棉花目標價格政策改革及其影響

徐麗華

[提要] 2014年新疆啟動棉花目標價格改革試點，標志著新疆棉花由政府托底收購正式走進市場。棉花目標價格改革對新疆棉花產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生積極影響，促進國內(nèi)棉價逐步與國際棉花市場接軌，棉花種植向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向高產(chǎn)高效發(fā)展，棉花質(zhì)量明顯提升，產(chǎn)業(yè)競爭力增強。但是，在棉花目標價格改革過程中存在抵御市場風險能力弱、棉農(nóng)種植優(yōu)良品種積極性不高、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理不完善等問題。為此，本文提出進一步深化棉花目標價格改革的建議。

關(guān)鍵詞：目標價格政策;棉花產(chǎn)業(yè);新疆

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年12月7日

2018年中央一號文件提出深化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革，這是中央第五年推進并深化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革。那么，如何進一步深化棉花目標價格改革，推進新疆棉花產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展呢？本文基于對棉花目標價格改革實施背景及政策內(nèi)容的梳理，分析棉花目標價格改革實施以來對新疆棉花產(chǎn)業(yè)的影響，以及政策實施過程中暴露出來的新問題，提出對策建議，以期為改革的進一步深化、棉花目標價格制度的進一步完善提供參考。

一、棉花目標價格政策實施背景及內(nèi)容

（一）實施背景。在啟動新疆棉花目標價格改革試點之前的2011～2013年，為保證棉農(nóng)的棉花銷路、確保棉農(nóng)收益，穩(wěn)定國內(nèi)棉花產(chǎn)量，我國實施的是棉花臨時收儲政策，棉農(nóng)把棉花交給加工廠，生產(chǎn)的皮棉主要由國家儲備庫收購，價格為收儲價，避免了市場風險，保障了棉農(nóng)和加工廠的經(jīng)濟利益。但隨著國內(nèi)外棉花市場環(huán)境的變化，暴露出了如下問題：一是國內(nèi)外棉價“倒掛”，財政壓力巨大。在國際棉花市場價格持續(xù)走低的形勢下，由收儲價決定的國內(nèi)棉花價格遠遠高于國際棉花價格，且二者間的價格差距越來越大。國家棉花價格B指數(shù)由2011年的19，116元/噸增長到2013年的19，331元/噸，而國際棉花指數(shù)（M）由2011年的142，22元/噸降低到2013年的12，296元/噸，2013年二者差價達7，035元/噸。導致國家收儲壓力增大，出庫難，財政負擔加重;二是利益?zhèn)鲗C制不暢，棉農(nóng)收益受損，植棉面積減少。隨著人工、生產(chǎn)資料等價格的不斷上漲，棉花種植成本也不斷增加。2012年，我國棉花凈利潤僅25.26元/畝，每畝地較2011年減少177.23元，2013年每畝地虧損214.98元，棉農(nóng)植棉意愿急劇下降，棉花種植面積由2011年的7，556.70萬畝銳減為2013年的6，518.45萬畝;三是我國棉紡織企業(yè)受到嚴重沖擊。棉花產(chǎn)業(yè)由于臨時收儲導致上下游價格關(guān)系扭曲，紡織企業(yè)陷入用棉貴的困局，在國際市場中的競爭力嚴重削弱。由此可見，臨時收儲政策已不能適應新形勢下的棉花市場。

（二）棉花目標價格政策內(nèi)容。面對臨時收儲帶來的不利影響，2014年9月，國家出臺了為期三年的棉花目標價格補貼政策，在新疆開展試點。這個政策的核心是：如果棉花市場價格超過目標價格，國家不予干涉;市場價格如果低于目標價格，國家根據(jù)目標價格與市場價格二者間的差價給棉農(nóng)補貼。

2014～2016年棉花目標價格分別為19，800元/噸、19，100元/噸、18，600元/噸。2017～2019年新疆繼續(xù)完善棉花目標價格政策，按照“不適則改”的原則，補貼方式由2014年“60%面積+40%交售量”到2015～2016年“10%南疆四地州面積+90%全疆交售量”的轉(zhuǎn)變，并開展目標價格補貼與質(zhì)量掛鉤試點工作，棉花目標價格由試點期間的“一年一定”改為“三年一定”，2017～2019年保持在18，600元/噸。為棉農(nóng)售棉和補貼款發(fā)放提供便利，2018年棉花補貼資金由地方財政采用“一卡通”的形式直接兌付給棉農(nóng)，確保補貼資金真正發(fā)到棉花種植者手中。

二、棉花目標價格政策改革成效

（一）中國棉花價格回歸市場。2014年9月新疆啟動棉花目標價格試點后，國內(nèi)外棉花價格差開始逐步縮小，價格倒掛現(xiàn)象得到緩解。根據(jù)中國棉花價格B指數(shù)與國際棉花價格Cotlook A指數(shù)曲線的波動情況顯示，國內(nèi)外棉花價格整體波動趨勢相同，2013年中國棉花價格與國際棉花價格差距最大，高出7，672.77元/噸;而實施目標價格改革政策的2014～2017年，中國棉花價格緊隨國際棉花價格跌漲，且差價不斷減小，國際棉花價格優(yōu)勢消退，隨之棉花進口量大幅度減少，由2013年的450萬噸降到2017年的115萬噸，棉花目標價格改革成效顯著。

（二）棉花種植向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向高產(chǎn)高效發(fā)展。新疆作為目標價格改革的試點，2017年新疆棉花播種面積、產(chǎn)量、質(zhì)量均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，棉花播種面積3，326.20萬畝，占全國比重為68.66%;棉花產(chǎn)量456.60萬噸，占全國比重為83.26%。國內(nèi)棉花生產(chǎn)向新疆產(chǎn)區(qū)集中，新疆棉花呈現(xiàn)“一枝獨秀”的供給格局。2017年4月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》，其中以新疆為重點，黃河流域、長江流域主產(chǎn)區(qū)為補充，劃定棉花生產(chǎn)保護區(qū)3，500萬畝，進一步推動棉花生產(chǎn)向新疆等優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中。新疆棉農(nóng)有棉花目標價格補貼托底，棉花產(chǎn)量高，棉農(nóng)得到的補助就多，收入有了保證，植棉的積極性高漲。

（三）棉花質(zhì)量明顯提升，產(chǎn)業(yè)競爭力增強。黨的十九大報告強調(diào)，“必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革”。新疆棉花目標價格改革，利用差價補貼的方式保障棉農(nóng)利益的同時，由市場供需決定棉花價格，棉農(nóng)和企業(yè)直接面向市場，與紡織企業(yè)對接，倒逼棉農(nóng)、加工企業(yè)更加注重棉花內(nèi)在質(zhì)量。2014～2017棉花年度，新疆棉花的長度、長度整齊度、斷裂比強度、馬克隆值這四個質(zhì)量指標除斷裂比強度處于中等級有待改善外，其他三個指標較2013棉花年度大幅提高，2016、2017年棉花長度超過29毫米，增強我國棉花市場競爭力，新疆纖維長、強力高、一致性好的優(yōu)質(zhì)皮棉成為中高端棉紡企業(yè)的首選，棉紡企業(yè)對進口棉花的依存度降低，新疆棉紡產(chǎn)業(yè)空前繁榮，2014～2016年新疆紡織業(yè)固定資產(chǎn)投資達900億元，超過1978～2013年的投資總額，棉花整個產(chǎn)業(yè)鏈全面激活。

三、深化棉花目標價格政策改革面臨的障礙

（一）抵御市場風險能力弱。2018年是新疆兵團推進團場綜合配套改革的第一年，是徹底取消行政五統(tǒng)一，棉花種植和銷售完全由職工自己確定的第一年，是全面實施“價補分離”的第一年，棉農(nóng)銷售籽棉的價格由棉麻公司結(jié)算的“市場價格”和師市財務(wù)局的“補貼價格”組成。棉麻公司向市場銷售皮棉，因皮棉價格不確定且銷售期延長，最終皮棉價格測算困難。當前，一方面棉農(nóng)、棉花加工企業(yè)仍處在對政策改變的調(diào)試中;另一方面由于棉花市場的不確定性，棉農(nóng)持棉觀望，棉花加工企業(yè)不敢貿(mào)然收購，棉紡企業(yè)也謹慎采購皮棉，新疆棉花銷售市場抵御風險能力弱。

（二）棉農(nóng)種植優(yōu)良品種積極性不高。目前，目標價格補貼以棉花交售量為主，產(chǎn)量高，補貼就多，激勵棉農(nóng)選擇高產(chǎn)品種，這對穩(wěn)定棉花總產(chǎn)有積極作用，但在棉花供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，跟不上以質(zhì)取勝的市場形勢。為打破“只追求衣分和產(chǎn)量”的現(xiàn)狀，2017年新疆有部分地方作為“質(zhì)量與補貼掛鉤”試點，符合“雙29（長度達到29mm以上，斷裂比強度達到29cN/tex以上），馬克隆值A(chǔ)級”要求的可多補0.2元/公斤，釋放了高度重視棉花質(zhì)量的信號，但經(jīng)種植棉花質(zhì)量表現(xiàn)優(yōu)良的品種，雖市場供不應求，產(chǎn)量卻較低，畝產(chǎn)320公斤左右，收益比普通品種少500元/畝（含面積、交售量、質(zhì)量補貼），這種補貼方式?jīng)]有起到激勵棉農(nóng)選擇種植優(yōu)良品種的作用。

（三）農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理不完善。實施目標價格補貼政策的難點在于棉花生產(chǎn)方面的數(shù)據(jù)太少，只限于棉花種植面積和產(chǎn)量，缺乏種植區(qū)域、耕地類型、質(zhì)量等信息，且對提供數(shù)據(jù)的真實性等管理規(guī)定不完善，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)與兵團農(nóng)業(yè)局數(shù)據(jù)存在差距，導致棉農(nóng)獲得的補貼款減少。目前，國家統(tǒng)計局公布的棉花生產(chǎn)數(shù)據(jù)不包含所謂非農(nóng)用地的部分，影響了對棉花市場形勢的預測。此外，數(shù)據(jù)建設(shè)平臺信息零散，棉花產(chǎn)供銷信息閉塞，阻礙了棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進程。

四、進一步深化棉花目標價格政策改革的建議

（一）形成合力，提高對棉花市場風險的抵御能力。加大政策宣傳力度，組織棉花上下游產(chǎn)業(yè)鏈交流會，協(xié)助棉花產(chǎn)業(yè)鏈各投資主體間形成較固定的合作關(guān)系等方式，盡快幫助棉花產(chǎn)業(yè)對調(diào)整政策的適應。同時，兵團應建立棉花價格預測機制，整合資源，對兵師棉麻公司實施集團化經(jīng)營，合力做好棉花銷售市場調(diào)研，規(guī)避市場風險，做好價格預測，及早確定棉農(nóng)的初步兌現(xiàn)價格，給棉農(nóng)、棉企吃下定心丸。

（二）完善目標價格補貼模式，激勵棉農(nóng)種植優(yōu)良品種。兼顧產(chǎn)量和質(zhì)量，研究“交售量+質(zhì)量”的補貼模式，合理確定質(zhì)量標準及相應的補貼比例，推廣質(zhì)量系數(shù)補貼試點辦法，提高棉農(nóng)棉花質(zhì)量等級高補貼高、等級低補貼低的意識。同時，隨著機械化程度的不斷提高，應加強培育產(chǎn)量、質(zhì)量等綜合指標較高的機采棉優(yōu)良品種，并將優(yōu)良棉花品種納入目標價格補貼，在確保產(chǎn)量的同時，從源頭提高棉花質(zhì)量，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。

（三）完善農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設(shè)管理機制，實現(xiàn)棉花產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作共贏。要保證目標價格補貼政策有效實施，必須加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、監(jiān)管及處罰機制，確保提供數(shù)據(jù)的真實性，與新疆棉花信息網(wǎng)和政務(wù)網(wǎng)建設(shè)相結(jié)合，建立及時準確高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息收集系統(tǒng)，可利用新疆農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺，添加棉花產(chǎn)供銷信息，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段分析棉花市場走勢，并及時發(fā)布供需信息，實現(xiàn)棉農(nóng)、棉花加工企業(yè)、棉紡企業(yè)及其他相關(guān)機構(gòu)信息共建共享和互聯(lián)互通，確保棉花收購、加工、銷售暢通。

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