建設(shè)社會主義法治國家的幾個基本原則
——論十一屆三中全會對法治的貢獻(xiàn)

劉 王 芳

(南京大學(xué) 歷史學(xué)院， 江蘇 南京 210023)

法治國家是當(dāng)代中國現(xiàn)代化建設(shè)最重要的目標(biāo)之一。十一屆三中全會正是從建設(shè)社會主義法治國家的高度出發(fā)*1978年的中央工作會議和十一屆三中全會是連續(xù)召開的，前者為后者準(zhǔn)備了條件。研究十一屆三中全會，一般把1978年的中央工作會議看作十一屆三中全會的有機(jī)組成部分，本文也是這樣做的。，初步提出了幾個基本原則。這些原則不僅在當(dāng)時發(fā)揮了撥亂反正、振聾發(fā)聵的重大社會影響，推動當(dāng)代中國走向依法治國的道路，而且是當(dāng)代中國社會主義法治建設(shè)的長遠(yuǎn)指針。

重提并全面肯定“法律面前人人平等”的原則，使之成為建設(shè)現(xiàn)代法治國家的一個標(biāo)志性口號，是十一屆三中全會對當(dāng)代法治建設(shè)的重大貢獻(xiàn)。三中全會公報明確指出：“憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅決保障，任何人不得侵犯……要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)?！盵1]

自然人的人格平等是民主、法治、分權(quán)等概念的邏輯起點(diǎn)，是組織現(xiàn)代國家和社會的基礎(chǔ)性理念，“法律面前人人平等”不過是“人人生而平等”的法律化表達(dá)。這個原則在100多年前傳入中國，1912年3月首次被寫入《中華民國臨時約法》。此后直至1949年，幾乎中國的每一個黨派或政治勢力公布的憲法，都宣示了這一原則*如1914年《中華民國約法》、1923年《中華民國憲法》、1931年《中華民國訓(xùn)政時期約法》、1947年《中華民國憲法》、1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等憲法文本。1934年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾和他們的家屬”，“在蘇維埃法律面前一律平等”。。新中國成立以后，這個原則在憲法中經(jīng)歷了一個否定之否定的過程，在當(dāng)代社會真正生根是在十一屆三中全會以后。

“五四憲法”規(guī)定“中華人民共和國公民在法律上一律平等”，但在1957年反右運(yùn)動中，“法律面前人人平等”被認(rèn)為是資產(chǎn)階級的反動口號，“抹殺了無產(chǎn)階級法律的階級性”，與“反革命”等講平等是“敵我不分”?！拔母铩敝兄贫ǖ摹捌呶鍛椃ā焙秃罄m(xù)的“七八憲法”干脆取消了關(guān)于“法律面前人人平等”的規(guī)定。

十一屆三中全會之后，國家立法貫徹了全會提出的“要保證人民在自己的法律面前人人平等”[1]的原則。1979年制定的人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法都規(guī)定：對于公民在適用法律上一律平等，不允許有任何特權(quán)?！鞍硕椃ā敝匦乱?guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。其后的部門法，如民事訴訟法、行政訴訟法、民法通則、勞動法、國家賠償法、刑法等，都從各自的角度規(guī)定了“法律面前人人平等”原則。

貫徹“法律面前人人平等”原則，逐漸把權(quán)力納入規(guī)范化行使的軌道，促進(jìn)了公民權(quán)利意識的覺醒，形成了推動中國走向法治的重要動力。

十一屆三中全會重新提出“法律面前人人平等”“不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”[1]的重大意義在于，把權(quán)力置于法律之下，承認(rèn)所有社會成員都享有人格的平等、人的尊嚴(yán)的平等、法律賦予的權(quán)利的平等，摧毀了社會特權(quán)和人身依附關(guān)系的基礎(chǔ)?！胺擅媲叭巳似降取贝蚱屏顺林氐纳矸菁湘i，公民的權(quán)利意識緩慢地覺醒，中國社會逐漸進(jìn)入到一個“維護(hù)權(quán)利”的時代。十一屆三中全會以后，大規(guī)模平反冤假錯案，恢復(fù)了過去被錯誤處理的300多萬人的政治待遇和公民權(quán)利，取消了對“地、富、反、壞、右”等人員的政治歧視，“成分論”“血統(tǒng)論”等極端落后、極端霸道的等級制被打破，一大批人在政治上得到解放。身份社會的解體必然促進(jìn)公民社會的成長，公民社會的成長將召喚契約精神，用契約來解決公民之間、公民與國家之間的問題。20世紀(jì)90年代，隨著人權(quán)研究和人權(quán)保護(hù)的發(fā)展，中國開始了與世界的人權(quán)對話。公民意識、權(quán)利意識的蘇醒，為中國人走進(jìn)現(xiàn)代契約型社會奠定了重要前提。

“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是十一屆三中全會為健全社會主義法制提出的一個指導(dǎo)性原則，它集中表達(dá)了社會對法治的呼喚。三中全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”[1]。

當(dāng)代中國首次提出“有法可依，有法必依”的是董必武。在中共八大上，他在發(fā)言中認(rèn)為黨中央號召的“依法辦事”有兩重含義：“必須有法可依”和“有法必依”[2]481-488。這是董必武對社會主義法治建設(shè)的一大貢獻(xiàn)，可惜很長時間里沒有引起足夠的重視。

一般來說，法治的實踐起點(diǎn)是立法[注]法治在成文法國家應(yīng)當(dāng)是從立法開始的。在判例法國家，我們也許可以將“先例”也理解為某種形式的法律，那么在先的判例也可以視為一種樹立規(guī)則的“立法”行為，不過三權(quán)分立理論認(rèn)為這是法官造法，而不是立法。。因此“有法可依”提供了建設(shè)法治國家的第一個條件?；厮輾v史，我們發(fā)現(xiàn)法治社會和非法治社會的根本界限，并不在于“法”的數(shù)量的多寡，“有法必依”才是法治的第一要素。柏拉圖建構(gòu)的“法治國”的基本含義是統(tǒng)治者和臣民都服從法律[注]參見柏拉圖《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社2001年版。，亞里士多德描述法治的第一重含義是“已成立的法律獲得普遍的服從”[3]199，我國古代法家主張“以法治國”，要求君王和臣民均應(yīng)遵從法律[注]如《管子·任法》說：“君臣上下貴賤皆從法，此之為大治?！薄妒酚洝ぬ饭孕颉分赋觯骸胺也粍e親疏，不殊貴賤，一斷于法。”但觀察中國歷史，這些觀念或主張僅停留在法理上，從未在國家治理中實現(xiàn)。。通常認(rèn)為，只要有法必依，就實現(xiàn)了工具意義上或者說形式意義上的法治。但從實質(zhì)法治的內(nèi)涵來說，這是一種最低標(biāo)準(zhǔn)的法治，或者說是法治的底線，其實這也是文明社會的底線。

在董必武所提出的這八個字的基礎(chǔ)上，鄧小平在全會上的講話中加上了“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”八個字，形成了十一屆三中全會的“十六字方針”,成為社會主義法制建設(shè)的指導(dǎo)方針。

全會旗幟鮮明地提出了：“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來?！盵1]從1979年開始，國家開始了大規(guī)模的立法活動，到80年代末期，帶有現(xiàn)代氣息的社會主義法律體系已經(jīng)初步形成[注]中共十三大報告(1987年10月)宣布：“以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系初步形成?！薄?010年，全國人大常委會委員長吳邦國宣布我國已建成“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的”社會主義法律體系[4]。這就為“有法必依”奠定了良好的基礎(chǔ)。彭真指出：“三中全會決定必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。這是總結(jié)了幾十年的經(jīng)驗教訓(xùn)、特別是文化大革命的慘痛教訓(xùn)得出來的結(jié)論，是有歷史意義的，有劃時代的意義的?！盵5]2862010年，吳邦國在宣布建成社會主義法律體系的同時，強(qiáng)調(diào)“法律的生命力在于實施。中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問題，在這種情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫”[4]。2012年，十八大報告提出全面推進(jìn)依法治國，舉措之一是要“保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重”，“必須下大氣力加以解決”。我們堅信，沿著十一屆三中全會開辟的道路繼續(xù)前進(jìn)，必將不斷取得現(xiàn)代法治建設(shè)的新成就。

十一屆三中全會提出了“司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性”[1]的重要主張。這是司法機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)的至關(guān)重要的前提。沒有這個前提，建設(shè)現(xiàn)代法治國家就是一句空話。

司法的首要功能是解決社會矛盾和沖突。在我國傳統(tǒng)社會里，司法的功能受到很大的限制。中國歷史上頻繁地改朝換代，其中一個重要原因在于王朝沒有一個合理的機(jī)制疏通、化解社會矛盾，導(dǎo)致各種矛盾日積月累，最后局面徹底不可收拾。

新中國不同于傳統(tǒng)社會，它相當(dāng)重視司法功能的發(fā)揮。1949年接收國民政府的司法機(jī)關(guān)以后，清理和改造舊法人員、清除舊法觀點(diǎn)的活動就開始了。1952至1953年的“司法改革”運(yùn)動進(jìn)一步改造了舊司法體系，塑造了新中國的司法模式。但是，法治社會不可能馬上形成，正如最高法院院長江華在1980年指出的：“三十年來人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判沒有真正實行過”，“三十年來一直都是黨委審批案件，實際上往往是黨委某書記或主管政法的書記一個人說了算”[6]。1957年反右運(yùn)動中，集中批判了“司法獨(dú)立”的觀點(diǎn)。此后司法機(jī)關(guān)長期被當(dāng)作“馴服工具”，發(fā)展到“文革”的極端時期，甚至提出了“砸爛公檢法”的口號，公檢法機(jī)關(guān)的職能一度被取消，實行“群眾辦案、群眾定性、群眾判刑”[7]190-193，就像葉劍英指出的：四人幫“在所謂‘加強(qiáng)無產(chǎn)階級專政’的幌子下，對廣大干部和人民實行法西斯專政，想抄誰的家就抄誰的家，想抓誰就抓誰，只要他們說一聲某人是‘壞人’，這個人就被投入監(jiān)獄。廣大干部和群眾的人身安全毫無保障。”[8]

立法的基本功能是產(chǎn)生規(guī)則，司法的基本功能是適用規(guī)則化解矛盾和沖突。在這個過程中，司法官的角色是居中判斷和裁決。自古以來，人們總是希望擔(dān)任裁判的中間人不受其他影響，只根據(jù)通用的規(guī)則作出獨(dú)立的裁判。能夠這樣做，人們就認(rèn)為中間人是公正的。這就是最樸素的司法要有獨(dú)立性的原理。沒有獨(dú)立的司法，就不會有司法公正。馬克思和恩格斯曾批評資產(chǎn)階級國家司法不公的原因在于司法不獨(dú)立，批評資產(chǎn)階級政府控制司法使司法依附于政府[9]46-50。十一屆三中全會提出的司法工作的原則是，“檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相”[1]。十一屆三中全會以后，黨中央下發(fā)了一系列文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要保證“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。全國人大制定的憲法、法院組織法、檢察院組織法以及三大訴訟法都對“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)”作了相應(yīng)規(guī)定[注]在十一屆三中全會召開后的十年里，有關(guān)“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)”的中共中央文件有十一屆三中全會公報、1979年《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》、十二大通過的黨章、1986年《關(guān)于全黨必須堅決維護(hù)社會主義法制的通知》、十三大報告等；國家法律有1979年法院組織法和檢察院組織法、1979年刑法和刑事訴訟法、1982年憲法、1982年民事訴訟法(試行)、1989年行政訴訟法等。。“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)”其實就是中國特色的“司法獨(dú)立”。我們不搞西方式的“司法獨(dú)立”，但是我們要搞社會主義法治，司法機(jī)關(guān)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下嚴(yán)格依法行使職權(quán)，只服從法律，堅定不移地實行社會主義法治。

1979年刑法和刑事訴訟法公布以后，為保證這兩個法律的實施，中共中央發(fā)出《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》，首次宣布取消“各級黨委審批案件的制度”；首次明確規(guī)定，黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，“主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)”，最重要的就是“切實保證法律的實施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用”。這個文件意味著黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，黨委直接審批案件的工作方式在80年代末期基本結(jié)束。1986年，中共中央發(fā)布的《關(guān)于全黨必須堅決維護(hù)社會主義法制的通知》指出：“黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是保證司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律，依法獨(dú)立行使職權(quán)”。1987年，黨的十三大報告提出的改革目標(biāo)之一，就是黨的組織和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系制度化、法律化[注]如中共十三大報告指出：“應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。”。解決了這個問題，不但落實了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的法治原則，也解決了我國法律制度上的一個重大問題。

初步提出了執(zhí)政黨的執(zhí)政地位與國家法律相互關(guān)系的科學(xué)原則，強(qiáng)調(diào)黨必須尊重憲法和法律，是十一屆三中全會對建設(shè)社會主義法治國家的突出貢獻(xiàn)。

黨和法律的關(guān)系是國際共產(chǎn)主義運(yùn)動中長期沒有解決的問題。十一屆三中全會的偉大之處在于，它在黨的歷史上第一次提出了如何解決黨的領(lǐng)袖和法律的關(guān)系、黨和國家的關(guān)系，最終樹立了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”這個建設(shè)社會主義法治國家的根本原則，極大地豐富了馬克思主義國家學(xué)說和政黨學(xué)說的內(nèi)涵。

十一屆三中全會強(qiáng)調(diào)要使法制具有“極大的權(quán)威”，“有法必依”，“不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”[1]，實際上都是在強(qiáng)調(diào)全黨必須依法辦事。我們知道，法治和非法治最重要的區(qū)別，就是有沒有人擁有超越于法律之上的權(quán)力，是不是全體社會成員都平等地接受法律的統(tǒng)治。十一屆三中全會已經(jīng)從理論上解決了這個問題。同時，它還指出：“憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”[1]。限制權(quán)力和保護(hù)權(quán)利的關(guān)系如同硬幣的兩面，落實了公民權(quán)利保護(hù)，就同時約束了權(quán)力。

在十一屆三中全會精神的指引下,1981年《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。1982年9月，新修訂的黨章明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。1982年12月，全國人大通過了現(xiàn)行憲法。憲法序言明確提出：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！睉椃偩V明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?987年10月，黨的十三大報告指出：

黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化[10]。

“法律面前人人平等”“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)”“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這四條就是十一屆三中全會奠定的建設(shè)社會主義法治國家的基本原則，是會議對當(dāng)代中國法治建設(shè)的重大歷史貢獻(xiàn)。

十一屆三中全會為什么能夠提出這幾個基本原則呢？當(dāng)代中國的法治建設(shè)是從建立新中國的法制開始的，但是在“文革”結(jié)束以前的相當(dāng)長時期內(nèi)，由于受列寧、斯大林時期蘇聯(lián)法制觀念的影響，把法律單純看作意識形態(tài)，是政治和階級斗爭的工具[注]例如《關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示(1949年2月22日)》，其中就指出：“法律是統(tǒng)治階級以武裝強(qiáng)制執(zhí)行的所謂國家意識形態(tài)，法律和國家一樣，只是保護(hù)一定統(tǒng)治階級利益的工具”。見中央檔案館編《中共中央文件選集第十八冊(一九四九年一月至九月)》，中共中央黨校出版社1992年版，第150頁。，從而阻礙了國家走向法治的道路。十一屆三中全會擺脫了蘇聯(lián)時期錯誤法律觀念的影響，還原了法律的社會規(guī)范本質(zhì)，肯定了法律具有管理國家、維持秩序、保障社會主義民主、保障人民權(quán)利以及規(guī)范權(quán)力的完整價值和作用，形成了具有相當(dāng)現(xiàn)代性意義的法制觀念，深刻地影響了國家的法制道路。同時，會議之所以能達(dá)到這樣的思想高度，還和黨的領(lǐng)導(dǎo)人的法治思想有關(guān)。鄧小平、陳云、葉劍英、彭真等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在“文革”以后，反復(fù)思考的一個根本問題，就是怎樣避免國家再次發(fā)生“文革”的災(zāi)難，共識性結(jié)論是必須依靠民主和法制。彭真說：

是不是還允許今后再發(fā)生‘文化大革命’那種情況？我看沒有哪個老百姓，沒有哪個忠于共產(chǎn)主義事業(yè)的同志，希望再發(fā)生‘文化大革命’，但是只有愿望不行??！總要有個東西做保障，什么東西？就是要健全社會主義民主和法制，十億人統(tǒng)統(tǒng)都要按照憲法、法律辦事，就是一項重要保障，這是黨的十一屆三中全會下的決心[5]285-286。

十一屆三中全會是當(dāng)代中國改革開放的起點(diǎn)以及現(xiàn)代化建設(shè)的真正起點(diǎn)，是新舊時代轉(zhuǎn)折的重大歷史標(biāo)志。全會提出的這幾個法治原則，至今仍然具有重大的現(xiàn)實意義，對于我們繼續(xù)推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代法治國家的偉大事業(yè)，具有極大的參考作用。