養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化研究

陳琦 劉佳璐

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù);社會(huì)資本;多元化;相關(guān)建議

基金項(xiàng)目：江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（編號(hào)：2018X214）

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年12月24日

人口老齡化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是當(dāng)今各國普遍面臨的社會(huì)難題之一。截止到2017年底，我國60周歲及以上人口24，090萬人，占總?cè)丝诘?7.3%。預(yù)計(jì)到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%;高齡老年人將增加到2，900萬人，用于老年人的社會(huì)保障支出將持續(xù)增長(zhǎng)。2017年2月28日，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，預(yù)示我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迎來新階段。雖然，目前在政府推動(dòng)下社會(huì)組織在公共服務(wù)管理中的地位正逐漸提升，然而原有的帶有濃厚福利性色彩的社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，無論是服務(wù)項(xiàng)目還是服務(wù)規(guī)模，都極為有限，根本無法滿足老年人的需求。因此，吸引社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用，不僅能夠緩解養(yǎng)老服務(wù)資本投入不足的問題，更有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家互聯(lián)互動(dòng)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。

一、社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的難點(diǎn)和原因

從目前來看，社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)在法律、資金等方面存在著一系列的問題和挑戰(zhàn)。

（一）法律規(guī)范不明晰。我國新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)了社會(huì)在養(yǎng)老行業(yè)發(fā)揮的重要作用，為老年人在社會(huì)服務(wù)、宜居環(huán)境、參與社會(huì)發(fā)展和法律責(zé)任方面的權(quán)益提供保障。但是，現(xiàn)有法律制度仍存在明顯不足，有關(guān)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的法規(guī)政策的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對(duì)性、可操作性有待增強(qiáng)，表現(xiàn)為：

1、政策規(guī)范不清。引入社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程的提出雖然得到國家政策的支持，但如何具體操作和落實(shí)，諸如：購買服務(wù)、撥款與補(bǔ)貼、公私合作、公辦民營等引入社會(huì)資本的具體細(xì)則現(xiàn)有法律并未做出具體規(guī)范，使得相關(guān)政策落實(shí)成效欠佳。

2、職責(zé)定位不明。現(xiàn)有法律對(duì)政府和社會(huì)角色的定位有待進(jìn)一步明確，政府權(quán)力下放的同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督管理，社會(huì)資本參與運(yùn)營建設(shè)的同時(shí)要規(guī)范自身行為，法律需要進(jìn)一步對(duì)雙方的責(zé)任和義務(wù)予以界定。

3、法律條目模糊。對(duì)于社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的許多內(nèi)容不夠具體，獎(jiǎng)懲制度、監(jiān)管機(jī)制、發(fā)展目標(biāo)等諸多方面無具體條目。因此，我國政府應(yīng)進(jìn)一步完善與社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，為養(yǎng)老的發(fā)展提供切實(shí)保障。

（二）地方政府服務(wù)缺位

1、政府資本投入不穩(wěn)定。地方政府資本投入方式的不穩(wěn)定性和不精準(zhǔn)性，導(dǎo)致許多地方的養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)脫離了良性循環(huán)發(fā)展的軌道。同時(shí)，不少地方政府基于慣性思維，沒有制定完善的鼓勵(lì)政策和支持機(jī)制，制約了社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)。

2、社會(huì)資本被管控嚴(yán)格。一方面政府對(duì)社會(huì)資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的效果持肯定態(tài)度;另一方面政府擔(dān)憂對(duì)社會(huì)資本放松管理會(huì)出現(xiàn)一些社會(huì)問題，政府在養(yǎng)老服務(wù)中引導(dǎo)與管控社會(huì)資本的舉棋不定，造成社會(huì)資本在投入養(yǎng)老服務(wù)過程中行政色彩濃厚且效率低下，難以支持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

二、構(gòu)建引入社會(huì)資本的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）引入社會(huì)資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性。習(xí)近平在2016年中共中央政治局就人口老齡化形勢(shì)和對(duì)策舉行集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：我國是這個(gè)世界上人口老齡化程度較高的國家——老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應(yīng)對(duì)人口老齡化任務(wù)最重。因此，單純依靠政府的力量來解決人口老齡化帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求激增是不現(xiàn)實(shí)的，必須充分發(fā)揮社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確指出，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體”，要“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式支持各類市場(chǎng)主體增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給”。因此，社會(huì)資本參與到目前“政府為主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、居家為基礎(chǔ)”的養(yǎng)老模式，對(duì)于優(yōu)化資源配置，發(fā)揮社會(huì)資本在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用，緩解政府養(yǎng)老資金壓力，滿足養(yǎng)老服務(wù)多層次、多方面需求有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）引入社會(huì)資本，構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。隨著中國老齡化程度的不斷加深，解決我國“未富先老”問題，必須調(diào)動(dòng)各方面的積極元素，整合多方服務(wù)主體的資源，使其各自承擔(dān)著不同的職責(zé)與任務(wù)，根據(jù)老年群體不同類型、不同層次的實(shí)際需要，提供全方位的養(yǎng)老服務(wù)。因此，必須從培育和壯大社會(huì)資本入手，增加社會(huì)資本存量，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

1、以政府為主導(dǎo)。政府要從包攬、包管轉(zhuǎn)移到政策扶持、管理監(jiān)督、服務(wù)資源的優(yōu)化等方面上來，在采取嵌入策略的探索過程中，健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門參與的工作機(jī)制，促使其向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。首先，要充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)一步強(qiáng)化政策的扶持，優(yōu)化私人資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境。通過政府購買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方式，鼓勵(lì)私人資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)護(hù)型和醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)保障項(xiàng)目的用地需求，落實(shí)稅費(fèi)減免、水電氣熱費(fèi)用優(yōu)惠等政策;其次，政府需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加大資金投入，引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及其項(xiàng)目建設(shè)的信貸投入，積極探索和拓展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的市場(chǎng)化融資渠道。

2、以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)過程中，一方面能夠合理分配資源，另一方面由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“機(jī)構(gòu)付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。（1）鼓勵(lì)將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的閑置床位無償或低償租賃給社會(huì)資本運(yùn)營，以此達(dá)到提高資源利用率，滿足社會(huì)老人對(duì)養(yǎng)老需求的目的。這一運(yùn)作模式有效盤活了政府投入形成的閑置養(yǎng)老資源，對(duì)促進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展具有積極的意義;（2）鼓勵(lì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)化管理，面向社會(huì)接收老人，以市場(chǎng)運(yùn)作的方式激發(fā)活力，提高效益。這一舉措既發(fā)揮了其政府養(yǎng)老的“托底”功能，又注入了新的發(fā)展活力，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益;（3）可以選擇一些社會(huì)效益好、帶動(dòng)作用明顯、資金投入較大、承擔(dān)部分政府保障職責(zé)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，給予貸款貼息。同時(shí)，加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼力度，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，幫助其提升服務(wù)能力，改善服務(wù)環(huán)境。

3、以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的構(gòu)建方式主要有公建民營、公辦民營、合資建設(shè)、民辦公助等。加大居家養(yǎng)老投入資金，吸引社會(huì)資本、融資公司廣泛參與，實(shí)施居家養(yǎng)老、幸福公寓等社區(qū)養(yǎng)老有利于提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。首先，鼓勵(lì)社會(huì)資本在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)建設(shè)運(yùn)營居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。居家養(yǎng)老的發(fā)展離不開網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持，通過網(wǎng)絡(luò)信息呼叫平臺(tái)，不僅可以將老人的需求快速傳遞到服務(wù)供應(yīng)商處，更能有效地將居家養(yǎng)老服務(wù)的參與主體聯(lián)系到一起。信息中心將老人的需求傳遞到家政服務(wù)中心或醫(yī)院，養(yǎng)老服務(wù)提供商通過網(wǎng)絡(luò)中心接受服務(wù)項(xiàng)目，政府通過信息系統(tǒng)評(píng)估提供商的服務(wù)，老人的子女通過這一平臺(tái)及時(shí)了解老人的狀況，網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)能夠確保居家養(yǎng)老服務(wù)的正常運(yùn)行，從而促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步擴(kuò)展;其次，政府通過與運(yùn)營商進(jìn)行合作，如聯(lián)合商業(yè)保險(xiǎn)公司投入資本開發(fā)老年險(xiǎn)種，由政府牽頭并支付部分資金，商業(yè)保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)保險(xiǎn)方案，保障在家養(yǎng)老的老年人免受意外傷害帶來的經(jīng)濟(jì)損失，以彌補(bǔ)當(dāng)前老年人商業(yè)保險(xiǎn)貴而少的盲區(qū)。政府在全市范圍內(nèi)遴選服務(wù)經(jīng)營商，在行業(yè)內(nèi)部形成充分競(jìng)爭(zhēng)，以此種方式引入社會(huì)資本不僅提高了老年人的生活質(zhì)量，還促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、實(shí)施引入社會(huì)資本的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的相關(guān)建議

（一）加快政社分離。首先，進(jìn)一步降低社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的準(zhǔn)入門檻，支持社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織實(shí)施補(bǔ)貼政策，通過提供便捷的政策服務(wù)為社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)組織獨(dú)立。政府在社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)對(duì)其進(jìn)行適度指導(dǎo)，而非當(dāng)作下屬部門，給社會(huì)組織充分發(fā)揮空間;其次，完善監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)政府自律。制定完備購買政策和對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估辦法，對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)資本進(jìn)行評(píng)估考核，對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)施過程監(jiān)管，防止在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)過程中行為異化。

（二）拓寬資金渠道。社會(huì)資本投資社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，一方面需要具有對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的精準(zhǔn)把握，以滿足養(yǎng)老服務(wù)需求為主，不斷優(yōu)化服務(wù)水平;另一方面要不斷拓寬社會(huì)資本來源的渠道。目前，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目開展的資金支持主要來源于財(cái)政性撥款與政府補(bǔ)助、慈善機(jī)構(gòu)以及企業(yè)贊助。但是養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的擴(kuò)展僅靠這些資金支持是不夠的，還需要在政府政策的支持下利用社會(huì)閑散資源發(fā)起養(yǎng)老資金開源活動(dòng)，如：結(jié)合老年人的養(yǎng)老需求積極吸納社會(huì)捐贈(zèng)，在提供制度性保障的前提下將養(yǎng)老服務(wù)作為半公益項(xiàng)目推廣，進(jìn)行社會(huì)化試運(yùn)營，為養(yǎng)老服務(wù)廣納社會(huì)資金。

（三）提升服務(wù)水平。養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)在充分了解老年人身心特點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷努力使服務(wù)趨于科學(xué)化、專業(yè)化、多樣化和規(guī)范化，并通過服務(wù)倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康的生活方式。無論是居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展與完善，在很大的程度上取決于養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平。養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象是不同層次和不同需求的老年人，因此要有不同層次和不同技能的服務(wù)人員去應(yīng)對(duì)各種服務(wù)需求。國家要鼓勵(lì)學(xué)校開辦老年人服務(wù)類專業(yè)，如老年社會(huì)工作、養(yǎng)老護(hù)理等專業(yè)，擴(kuò)大招生數(shù)量，培養(yǎng)熱心為老人服務(wù)的專業(yè)人才，同時(shí)強(qiáng)化管理人員的行業(yè)準(zhǔn)入，不斷提升從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)化水平，從而提升我國養(yǎng)老事業(yè)的質(zhì)量和水平。

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