機，努力打造全市“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”新標桿，經(jīng)濟實現(xiàn)新增長，充分發(fā)揮政策功能優(yōu)勢，全面加快跨境電商、市場采購等外貿(mào)新業(yè)態(tài)發(fā)展，做大做強保稅主業(yè)，構筑高能級功能平臺，加快重點項目建設，實施精準招商引資，努力優(yōu)化營商環(huán)境，2021年，全區(qū)實現(xiàn)外貿(mào)進出口額181億元，同比增長132.2%，外貿(mào)進出口首破百億元大關。華僑試驗區(qū)持續(xù)擦亮金字招牌，以打造全市“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”新高地為總目標，連續(xù)兩年GDP增長超過20%、位居粵東西北地區(qū)前列，截至2021年底華僑板共有注冊掛牌企業(yè)626家，實現(xiàn)融資超15.63億元。

針對加快構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化土地資源配置，暢通土地要素流通，滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的緊迫需要，市人大常委會制定出臺《汕頭經(jīng)濟特區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)用地管理條例》并于今年7月1日起施行。條例的出臺對于破解制約現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，不斷增強現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)用地供給能力，不斷拓展優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，不斷提高汕頭現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系競爭力，助力汕頭走好“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”之路，建設新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟特區(qū)具有重要意義。

提升立法質(zhì)量。一方面，注重創(chuàng)新立法體例，突出問題導向，圍繞立法為什么、立法管什么、立法要達到什么樣的目的來設計制度，如《汕頭經(jīng)濟特區(qū)文明行為促進條例》在全國首創(chuàng)執(zhí)法清單公開制度，明確了重點治理的不文明行為的執(zhí)法主體、法律法規(guī)依據(jù)和處罰標準。同時，盡量以“小切口、小快靈”立法，力求立法速度快、體例靈活多樣，切實增強法規(guī)的針對性、適用性和可操作性，如《汕頭經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理條例》，做到“三切”：一是切小題目，沒有照搬省的條例，而是針對“四個分”展開；二是切實措施，需幾條能解決問題的就規(guī)定幾條，重在補充細化省的條例規(guī)定，進一步強化對政府及其部門的職責要求；三是切準特色，從地方實際出發(fā)作出相關規(guī)定，進一步彰顯地方特色。此外，堅持在協(xié)同中保持本市特色，如在省人大常委會的有力指導下，與潮州、揭陽協(xié)同開展潮劇保護傳承立法工作，《汕頭市潮劇保護傳承條例》直面潮劇發(fā)展實際，遵循藝術規(guī)律，切實將保護戲曲發(fā)展的有益經(jīng)驗吸納上升到法規(guī)層面予以規(guī)范，完善潮劇傳承發(fā)展的保障制度，力求破解制約潮劇發(fā)展的各種障礙。

另一方面，加強基礎建設，規(guī)范立法標準，制定出臺《汕頭市立法技術規(guī)范（試行）》，對法規(guī)的結構安排、內(nèi)容構成、語言表述等進行規(guī)定，形成統(tǒng)一規(guī)范標準；加強立法隊伍建設，成立立法研究中心，開展全市人大系統(tǒng)三級領導干部政治能力業(yè)務能力全員培訓班，推行雙周學習制，著力推動立法隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，為高質(zhì)量開展特區(qū)立法、高水平推進法治建設提供人才隊伍保障。

堅持開門立法。一直以來，立法在市民眼中是一項“高大上”的工作，隨著市基層立法聯(lián)系點制度的逐步成熟，拓展了群眾參與立法的渠道，把立法“大門”開到了群眾家門口，讓立法工作更加接地氣?！斑^去感覺立法離自己很遠，現(xiàn)在通過立法聯(lián)系點可以直接對法規(guī)草案提出意見和建議，一下子拉近了百姓與立法工作的距離?！币幻鐓^(qū)居民如是說。為進一步推進科學立法、民主立法、依法立法，市人大常委會早于2018年就設立了首批12個市人大常委會基層立法聯(lián)系點，隨后出臺《汕頭市人民代表大會常務委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》。經(jīng)過近幾年的持續(xù)推進建設，目前已建成基層立法聯(lián)系點75個，實現(xiàn)鎮(zhèn)街全覆蓋。在實踐中，基層立法聯(lián)系點結合轄區(qū)實際，堅持發(fā)揮基層特色、地區(qū)特色、法律特色，積極創(chuàng)新探索，通過成立專業(yè)小組認真研究法規(guī)、加強與市、區(qū)（縣）人大溝通、走訪收集社區(qū)居民代表及駐社區(qū)單位意見建議等多種方式為相關法規(guī)條例的起草、制定提供了有益的意見和建議。同時，落實專人跟進并及時向群眾反饋意見采納情況，積極開展普法教育，不斷激發(fā)群眾參與立法的熱情，發(fā)揮了基層立法聯(lián)系點接地氣、察民情、聚民智的優(yōu)勢，在立法中體現(xiàn)全過程人民民主。此外，市人大常委會組建地方立法咨詢?nèi)瞬艓?，結合市人大換屆選舉工作，重新選聘20位法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理、生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護、語言文字等方面專家學者作為新一屆市人大常委會立法咨詢顧問。

對標先進經(jīng)驗 力爭形成具有汕頭明顯辨識度、助推特區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)集群

他山之石，可以攻玉。當前汕頭發(fā)展迎來重要發(fā)展機遇，今年既是《汕頭市三年立法規(guī)劃（2020—2022年）》的收官之年，也是緊扣時代和實踐提出的新任務新要求，謀劃如何進一步用足用好特區(qū)立法權，以法治引領推動汕頭在新時代經(jīng)濟特區(qū)建設中迎頭趕上的關鍵一年。8月15日召開的汕頭市2022年立法工作會議提出，要善于學習借鑒先進地區(qū)立法工作的好經(jīng)驗、好做法，做到廣采博取眾家之長，為我所用。

對比分析找差距。從比較分析的情況來看，汕頭市地方立法工作近年來雖取得長足進步，但對標深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)，汕頭在經(jīng)濟立法的規(guī)模體系和重點領域、新興領域立法的廣度和深度以及立法的前瞻性和創(chuàng)新性等方面還存在不少差距，尚未形成具有汕頭明顯辨識度、能夠有效引領和推動經(jīng)濟特區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)集群。因此，要緊緊圍繞汕頭經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，學習借鑒深圳、珠海、廈門等經(jīng)濟特區(qū)立法工作的好經(jīng)驗、好做法，通過對先進地區(qū)已出臺法規(guī)的全面梳理和逐一比對，查找和發(fā)現(xiàn)本領域、本行業(yè)、本部門的立法薄弱環(huán)節(jié)和不足，認真思考，統(tǒng)籌謀劃，緊密結合本地實際，研究提出改革發(fā)展創(chuàng)新等領域相應的立法需求或者立法項目建議，科學謀劃新的三年立法規(guī)劃編制和今后的立法工作，著力構建完備、高效、嚴密、有力的特區(qū)法治體系。

（資料圖片）

立足特區(qū)實際找準立法方向。要堅持目標導向和問題導向，緊緊圍繞貫徹落實習近平總書記視察廣東、視察汕頭的重要講話精神和汕頭經(jīng)濟發(fā)展和社會治理中存在的制度障礙，聚焦市委提出的堅定不移走“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”之路和構建“三新兩特一大”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，聚焦打造高質(zhì)量發(fā)展的活力特區(qū)、治理高效的法治城市、開放包容的文明窗口、聚僑惠民的和美僑鄉(xiāng)、綠色宜居的智慧都市、共同富裕的粵東明珠，聚焦群眾所思所愿所盼，從本地政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的實際出發(fā)，著眼解決特區(qū)實際問題和特殊矛盾，體現(xiàn)本市的自然和人文特點，謀劃今后立法方向，優(yōu)先安排國家和省尚未立法而本市急需的立法項目，加強重點領域、新興領域立法。要抓住汕頭成功獲得第二十二屆國際潮團聯(lián)誼年會暨第十屆潮商大會主辦權這一難得的歷史機遇，加大引僑惠僑聚僑立法探索力度，積極推進跨境金融、數(shù)字經(jīng)濟、大數(shù)據(jù)、軟件服務、人工智能等新興領域立法，著力完善涉僑立法體系，強化涉僑制度供給，依法維護歸僑僑眷和僑胞合法權益，廣泛凝聚僑資僑智僑力，助力汕頭打造對外開放新高地，著力構建完備、高效、嚴密、有力的特區(qū)法治體系。

科學謀劃新三年立法規(guī)劃。為貫徹落實2022年立法工作會議精神，增強立法工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、前瞻性，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，發(fā)揮立法引領和推動作用，市人大常委會主任會議決定編制《汕頭市三年立法規(guī)劃（2023-2025年）》，圍繞汕頭堅定不移走“工業(yè)立市、產(chǎn)業(yè)強市”之路和構建“三新兩特一大”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局戰(zhàn)略部署，緊扣特區(qū)改革發(fā)展具體情況和實際需要，學習借鑒深圳等經(jīng)濟特區(qū)的立法經(jīng)驗，重點在促進經(jīng)濟發(fā)展、市域社會治理、民生福祉、鄉(xiāng)村振興、文化傳承保護等方面提出立法建議項目，對本市已頒布實施的法規(guī)提出修訂或者廢止的立法建議。堅持立法與改革發(fā)展決策相銜接，堅持立、改、廢并舉，堅持突出重點、統(tǒng)籌兼顧，科學合理地安排立法項目，用足用好特區(qū)立法權，為汕頭加快建設新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化活力經(jīng)濟特區(qū)，在新時代經(jīng)濟特區(qū)建設中迎頭趕上提供堅強法治保障。