彭怡秋
(南通大學(xué) 審計處,江蘇 南通 226019)
隨著我國高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展,高校規(guī)模不斷擴大,依法自主辦學(xué)的地位日益凸顯,高校的經(jīng)濟活動也日趨復(fù)雜。同時,大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)的發(fā)展,對審計技術(shù)和方法產(chǎn)生了重大影響。如何在新形勢下實現(xiàn)高校內(nèi)部審計全覆蓋,不斷探索高校內(nèi)部審計工作新思路,創(chuàng)新審計工作方式,防范審計風(fēng)險,提升審計工作效率和質(zhì)量,是目前高校內(nèi)部審計領(lǐng)域亟待解決的重要問題。筆者認(rèn)為,積極推行嵌入式審計是高校內(nèi)部審計工作創(chuàng)新的一種有效舉措。
目前國內(nèi)關(guān)于嵌入式審計研究的相關(guān)文獻(xiàn)甚少,對于嵌入式審計的含義,學(xué)界和實務(wù)工作部門也有不同理解。周慶西、劉榮通過對高校行政管理與內(nèi)部審計特點進(jìn)行分析,探索構(gòu)建嵌入式行政管理審計模式,認(rèn)為嵌入式行政管理審計是將高校審計與管理緊密結(jié)合、與行政管理工作同步進(jìn)行的內(nèi)部審計模式[1]。張儉基于價值鏈思想,研究了嵌入式內(nèi)部審計的增值功能,提出嵌入式增值型內(nèi)部審計是指嵌入到企業(yè)流程管理的全過程,從而實現(xiàn)增值目標(biāo)的內(nèi)部審計[2]。胡鎮(zhèn)鑫以廣東省東莞市農(nóng)村集體經(jīng)濟審計模式的重大改革為案例,認(rèn)為嵌入式審計是根據(jù)內(nèi)部審計項目類型和不同時期的審計重點,配備不同專業(yè)特長的審計人員,實現(xiàn)不同審計項目同步推進(jìn)的矩陣式審計模式[3]。
筆者認(rèn)為,嵌入式審計是將審計方式由事后審計轉(zhuǎn)為事前、事中和事后審計相結(jié)合,使審計工作直接嵌入被審計單位的日常運行和流程管理中,將審計監(jiān)督貫穿于經(jīng)濟活動和組織管理的始終的一種審計模式。而高校嵌入式審計是指高校將審計工作直接嵌入高校內(nèi)部管理全過程,對審計項目風(fēng)險進(jìn)行事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督的一種審計模式。
與其他傳統(tǒng)審計方式相比,嵌入式審計具有如下特點:
1. 時效性
傳統(tǒng)審計方式主要針對已經(jīng)發(fā)生的項目進(jìn)行審查,帶有一定的滯后性,類似于發(fā)揮“亡羊補牢”的作用。嵌入式審計克服了傳統(tǒng)審計的滯后性和單一性,實現(xiàn)了準(zhǔn)同步審計,可實現(xiàn)事前、事中、事后一體化審計,縮短審計周期,審計發(fā)現(xiàn)問題的及時性大幅提高,全面提升了審計風(fēng)險防控效果,問題整改的難度也顯著降低,提升了審計工作的同步性和時效性。
2. 持續(xù)性
傳統(tǒng)審計是對相關(guān)審計項目的鑒證和評價,對“結(jié)果”出具審計意見,而嵌入式審計強調(diào)的是要對“過程”進(jìn)行審計。這不僅能使審計監(jiān)督關(guān)口前移,而且能夠及時發(fā)現(xiàn)偏差,預(yù)防風(fēng)險,能極大地提高審計的質(zhì)量和效率。
3. 參與性
傳統(tǒng)審計主要依靠的是高校自身內(nèi)部審計人員,由于受專業(yè)、知識和經(jīng)驗的局限,審計效率和審計質(zhì)量不能得到有效保障,而嵌入式審計可以利用高校內(nèi)部多個部門的專業(yè)人才及社會審計資源,根據(jù)審計項目需求和審計重點,開展綜合審計或模塊化審計,擴大了審計隊伍,具有更大的參與性。
4. 全面性
目前我國高校普遍存在內(nèi)部審計資源不足與被審計項目數(shù)量龐大之間的矛盾,審計人員的數(shù)量和質(zhì)量及審計資源都不能適應(yīng)高校內(nèi)部審計全覆蓋的需要。而嵌入式審計可以利用高校內(nèi)部專業(yè)人員及社會審計資源,圍繞高校財務(wù)收支、內(nèi)部控制、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任、建設(shè)工程及其他專項審計開展審計,構(gòu)建起橫向到邊、縱向到底,全方位、寬領(lǐng)域、多維度、立體式的高校內(nèi)部審計監(jiān)督體系,基本實現(xiàn)高校內(nèi)部審計全覆蓋。
黨的十八大以來,黨和政府高度重視審計工作,2013年全國審計工作會議對審計監(jiān)督提出了全覆蓋的要求。2015年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》,進(jìn)一步明確了對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋的要求。黨的十九大以來,審計全覆蓋得到了進(jìn)一步強化。審計署和教育部也先后制定頒布了一系列文件,對高校內(nèi)部審計提出了新的更高要求。因此,高校內(nèi)部審計迫切需要實現(xiàn)目標(biāo)和模式的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建嵌入式審計新模式,一方面可以拓展高校內(nèi)部審計的外延,拓展審計對象與范圍,實現(xiàn)從局部審計向全覆蓋審計轉(zhuǎn)變;另一方面可以豐富高校內(nèi)部審計的內(nèi)涵,從傳統(tǒng)審計的查錯糾弊目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟聘咝?nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范預(yù)算管理、防范風(fēng)險、提高經(jīng)費使用效益的新目標(biāo),可以實現(xiàn)從制度基礎(chǔ)審計向風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬣D(zhuǎn)變。
目前,高校內(nèi)部審計資源短缺已成為許多高校普遍反映強烈的問題,待審計對象和項目數(shù)量龐大,而內(nèi)審人員嚴(yán)重不足。構(gòu)建嵌入式審計新模式,把高校內(nèi)部相關(guān)專業(yè)人員如工程技術(shù)、法律、財務(wù)等人員納入到專兼職審計隊伍中來,根據(jù)內(nèi)部審計項目的不同需求,組成不同的審計隊伍開展模塊化審計或綜合審計,可以實現(xiàn)更精準(zhǔn)、更專業(yè)化的審計,同時,也有利于培養(yǎng)一批優(yōu)秀的復(fù)合型審計人才。
近年來,隨著高校信息化工程的實施,帶來了整個管理流程信息化質(zhì)的飛躍,同時審計載體電子化、審計線索證據(jù)隱蔽化、審計查證系統(tǒng)化、內(nèi)部控制程序節(jié)點化特征越來越明顯。面臨新形勢,實施嵌入式審計不僅勢在必行,而且是轉(zhuǎn)變審計思維,創(chuàng)新審計方法,全面實現(xiàn)信息共享、全程控制、在線監(jiān)督、輔助分析的重要途徑,同時也對高校審計人員素質(zhì)提出了新的要求。
傳統(tǒng)審計的功能主要是查錯糾弊,具有一定的滯后性,審計報告的作用也比較有限。實行嵌入式審計,可以及時發(fā)現(xiàn)問題和偏差,識別和防范風(fēng)險,從而能為高校管理部門提供咨詢服務(wù),發(fā)揮決策支持功能。同時,嵌入式審計可以提升審計結(jié)果的運用水平,在績效評價、年度考核、晉級晉職、選拔任用等方面發(fā)揮作用,可以增強高校內(nèi)部審計的實效性和權(quán)威性。
目前我國大多數(shù)公立高校已經(jīng)設(shè)置了獨立的審計部門,審計工作可以全面及時地展開。構(gòu)建嵌入式審計模式,各高校可成立專門的審計領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),負(fù)責(zé)制定全校審計規(guī)劃,籌劃重大審計項目,統(tǒng)籌審計資源,做好嵌入式審計的指導(dǎo)工作。高校內(nèi)部的審計部門為常設(shè)機構(gòu),負(fù)責(zé)日常嵌入式審計工作的具體運作。在高校審計部門內(nèi)部,同時設(shè)立相關(guān)審計工作小組,如財務(wù)組、合規(guī)組、工程組、科研組等,負(fù)責(zé)不同審計項目的審計。嵌入式審計的審計人員由專兼職人員構(gòu)成,可以把高校各職能部門中和審計相關(guān)的資源,如財務(wù)、紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事、科研、國資管理、基建等職能部門的相關(guān)工作人員納入學(xué)校的審計人才庫,根據(jù)審計項目需要加以調(diào)配使用,根據(jù)不同時期審計工作重點成立多個矩陣式審計小組。同時,根據(jù)需要也可以吸收其他高校審計人員和社會資源加入到嵌入式審計隊伍中來。
高校嵌入式審計的實質(zhì)是實現(xiàn)針對高校的財政資金、國有資產(chǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況等審計全覆蓋。其主要工作一是按照高校審計規(guī)劃制訂年度審計項目計劃。分別在橫向——各部門單位、縱向——高校重大控制活動兩條主線上實現(xiàn)審計全覆蓋。就橫向而言,按照高校內(nèi)部各行政職能部門、二級學(xué)院及其附屬單位等為基本單元進(jìn)行輪審覆蓋。主線是對高校內(nèi)部各部門單位的主要領(lǐng)導(dǎo),以其任職階段所履行經(jīng)濟責(zé)任的情況來展開審計。就縱向而言,是指涵蓋高校重大經(jīng)濟風(fēng)險領(lǐng)域的主要活動審計全覆蓋,包括對預(yù)算、經(jīng)費、資產(chǎn)、合同、財務(wù)收支、大宗物資采購、項目建設(shè)等進(jìn)行審計。二是要求建立審計對象信息數(shù)據(jù)庫。將審計對象的信息分門別類,審計人員可以隨時通過數(shù)據(jù)庫查詢、瀏覽審計對象的相關(guān)情況。三是編制嵌入式審計方案。優(yōu)化審計程序,修訂和完善操作方案,確定審計介入節(jié)點,為審計人員開展工作提供規(guī)范性指導(dǎo),控制好項目審計進(jìn)度。四是充分發(fā)揮嵌入式審計信息渠道多、反饋及時的優(yōu)勢,通過實施審計整改報告制度、開展后續(xù)審計等方式,強化審計成果的及時運用。
嵌入式審計一般由高校內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)根據(jù)年度審計項目計劃的安排,委托審計部門開展審計,審計部門根據(jù)計劃審計項目和內(nèi)容的特點,從審計人才庫中抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員組成審計小組。同時,根據(jù)審計需求設(shè)置項目責(zé)任分解、項目進(jìn)度安排等環(huán)節(jié),使審計流程的各環(huán)節(jié)責(zé)任到人,任務(wù)明確。項目審計人員與審計工作流程所規(guī)定的角色權(quán)限相關(guān)聯(lián),并對嵌入式審計文書進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。
第一,原有的高校內(nèi)部審計是一種介入性審計,主要對已發(fā)生的經(jīng)濟活動進(jìn)行監(jiān)督與評價。而嵌入式審計就是要將內(nèi)部審計貫穿于高校內(nèi)部管理之中,側(cè)重于高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的治理、內(nèi)部控制的調(diào)整與完善,能夠及時發(fā)現(xiàn)并客觀披露存在的漏洞,提出改進(jìn)建議,進(jìn)而能夠提高高校行政管理運行的效率。因此,高校內(nèi)部審計需要從傳統(tǒng)的外延性的查錯糾弊向內(nèi)生性的管理與服務(wù)轉(zhuǎn)變。
第二,嵌入式審計是一種主動的、實時的內(nèi)部審計,使傳統(tǒng)的定期審計、事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)閷崟r審計、過程審計,其優(yōu)勢在于全過程識別潛在風(fēng)險,糾正了傳統(tǒng)內(nèi)部審計主要對已發(fā)生的經(jīng)濟活動進(jìn)行監(jiān)督與評價的弊端,能夠為高校管理層提供有利于決策的風(fēng)險分析。因此,高校內(nèi)部審計人員需要充分發(fā)揮審計的主動性和積極性,改變傳統(tǒng)的被動式和任務(wù)式審計。
第三,嵌入式審計作為一種全新的審計方式,相比傳統(tǒng)的現(xiàn)場審計方式,需要借助于大數(shù)據(jù)平臺,注重相關(guān)數(shù)據(jù)的前期分析工作。這就需要審計人員掌握大數(shù)據(jù)分析及數(shù)據(jù)挖掘的技能和方法,拋棄以往“鋪攤子”的現(xiàn)場審計工作方式,以數(shù)據(jù)分析結(jié)果引導(dǎo)審計查證工作,有針對性地開展延伸調(diào)查,提升審計工作的實效性。
實行嵌入式審計,需要高校具有良好的審計信息化基礎(chǔ)設(shè)施,需要內(nèi)部審計人員充分利用計算機技術(shù)處理相關(guān)數(shù)據(jù)。因此,高校要加大審計信息化的預(yù)算投入,加快構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計工作平臺,購買或開發(fā)相關(guān)審計軟件,完善數(shù)據(jù)共享渠道,通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)與各類教學(xué)、科研、工程等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。這樣才能利用數(shù)字化審計、在線審計、網(wǎng)絡(luò)跟蹤審計等現(xiàn)代化的審計方法,在有限的審計資源下有效地完成審計任務(wù)。
做好高校嵌入式審計工作,關(guān)鍵要有一支素質(zhì)高、能力強、紀(jì)律嚴(yán)的審計隊伍。因此,高校要在人員崗位、工作量計算、職稱晉升、績效考核等方面制定相關(guān)激勵政策,充分調(diào)動內(nèi)審人員的主觀能動性,努力打造一支與嵌入式審計工作要求相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)嫻熟的,由財經(jīng)、管理、法律、建設(shè)工程等方面人才共同參與的專兼職審計人員隊伍。同時,根據(jù)高校嵌入式審計人員的具體情況,針對不同專業(yè)背景的審計人員,進(jìn)行跨專業(yè)培訓(xùn),通過送出去、請進(jìn)來、自主學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式強化培訓(xùn),提升其審計專業(yè)能力和專業(yè)水平,打造一支精通“IT+審計”的嵌入式審計隊伍。
實行嵌入式審計,專業(yè)性強,工作量也會明顯增強,在高校審計資源有限的情況下,需要充分利用各類審計資源,擴大審計隊伍。一是要整合學(xué)校內(nèi)部的審計資源,擴大審計隊伍??蓪W(xué)校財務(wù)、國資管理、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、教務(wù)、科研等職能部門的部分專業(yè)人員,相關(guān)專業(yè)教師納入學(xué)校審計人才庫,根據(jù)審計項目類別和內(nèi)容的不同短時間調(diào)配使用。二是加強和其他高校的聯(lián)系與合作,通過建立和共享高校審計人力資源庫、建立高校審計聯(lián)席會議制度等方式,加強高校審計部門的合作和交流。三是針對某些專業(yè)性強的特殊項目,可以利用社會相關(guān)審計力量和專家資源開展審計,保障嵌入式審計目標(biāo)的實現(xiàn)。