建國(guó)70年中國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展與展望

高和榮

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

社會(huì)救助為解決人們最基本的生活需要、讓每個(gè)人能夠生活在這個(gè)世界上提供了最初的保障形式，通過各種類型的救助可以將單一的個(gè)體凝聚成社會(huì)整體，促進(jìn)社會(huì)的形成、演進(jìn)與發(fā)展。民族國(guó)家誕生后，社會(huì)救助逐漸演變?yōu)榻y(tǒng)治者恩賜子民的手段以及承擔(dān)的責(zé)任底線，任何一個(gè)民族國(guó)家，無論采取何種統(tǒng)治形式，無論處于何種發(fā)展階段，他總會(huì)給出自己的社會(huì)救助項(xiàng)目、救助類型及救助標(biāo)準(zhǔn)，開展各自的社會(huì)救助活動(dòng)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、物質(zhì)生活水平極大豐富、社會(huì)保險(xiǎn)制度日益完善與健全的現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)救助便制度化地存在并與社會(huì)“功能一體”，甚至演變?yōu)榻y(tǒng)治合法性的重要標(biāo)識(shí)。離開了社會(huì)救助，社會(huì)必將陷入排斥、沖突與對(duì)抗中；不開展有效的社會(huì)救助，統(tǒng)治將失去存在的合法性。這就要求我們?cè)谌魏螘r(shí)候都要加強(qiáng)社會(huì)救助建設(shè)，守住社會(huì)的救助底線，促進(jìn)社會(huì)和諧建設(shè)。

一、社會(huì)救助的內(nèi)在規(guī)定性

現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度始于1601年英國(guó)的《濟(jì)貧法》，從此之后，社會(huì)救助就逐漸成為現(xiàn)代國(guó)家最基本的社會(huì)保障制度，醫(yī)療保險(xiǎn)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度最初就是從行業(yè)性以及地域性的醫(yī)療救助、互助養(yǎng)老中拓展而成為跨行業(yè)、跨區(qū)域的制度安排，社會(huì)救助由此成為其他社會(huì)保障制度的源頭，在社會(huì)發(fā)展中起著十分重要的作用。

一是社會(huì)救助理應(yīng)面向全體社會(huì)成員。社會(huì)救助是把人與他人結(jié)合成群體的基本要求，是個(gè)體走向社會(huì)的重要支撐，也是人們應(yīng)對(duì)各種自然與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要抓手。任何人只要在最基本的生活需求獲得方面遇到困難并危及自身的生存安全，那么他就應(yīng)該獲得解決最基本生活需要的社會(huì)支持，以確保社會(huì)的運(yùn)行能夠持續(xù)下去。因而，社會(huì)救助應(yīng)該面向全體社會(huì)成員而不僅僅只是特定的社會(huì)個(gè)體，所有社會(huì)成員而不只是某些人才有資格獲得社會(huì)救助，盡管在具體實(shí)施過程中他總是針對(duì)特定對(duì)象。對(duì)現(xiàn)代國(guó)家而言，如果救助對(duì)象不是面向全體社會(huì)成員那么這樣的救助最多只能被稱為宗族、行業(yè)及部門內(nèi)部的“互助”，就不能被稱為社會(huì)救助。因此，站在整個(gè)人類歷史的全過程看，這種給予全體社會(huì)成員以救助資格，社會(huì)救助的對(duì)象采取普遍主義而不是選擇主義，是基于社會(huì)運(yùn)行及社會(huì)結(jié)構(gòu)的需要，是阿蘭·圖海納所說的幫助掉隊(duì)的人們“重新回到人生馬拉松賽道上”的需要，是馬克思所說的“人的本質(zhì)不是單個(gè)個(gè)體的抽象物”的需要[注]馬克思：《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年版，第56頁。，而絕對(duì)不是馬歇爾、蒂特姆斯等人所說的“公民資格”或“公民權(quán)益”。

二是社會(huì)救助項(xiàng)目齊全。社會(huì)的發(fā)展推動(dòng)著人的基本需要的變化，進(jìn)而推動(dòng)著社會(huì)救助項(xiàng)目的擴(kuò)大與延伸，因此，項(xiàng)目齊全成為社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的客觀要求。盡管物質(zhì)生活資料是人最基本的生存需要，也是社會(huì)救助最為重要的項(xiàng)目，但實(shí)際上，人的最基本生存需要絕不僅僅只是物質(zhì)生活資料。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人最基本的生存需求也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整、補(bǔ)充與擴(kuò)展。從層面上看，社會(huì)救助不僅包括物質(zhì)層面的，還要逐步包括資金、服務(wù)、精神以及心理等所有層面的需要；從領(lǐng)域上看，不僅包括就業(yè)、教育、住房，還要涉及養(yǎng)老、醫(yī)療以及照護(hù)等涉及人的基本生活需求的各個(gè)領(lǐng)域；從層次上看，社會(huì)救助既要有較低層次的生存救助項(xiàng)目，也要考慮到較高層次的、促進(jìn)人的發(fā)展的救助項(xiàng)目。這意味著社會(huì)救助項(xiàng)目要能夠涵蓋人的最基本生存需要的各個(gè)方面乃至全部方面，是作為社會(huì)成員的個(gè)體適應(yīng)社會(huì)生活的基本要求，否則，如果救助項(xiàng)目不夠齊全甚至有所缺失，就不能解決救助對(duì)象的基本生活需要問題，自然就無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助目標(biāo)。

三是社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)適宜。救助標(biāo)準(zhǔn)是社會(huì)救助的核心內(nèi)容，救助標(biāo)準(zhǔn)過低，不能解決救助對(duì)象最基本的生活需要乃至生存需要；而救助標(biāo)準(zhǔn)過高，不僅增加財(cái)政及社會(huì)的負(fù)擔(dān)，還會(huì)引發(fā)反向激勵(lì)效能。因此，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)要與社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與救助對(duì)象最基本的生活需要相宜，滿足人們最基本的生活需要，與整個(gè)社會(huì)大眾的期待相宜。這體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也是社會(huì)救助制度的建設(shè)初衷與可持續(xù)發(fā)展的根本保證。借助于較為完善的社會(huì)信用系統(tǒng)，發(fā)達(dá)國(guó)家通常將救助標(biāo)準(zhǔn)劃定為這個(gè)國(guó)家城市職工平均工資的40%—60%區(qū)間。一方面，由于我國(guó)社會(huì)信用系統(tǒng)尚未健全，采取與居民收入比重相掛鉤的方法不夠精準(zhǔn)；另一方面，社會(huì)救助主要解決人們生活必需品不足的問題，因而應(yīng)該緊扣生活必需品的消費(fèi)價(jià)格；另外，我國(guó)各地公布的八種基本商品消費(fèi)價(jià)格與生活必需品的消費(fèi)密切相關(guān)，因而可以采取與居民八種基本商品消費(fèi)價(jià)格占比相銜接的方法來加以測(cè)量，從而讓社會(huì)救助解決民眾最基本的生活需要，而用社會(huì)保險(xiǎn)去解決民眾基本的生活需要，進(jìn)而形成完善的縱向社會(huì)保障體系。當(dāng)然，由于人的最基本生活需要總會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是八種基本商品消費(fèi)價(jià)格的變化而不斷變化，因此，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程。

四是社會(huì)救助權(quán)利保證。當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)救助越來越被當(dāng)成一種制度化的無條件福利資源供給，這就意味著整個(gè)社會(huì)賦予了公民的被救助權(quán)利。但是，社會(huì)救助被當(dāng)成一種“權(quán)利”并非從來就有，而是歷史性生成的。民族國(guó)家產(chǎn)生以前，社會(huì)救助更多的是一種自發(fā)行為，是人作為社會(huì)群體一員的本性需求與本性使然，因?yàn)椤叭耸亲蠲逼鋵?shí)的社會(huì)動(dòng)物，不僅是一種合群的動(dòng)物，而且是只有在社會(huì)中才能獨(dú)立的動(dòng)物”[注]馬克思：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1995年版，第2頁。。民族國(guó)家產(chǎn)生之后，社會(huì)救助成了民眾因?yàn)樽尪闪俗约旱谋唤y(tǒng)治權(quán)而獲得的一種必要補(bǔ)償，獲得救助成為統(tǒng)治者為獲取統(tǒng)治權(quán)而做出的莊嚴(yán)承諾，因而，對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行救助就構(gòu)成統(tǒng)治者取得統(tǒng)治合法性的社會(huì)依據(jù)與表征，而絕不是什么“仁慈”與“恩賜”。特別是20世紀(jì)50年代以來，以馬歇爾、蒂特姆斯等人為代表的一些政策科學(xué)家們把社會(huì)福利當(dāng)成公民的社會(huì)權(quán)利，社會(huì)救助自然就成為這項(xiàng)社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)部分并得到學(xué)界的廣泛認(rèn)同，各國(guó)政府也紛紛響應(yīng)，將社會(huì)救助當(dāng)成政府的責(zé)任積極建設(shè)福利國(guó)家，以此強(qiáng)化結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與社會(huì)的和諧，減少社會(huì)運(yùn)動(dòng)特別是對(duì)抗性社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)生，社會(huì)救助由此就成了民眾的權(quán)利以及政府的義務(wù)。

二、社會(huì)救助的中國(guó)成就與經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)成立之初，中央旋即成立救濟(jì)總會(huì)實(shí)施以恢復(fù)生產(chǎn)、鞏固政權(quán)為主旨的緊急救濟(jì)，有效地解決了人民群眾最基本的生活困難問題。隨著“一五”計(jì)劃的完成，社會(huì)救助由緊急性救濟(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)常性救濟(jì)、由統(tǒng)一救濟(jì)向城鄉(xiāng)分別設(shè)制救濟(jì)的轉(zhuǎn)變。1978年，中央恢復(fù)成立民政部開展城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)工作，探索農(nóng)村定期定量救濟(jì)，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)救助，開展對(duì)“無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和無固定職業(yè)、無固定收入、生活有困難的”等20多種類型的城市居民進(jìn)行救濟(jì)。20世紀(jì)90年代特別是21世紀(jì)以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，居民收入差距的擴(kuò)大以及生活無著的下崗失業(yè)人員的增多，城鎮(zhèn)貧困人口迅速增加，以最低生活保障為核心的新型城鄉(xiāng)居民救助制度應(yīng)運(yùn)而生，并逐步拓展到五保供養(yǎng)、教育、醫(yī)療、住房以及臨時(shí)救助等領(lǐng)域，著力為困難群眾鑄就了一張能夠保障其基本生活、確保救助更加精準(zhǔn)有效的“社會(huì)安全網(wǎng)”[注]劉喜堂：《建國(guó)60年來我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第4期。，社會(huì)救助取得了歷史性成就。

第一，救助人數(shù)眾多。我國(guó)是世界上貧困人口最多的發(fā)展中國(guó)家，改革開放初期，我國(guó)貧困人口數(shù)量為7.7億人，其中，農(nóng)村沒有解決溫飽、需要救助的貧困人口就達(dá)到2.5億人。為了扎實(shí)開展社會(huì)救助工作，20世紀(jì)90年代初期，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，政府實(shí)施了最低生活保障制度，確定城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，甄別低保救助對(duì)象，到2012年末全國(guó)共有需要救助的城市低保人口2143.5萬人，農(nóng)村低保人口5344.5萬人[注]民政部：《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年6月19日。。黨的十八大以來，中央更加重視社會(huì)救助工作，通過實(shí)施精準(zhǔn)救助，城市低保人口下降到1261萬人，農(nóng)村低保人口下降到4045.2萬人[注]民政部：《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。。不僅如此，政府和社會(huì)各界還根據(jù)低保人口以及其他特困人員的具體情況實(shí)施有針對(duì)性的救助，確保困難群眾的基本生活得到有效保障，充分體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)救助人數(shù)眾多、救助標(biāo)準(zhǔn)確定、救助成效顯著的特性，形成了中國(guó)特有的、救助人口最多的社會(huì)救助制度與策略措施。

第二，救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。救助標(biāo)準(zhǔn)不僅與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政支付能力有關(guān)，也與生活在這個(gè)國(guó)家或地區(qū)人們的消費(fèi)水平特別是最基本的日常生活消費(fèi)水平有關(guān)。改革開放以前的30年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后，人均GDP位居世界120位之外，整個(gè)社會(huì)處于普遍貧困狀態(tài)，城市貧困標(biāo)準(zhǔn)僅劃定為每人每年100元，農(nóng)村只開展災(zāi)害救濟(jì)以及臨時(shí)救濟(jì)，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)極其低下。改革開放以后，黨和政府將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，著力改善民生，設(shè)定城鄉(xiāng)居民最低生活保障線，切實(shí)提高城鄉(xiāng)居民的救助標(biāo)準(zhǔn)，城市低保救助標(biāo)準(zhǔn)每人每月從2002年的52元上升到2012年的平均330.1元，并快速提高到2017年的540.6元，年均增幅達(dá)到16.9%；農(nóng)村每人每月低保救助標(biāo)準(zhǔn)從2012年的平均172.3元迅速提高到2017年的358.4元[注]民政部：《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。，年均增幅達(dá)到15.77%，救助標(biāo)準(zhǔn)提升幅度遠(yuǎn)超過同期GDP以及人均純收入增幅。救助標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著各級(jí)政府財(cái)政投入的加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅城鄉(xiāng)低保這一項(xiàng)，2002年全年各級(jí)財(cái)政共支出108.7億元，2012年上升到1392.3億元，到了2017年這個(gè)數(shù)字更是達(dá)到了1692.3億元。

第三，救助項(xiàng)目擴(kuò)大。救助項(xiàng)目與人的最基本需求密切相關(guān)，因而受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平、程度等各種因素的影響。總體上看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人的最基本需要就會(huì)不斷地?cái)U(kuò)大，推動(dòng)社會(huì)救助項(xiàng)目不斷地增多，最初可能只是開展有限的物質(zhì)性救助，現(xiàn)在則將服務(wù)性救助項(xiàng)目涵蓋進(jìn)來，體現(xiàn)著社會(huì)救助項(xiàng)目的便捷性與“為人性”；最初可能只是食品、衣服、居住、醫(yī)療等生存性項(xiàng)目的救助，現(xiàn)在則可能拓展到教育、就業(yè)乃至法律援助等發(fā)展性項(xiàng)目的救助，體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)展的人文性及價(jià)值性；最初更多地只是物質(zhì)生活救助，而現(xiàn)在可以拓展到生活服務(wù)以及精神服務(wù)乃至康復(fù)護(hù)理等領(lǐng)域的救助，體現(xiàn)出社會(huì)救助項(xiàng)目的拓展與延伸。建國(guó)以后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為社會(huì)救助事業(yè)的開展提供了較為充足的資源與條件，黨和政府逐步完善社會(huì)救濟(jì)制度，實(shí)施城鄉(xiāng)居民的最低生活保障、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、流浪乞討人員救助、法律援助、臨時(shí)救助以及針對(duì)農(nóng)村居民的五保供養(yǎng)制度，凡是涉及民眾最基本生活需要的項(xiàng)目從無到有、從不齊全到逐漸齊全地建立起來了。不僅如此，政府還深化社會(huì)救助改革，根據(jù)變化了的實(shí)際推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、項(xiàng)目整合、門類齊全、程序規(guī)范及資金來源穩(wěn)定的社會(huì)救助體系建設(shè)，體現(xiàn)了以保障民生為宗旨的社會(huì)救助項(xiàng)目以及社會(huì)救助事業(yè)的一般發(fā)展規(guī)律，展示了中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的偉大成就，創(chuàng)造了堪稱人類社會(huì)救助歷史上偉大奇跡的中國(guó)模式。

第四，救助機(jī)制完善。社會(huì)救助是黨和政府解決群眾基本生活困難的一項(xiàng)制度安排，是兜底性和托底性民生事業(yè)，社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展以及社會(huì)救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依靠良好的實(shí)施機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和保證機(jī)制，他們是社會(huì)救助事業(yè)得以順利開展的抓手和重要保證。建國(guó)以后，隨著社會(huì)救助強(qiáng)度與投入力度的加大，一些地方出現(xiàn)了社會(huì)救助對(duì)象資格認(rèn)定不夠準(zhǔn)確、不太規(guī)范，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整比較隨意的問題，個(gè)別地區(qū)擠占、挪用和截留社會(huì)救助資金現(xiàn)象、社會(huì)救助監(jiān)管無力等問題十分突出，制約著社會(huì)救助事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。為此，各地根據(jù)變化了的救助實(shí)際，以人口與收入信息建設(shè)為載體整合各類資源，精確確定救助對(duì)象；根據(jù)救助對(duì)象就業(yè)與收入變動(dòng)情況，適時(shí)調(diào)整救助資格、救助項(xiàng)目及救助標(biāo)準(zhǔn)；探索社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是居民收入及當(dāng)?shù)匕朔N商品消費(fèi)價(jià)格之間的變動(dòng)關(guān)系；試點(diǎn)整合社會(huì)救助工作各機(jī)構(gòu)，整合社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧，整合社會(huì)救助中所涉及的各個(gè)部門，在凝聚社會(huì)救助合力的同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)救助的有效監(jiān)管。逐步形成了社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制與退出機(jī)制以及社會(huì)救助工作的監(jiān)督機(jī)制與保障機(jī)制，努力推進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

總結(jié)建國(guó)70年中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展，我們可以形成以下三條基本經(jīng)驗(yàn)。

首先，堅(jiān)持基本生活救助為主。社會(huì)救助是一項(xiàng)托底性民生事業(yè)，開展社會(huì)救助就是要找準(zhǔn)需要救助的社會(huì)成員基本的生活需要項(xiàng)目有哪些，救助標(biāo)準(zhǔn)確定在何處，這個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)能否解決救助對(duì)象基本的生活需要，依據(jù)這個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)能否涵蓋所有應(yīng)該獲得救助的社會(huì)成員。70年來，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，無論需要救助的人口總量及結(jié)構(gòu)怎樣變化，各級(jí)政府始終把救助民眾的基本生活當(dāng)作根本任務(wù)，不步西方國(guó)家高福利的后塵，而是根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實(shí)施以解決基本生活需要為目標(biāo)和任務(wù)的救助水平，并根據(jù)基本生活需要的變化適時(shí)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)，確保救助對(duì)象能夠生活在這個(gè)社會(huì)上而不被社會(huì)所拋棄。

其次，堅(jiān)持分類救助后的整合。建國(guó)以后，我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來了城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，這種不平衡并沒有因?yàn)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全而有所縮小，相反卻一直延續(xù)下來，由此形成了城鄉(xiāng)二元有別、分類實(shí)施的社會(huì)救助體制、救助模式、救助項(xiàng)目、救助辦法及救助標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是黨的十八大以來，中央加快社會(huì)救助對(duì)象、救助類別、救助項(xiàng)目及救助標(biāo)準(zhǔn)的整合，在將原有的社會(huì)救濟(jì)制度整合為社會(huì)救助制度基礎(chǔ)上，把原來分屬于城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民的救助制度整合為城鄉(xiāng)居民社會(huì)救助制度，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度以及教育救助制度，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)整合、相互銜接的社會(huì)救助體系，推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

再次，堅(jiān)持政府與社會(huì)相結(jié)合。從歷史上看，社會(huì)救助發(fā)軔于民間，為民族國(guó)家所采納，成為現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)志，成為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治職能的抓手和確證統(tǒng)治合法性的手段。但是，這并非說社會(huì)救助事業(yè)社會(huì)就可以“缺場(chǎng)”，恰恰相反，社會(huì)在任何時(shí)候都應(yīng)該“在場(chǎng)”。只有這樣，才能形成救助合力，才能擴(kuò)大救助資金，豐富救助資源，實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)救助?；诖?，近年來，各級(jí)政府在做好本職工作的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投入到社會(huì)救助事業(yè)中去，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)精準(zhǔn)化地幫助救助對(duì)象，鼓勵(lì)各街道乃至社區(qū)成立愛心超市，為轄區(qū)內(nèi)救助對(duì)象額外提供免費(fèi)的物資，以改善其生活境遇，同時(shí)出臺(tái)《慈善法》鼓勵(lì)個(gè)人開展各種形式的救助，推進(jìn)救助主體的多元化，最大限度地整合社會(huì)救助主體，充分佐證了“精準(zhǔn)扶貧的正當(dāng)性”與客觀有效性[注]柳新元，楊騰飛：《精準(zhǔn)扶貧的正當(dāng)性基礎(chǔ)及實(shí)施路徑》，《湖湘論壇》，2017年第1期。。

最后，堅(jiān)持救助與增能相統(tǒng)一。在70年的社會(huì)救助實(shí)踐中，我們認(rèn)識(shí)到救助不是最終目的而是促進(jìn)救助對(duì)象融入社會(huì)、實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的手段。這表明，救助不只是一種物質(zhì)或資金上的供給，而應(yīng)該是一個(gè)以提升能力為導(dǎo)向的綜合救助。為此，黨和政府在開展社會(huì)救助、確保解決救助對(duì)象基本生活的同時(shí)，廣泛開展各種形式的就業(yè)技能培訓(xùn)，以增強(qiáng)其就業(yè)能力與就業(yè)本領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)救助與增能的有機(jī)統(tǒng)一。

三、中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的挑戰(zhàn)與展望

回望過去70年中國(guó)社會(huì)救助的建設(shè)歷程，我們?cè)诳偨Y(jié)基本經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也應(yīng)該看到，適應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)還面臨著許多新的矛盾和問題。

一是救助項(xiàng)目上偏向于資金救助，而服務(wù)類救助略顯不足。隨著人民群眾美好生活需要的增長(zhǎng)，救助對(duì)象已經(jīng)不滿足于解決基本生活特別是最基本生活這一單一性需要，他們還需要提高自身的生存能力與生活本領(lǐng)，需要增強(qiáng)自身的社會(huì)融入能力，這就需要我們根據(jù)不同的救助對(duì)象提供相應(yīng)的服務(wù)，以增強(qiáng)其“自主性”。高夫也認(rèn)為，“自主”是人的基本需要的有機(jī)組成部分[注]萊恩·多亞爾，伊恩·高夫：《人的需要理論》，北京：商務(wù)印書館，2008年版，第7頁。，他是人的發(fā)展的前提?？墒牵F(xiàn)有的社會(huì)救助項(xiàng)目都偏向于物質(zhì)、資金方面的救助，偏向于項(xiàng)目救助，而缺乏職業(yè)教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及技能提升服務(wù)方面的救助；偏向于養(yǎng)老資金的發(fā)放、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及場(chǎng)所的提供、醫(yī)療救助資金的補(bǔ)償，而缺乏養(yǎng)老服務(wù)特別是日常照護(hù)服務(wù)以及康復(fù)護(hù)理服務(wù)；偏向于自上而下的資金及政策輸入，而激發(fā)救助對(duì)象擺脫貧困狀態(tài)的內(nèi)在動(dòng)力不足、成效不明。一句話，以往的社會(huì)救助沒有將“救”和“助”有機(jī)統(tǒng)一起來，更多地是“救”而較少地介入到“助”，沒有做到以“救”為載體“助推”救助對(duì)象重新融入社會(huì)，參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二是救助方式上偏向于單項(xiàng)救助，而綜合救助較為不足。人的基本需要是一個(gè)綜合整體，引發(fā)人的貧困原因多樣，單一因素引發(fā)的貧困以及由此需要給予救助的民眾相對(duì)較少，更多地需要給予救助對(duì)象全面而綜合的救助。一段時(shí)期以來，社會(huì)各界盡管重視社會(huì)救助，但偏向于城鄉(xiāng)分別救助，將救助對(duì)象人為地劃分為城市居民和農(nóng)村居民分別對(duì)待，卻無法應(yīng)對(duì)人口遷移與流動(dòng)后的人口實(shí)際生活情況；偏向于各部門獨(dú)自分擔(dān)一個(gè)項(xiàng)目開展分別救助，而較少地將各個(gè)部門整合起來協(xié)同救助；偏向于以部門或機(jī)構(gòu)為中心，根據(jù)部門或機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能開展救助，而較少地以救助對(duì)象為中心量身打造進(jìn)行總體的綜合救助。其實(shí)，對(duì)于一個(gè)救助對(duì)象來說，他的基本需求往往是綜合的、多樣的，引發(fā)其貧困的因素是多維度的而不是單一的。

三是社會(huì)救助的科學(xué)性仍然不足。社會(huì)救助事業(yè)涉及救助對(duì)象的確定、相應(yīng)待遇的提供以及相關(guān)幫扶措施的提供，因而是一項(xiàng)追求科學(xué)化并需要精確化與科學(xué)化的民生事業(yè)，否則會(huì)導(dǎo)致應(yīng)救者不能盡救、不應(yīng)救者卻被救局面，削弱社會(huì)救助制度的嚴(yán)肅性、科學(xué)性。從實(shí)際情況來看，有的地方救助資格認(rèn)定不合理、不科學(xué)，有的甚至帶有污名化傾向；有的地方仍然沿用以人工觀察為主的財(cái)產(chǎn)及直接收入認(rèn)定方法，而忽視大數(shù)據(jù)以及其他更為精準(zhǔn)的識(shí)別與認(rèn)定方法；一些地方總是認(rèn)為救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，但社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)如何測(cè)算、如何動(dòng)態(tài)調(diào)整并使之科學(xué)化、可持續(xù)化辦法不多。這不僅影響了社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別的科學(xué)性，而且影響了社會(huì)救助事業(yè)的科學(xué)性。

四是社會(huì)救助的實(shí)施機(jī)制不健全。社會(huì)救助要想順利實(shí)施需要有一套完善的機(jī)制，這是確保社會(huì)救助目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的根本保證。長(zhǎng)期以來，我們?cè)陂_展社會(huì)救助過程中盡管探索出一些辦法來，有些辦法還比較管用，但隨著社會(huì)主要矛盾的變化，很多實(shí)施辦法已經(jīng)不能適應(yīng)快速變化了的社會(huì)救助工作實(shí)際。例如，各地在實(shí)施社會(huì)救助政策時(shí)更多地注重救助資格的嚴(yán)格審核與控制，而救助對(duì)象一旦獲得救助后缺乏救助待遇的最長(zhǎng)獲得時(shí)間，甚至一些被救助者已經(jīng)不符合救助條件了但仍然繼續(xù)獲得救助待遇，產(chǎn)生“免費(fèi)的午餐”心理，從而容易形成“福利依賴”。再如，有的地方雖然制定了退出機(jī)制，但是這種退出機(jī)制過于剛性和強(qiáng)制性，而缺乏必要的柔性與彈性，被救助者一旦就業(yè)，哪怕工資極低的就業(yè)就被告之要立即取消救助待遇。又如，從保障機(jī)制來看，整個(gè)社會(huì)不僅缺乏一部《社會(huì)救助法》，而且整個(gè)民生領(lǐng)域內(nèi)立法的綜合性及統(tǒng)領(lǐng)性不夠，主要是現(xiàn)行的法律沒有從社會(huì)保障高度去統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利與社會(huì)慈善，而是各自獨(dú)立地出臺(tái)法律，這反過來弱化社會(huì)救助的法律地位，不利于社會(huì)救助事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的這些問題昭示著我們?cè)谌娼ǔ尚】瞪鐣?huì)的征程中要不斷深化改革，積極建設(shè)一種適應(yīng)救助對(duì)象日益增長(zhǎng)美好生活需要的社會(huì)救助事業(yè)，努力形成更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)救助體系。

一方面，將傳統(tǒng)互助文化融入現(xiàn)代社會(huì)救助事業(yè)。注重社會(huì)互助是人類特有的社會(huì)現(xiàn)象，古人十分重視通過家庭、親屬、宗族以及村落內(nèi)部熟人間的互助開展生老病死及教育等互助活動(dòng)，孟軻就曾經(jīng)說“鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”[注](戰(zhàn)國(guó))孟軻：《孟子·滕文公上》。，這應(yīng)該是倡導(dǎo)鄰里之間守望相助、開展社會(huì)救助的最早表達(dá)形式之一。這種強(qiáng)調(diào)熟人之間的互助已經(jīng)成為中國(guó)文化的有機(jī)組成部分并內(nèi)化在人們的社會(huì)救助行動(dòng)中，成為我們這個(gè)民族生生不已的重要因素。當(dāng)前，人類早已邁進(jìn)工業(yè)社會(huì)，我們業(yè)已建成了陌生人救助體系，但傳統(tǒng)的救助文化與救助方式仍然可以融入其中并發(fā)揮功能，它不僅可以豐富社會(huì)救助形式，而且能夠增強(qiáng)社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別、救助項(xiàng)目提供以及救助方式選擇的精準(zhǔn)性，切實(shí)提升社會(huì)救助的質(zhì)量，彌補(bǔ)政府及社會(huì)組織開展救助的缺憾。實(shí)際上，將互助融入救助中才能真正體現(xiàn)作為“救”和“助”相統(tǒng)一的社會(huì)救助行為的真諦。

另一方面，探索建立以救助對(duì)象為主的綜合救助辦法。從本質(zhì)上講，各種救助項(xiàng)目的提供、救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及救助機(jī)制的提出都是為救助對(duì)象所服務(wù)，而救助對(duì)象及其家庭的基本需求往往各不相同，不僅包括物質(zhì)的、資金的，而且有可能包括服務(wù)的、精神的，甚至還包括思想觀念等各個(gè)方面，涉及眾多政府部門及社會(huì)機(jī)構(gòu)，他們很少只有單項(xiàng)的救助需求，依靠單一部門提供救濟(jì)難免掛一漏萬。這就需要變革以往的以救助單位為主體的救助思路，采取以救助對(duì)象為主體整合其各種基本的需要，然后由政府或社會(huì)整合各方力量分析他們何以成為救助對(duì)象的原因，他們的基本需要具體包括哪些方面，并對(duì)其基本的需要提供一套綜合性的救助方案，做到一戶一策、一人一策、精準(zhǔn)救助，全面解決救助對(duì)象的難題，真正實(shí)現(xiàn)“救助一戶脫貧一家”這一較為理想的社會(huì)救助目標(biāo)。

同時(shí)，探索更加科學(xué)規(guī)范的救助機(jī)制。要設(shè)定獲得救助項(xiàng)目與就業(yè)技能培訓(xùn)結(jié)合起來，任何人獲得救助后，只要其身體健康都要參加免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，以增強(qiáng)其社會(huì)適應(yīng)與社會(huì)融入能力。也要設(shè)定獲得救助項(xiàng)目與領(lǐng)取救助待遇的最長(zhǎng)時(shí)間，在此時(shí)間范圍內(nèi)組織救助對(duì)象開展技能提升培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的勞動(dòng)就業(yè)本領(lǐng)，以便解決那些本來完全可以就業(yè)就是不愿去就業(yè)、進(jìn)而形成救助養(yǎng)懶漢的窘境。當(dāng)然，對(duì)于個(gè)體或家庭收入已經(jīng)不符合繼續(xù)救助、需要退出的那些人員要建立社會(huì)救助退出機(jī)制，采取逐步減少救助項(xiàng)目、穩(wěn)步降低救助待遇的辦法，形成柔性退出機(jī)制，避免剛性退出后很快陷入再度貧困狀態(tài)中。還要建立社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索以最低生活保障為核心的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與地方人均純收入以及八大類消費(fèi)支出之間的變動(dòng)關(guān)系，常態(tài)化、制度化地調(diào)整社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地降低社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的人為性，切實(shí)解決救助對(duì)象的最基本生活需要。

最后，建立城鄉(xiāng)整合的社會(huì)救助辦法。城鄉(xiāng)整合涉及救助理念、救助對(duì)象、救助項(xiàng)目及救助標(biāo)準(zhǔn)的銜接與整合。城鄉(xiāng)整合就是要將社會(huì)救助對(duì)象擴(kuò)大到全體社會(huì)成員，任何人只要其收入或生活狀態(tài)到了某種程度就被納入救助范圍中，使社會(huì)救助成為民眾的基本權(quán)利與作為社會(huì)成員的資格；城鄉(xiāng)整合就是將城鄉(xiāng)居民作為享有同等救助資格的主體，去完善現(xiàn)行的各種社會(huì)救助制度與政策條款，避免生活在同一區(qū)域內(nèi)因?yàn)閼艏煌O(shè)置不同的救助項(xiàng)目和救助標(biāo)準(zhǔn)；城鄉(xiāng)整合就是要整合業(yè)已分設(shè)的城鄉(xiāng)救助項(xiàng)目與救助標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)救助項(xiàng)目，穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平并最終達(dá)到一致。