作為行政潛規(guī)則的集體土地“協(xié)議拆遷”：形態(tài)、成因、風(fēng)險及治理*

龍 峰

（中南大學(xué)法學(xué)院 長沙市望城區(qū)人民法院，湖南 長沙，410000）

所謂潛規(guī)則，是指相對于顯規(guī)則而言，雖上不了臺面卻在暗地里實際適用，不為外人所知卻被局中人長期遵循的行為準(zhǔn)則。在我國特有的傳統(tǒng)人情文化及重實體輕程序社會心理的雙重影響下，潛規(guī)則其實是中國社會中人所共知的一類社會現(xiàn)象和文化背景。在這樣的語境下討論行政潛規(guī)則，可以省去諸多鋪陳而直奔主題。從本質(zhì)上看，行政潛規(guī)則不同于國家立法機關(guān)及獲得委任立法權(quán)的行政機關(guān)所頒布的行政法律、法規(guī)，即行政顯規(guī)則。行政潛規(guī)則與行政顯規(guī)則所追求的法治、平等、公平等價值相悖離，合法性要件缺失是行政潛規(guī)則自帶的原罪。從場域來看，行政潛規(guī)則的存在空間在于政府間、官員間的利益交換和公務(wù)交往。行政潛規(guī)則與政府行政權(quán)力的行使相共存，因而和行政顯規(guī)則一樣屬于公域的范疇。從運行中看，行政潛規(guī)則的運行外顯于行政機關(guān)及其官員基于地方、部門乃至個人利益，利用行政資源并通過利害計算形成的“不成文規(guī)定”。行政潛規(guī)則是上述主體基于長期利益衡量且形成穩(wěn)固內(nèi)心認同的行為規(guī)范，與行政顯規(guī)則的地位相交錯。作為當(dāng)今中國最吸引眼球的公共領(lǐng)域，土地征收領(lǐng)域同樣廣泛存在行政潛規(guī)則現(xiàn)象，其中，“協(xié)議拆遷”便是行政潛規(guī)則在集體土地行政征收領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。

一、形態(tài)描述：協(xié)議拆遷系集體土地征收領(lǐng)域的行政潛規(guī)則

“協(xié)議拆遷”并非嚴格意義上的法律術(shù)語，只是征拆部門在集體土地征收領(lǐng)域約定俗成的說法。國家立法對于農(nóng)村集體土地征收及農(nóng)民房屋拆遷的法律程序已有明確規(guī)定，但地方政府及其征拆職能部門在未獲有權(quán)部門審批，也未履行公告程序的情況下“另辟蹊徑”，在正常的集體土地征收程序之外，通過與被征地農(nóng)民簽訂拆遷騰地協(xié)議的方式取得土地，并經(jīng)過長期試錯及經(jīng)驗積累形成的一整套行政潛規(guī)則，即協(xié)議拆遷。下面僅從協(xié)議拆遷一些有代表性的特征來討論其作為行政潛規(guī)則的形態(tài)。

（一）程序違法：協(xié)議拆遷合法性要件缺失

農(nóng)村房屋是農(nóng)民的合法財產(chǎn)，拆房騰地必須符合正當(dāng)性，即要有法律依據(jù)，否則便是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的侵犯。我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！薄段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！鄙鲜鲆?guī)定是當(dāng)前農(nóng)村房屋征拆的主要法律依據(jù)。簡言之，農(nóng)村房屋拆遷是否合法取決于兩個標(biāo)準(zhǔn)，即農(nóng)村房屋拆遷是否根據(jù)“公共利益”及“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”來進行。立法雖將農(nóng)村房屋拆遷的目的限定于“公共利益”，但“公共利益”本身難以作為證成拆遷是否合法的依據(jù)。我國《土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！币簿褪钦f，任何單位和個人如需使用本屬集體所有的土地，必須先經(jīng)過一個將本屬集體所有的土地征收為國有的過程。①徐鳳真，章彥英，何翠鳳.集體土地征收制度創(chuàng)新研究[M].北京:法律出版社，2012:100。土地征收以符合公共利益為前提，但不可能所有單位和個人建設(shè)用地都是為了公共利益。實踐中，如不將公共利益的范圍無限擴大，單位和個人建設(shè)用地就無從談起。因此，立法本身的內(nèi)在沖突致使公共利益的界定不明，不能作為判斷農(nóng)村房屋拆遷是否合法的依據(jù)。那么，“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”能否作為評價農(nóng)村房屋拆遷行為是否合法的客觀標(biāo)準(zhǔn)？值得慶幸的是，僅從“有法可依”的角度而言，我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》對于農(nóng)村集體土地征收的審批權(quán)限及程序已有較為詳盡的規(guī)定，能夠為評價農(nóng)村房屋拆遷行為是否合法提供法律依據(jù)。我國采用土地-房屋二元機制，農(nóng)村房屋拆遷行為在法律屬性上不能獨立于土地征收。在農(nóng)村集體土地被征收時，農(nóng)村房屋作為土地上的“附著物”一同被征收，農(nóng)村房屋拆遷是集體土地被征收的結(jié)果。②賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題探析[J].山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（5）:130-135。因此，農(nóng)村集體土地征收是一個完整的流程，需先依程序完成土地征收，將集體土地變更為國有土地，然后才能拆遷房屋。在協(xié)議拆遷中，征拆部門在征收土地方案尚未經(jīng)審批同意，征地“三公告”③在征收土地方案獲得省人民政府審批同意后，當(dāng)?shù)乜h級人民政府及縣土地管理部門會依次發(fā)布《征收土地方案公告》及《征地補償安置方案征求意見公告》、《征地補償安置方案實施公告》，從而完成整個集體土地征收程序。亦未公示，即正常的集體土地征收法律程序還未啟動，便主動與被征地農(nóng)民簽訂拆遷騰地協(xié)議，一旦達成協(xié)議便立即拆房騰地。征拆部門規(guī)避集體土地征收程序而徑直進行房屋拆遷，造成集體土地征收拆遷程序的逆向錯位，明顯違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定。

（二）共生共存：協(xié)議拆遷寄生于法定征地程序

行政潛規(guī)則并非獨自憑空生長，而是隱藏在行政顯規(guī)則的背后，寄生在行政顯規(guī)則因社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的盲區(qū)和真空地帶。故行政潛規(guī)則本身不能獨立運行，需依附行政顯規(guī)則而存在。從協(xié)議拆遷寄生于集體土地征收法律制度的角度，能夠較好地闡述其作為行政潛規(guī)則的這一具體運行形態(tài)。首先，利用土地征收的行政目的的合法性，是協(xié)議拆遷得以存在的基礎(chǔ)。在中國特殊國情下，“名正言順”對于征拆部門和被征地農(nóng)民都具有強烈的象征意義。只有利用土地征收實現(xiàn)“公共利益”這一行政目的的合法性，協(xié)議拆遷才能“師出有名”，才能獲得令被征地農(nóng)民順從的最起碼的號召力。其次，協(xié)議拆遷假借了合法集體土地征收的程序外衣，被征地農(nóng)民難辨真假。在協(xié)議拆遷實踐中，通常由當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w事務(wù)所、街道辦事處等政府機關(guān)作為征地一方與被征地農(nóng)戶簽訂征拆補償協(xié)議。至于測量房屋、調(diào)查人口數(shù)據(jù)、確定補償金額明細以及最終拆除房屋都是政府各職能部門在“忙前忙后”，因此，被征地農(nóng)民普遍將“協(xié)議拆遷”視為依法征收。殊不知這類征地項目根本就沒有經(jīng)過上級有權(quán)部門的審批，也沒有依法履行正常的征地公告程序，實屬非法征收。最后，協(xié)議拆遷與正常集體土地征收程序明暗交織、并存不悖。如上文所述，集體土地征收的完整程序?qū)嶋H分為兩個部分，前半程是集體土地征收，后半程才是農(nóng)村房屋拆遷。其實，協(xié)議拆遷就是跳過程序的前半程而直接進入后半程，在后半程的農(nóng)村房屋拆遷環(huán)節(jié)使用的仍是合法農(nóng)村房屋拆遷程序固有的路徑和模式。況且，一般農(nóng)村集體土地征收項目需耗時數(shù)年，當(dāng)?shù)卣罢鞑鸩块T在協(xié)議拆遷過程中，仍會繼續(xù)履行正常的法定征收審批及公告程序，待審批、公告程序完成，項目協(xié)議拆遷也已接近尾聲。也就是說，在項目征地程序的后半程，因補齊了審批、公告手續(xù)，農(nóng)村房屋拆遷居然又回歸到正常的集體土地征收程序中來，實現(xiàn)了行政潛規(guī)則與顯規(guī)則的“完美”契合。

（三）利益趨向：協(xié)議拆遷蘊含巨大利益

行政潛規(guī)則是行政機關(guān)及其公職人員經(jīng)過現(xiàn)實利害計算的抉擇結(jié)果，體現(xiàn)出趨利性的特征。作為行政顯規(guī)則的法律法規(guī)在制度設(shè)計上對于規(guī)避以及違反法律規(guī)定的行為早已設(shè)定法律責(zé)任及相應(yīng)的制約措施，但行為主體甘冒被制裁的風(fēng)險也要選擇適用行政潛規(guī)則，原因就在于行為主體在經(jīng)過精確的利益衡量后認為，適用行政潛規(guī)則能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化或至少預(yù)期收益大于可能存在的風(fēng)險。地方政府治理正當(dāng)性的基礎(chǔ)在于實現(xiàn)地方利益的最大化，征地部門適用協(xié)議征拆相較于正常集體土地征收程序最大的收益便是提高了征地效率。而效率原則目前已經(jīng)為人民承認是我國經(jīng)濟建設(shè)的首要原則。①蘇力.法治及其本土資源[M].北京:北京大學(xué)出版社，2015:103。因耕地資源寶貴，我國土地用途管理制度異常嚴格，《土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，”俗稱“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”。同時，農(nóng)用地多為集體土地，為保障農(nóng)民基本的生存權(quán)、住宅權(quán)，我國對集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移進行嚴格限制?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，”通常稱“土地征收審批”。簡言之，我國集體土地征收審批程序?qū)嶋H上分為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批，兩者的審批主體，報批材料和審批程序存在一定差異。即使是在上級政府審批同意之后，地方市縣級政府還需完成公告程序，即向被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民公告土地征收及補償安置情況并聽取其意見。②在公告過程中，若被征地農(nóng)民對于補償標(biāo)準(zhǔn)提出異議，當(dāng)?shù)卣蛇M行協(xié)調(diào)，對協(xié)調(diào)不成的，需予以裁決。被征地農(nóng)民對裁決結(jié)果不服的，通常會進一步提起復(fù)議或訴訟。雖然復(fù)議和訴訟本身并不影響公告程序的推進，但無疑會耗費征拆部門大量人力物力，拖延征地項目進程。待公告程序履行完畢后，征地部門才能與被征地農(nóng)民協(xié)議拆房騰地事宜。如此制度設(shè)計，可謂煞費苦心，體現(xiàn)出立法者通過審批程序保障耕地，防止農(nóng)地流失的設(shè)計初衷。但客觀上也造成了我國當(dāng)?shù)丶w土地征收程序的低效率。其所謂低效率，可用以下六句話24 個字來概括：“程序繁瑣、報件復(fù)雜、資料重復(fù)、耗時過長、工作量大、成本太高”。③曹圣明.土地征收法律制度及完善[M].北京:法律出版社，2013:94。窮則思變，征拆部門經(jīng)過長期摸索、試錯，總結(jié)出現(xiàn)在這套通過顛倒征地程序階段來規(guī)避法定程序的協(xié)議拆遷，并因此極大提高了征地效率，獲得增加財政收入、促進經(jīng)濟增長、樹立官員政績等利益。

二、成因分析：協(xié)議拆遷的產(chǎn)生根源于深層次制度因素

行政潛規(guī)則不容于現(xiàn)有法律制度，卻能在行政實踐中大行其道，這顯然不是個別公職人員為一己私利濫用職權(quán)的行為所能解釋的。秉持客觀、理性的心態(tài)去探究“協(xié)議拆遷”的成因，會發(fā)現(xiàn)協(xié)議拆遷的產(chǎn)生有其更深層次的制度性因素。

（一）單方強權(quán)：地方政府濫用集體土地征收權(quán)

土地征收權(quán)是具有單方強制性的國家權(quán)力。在具體的集體土地征收項目中，被征地農(nóng)民面對強大的國家征收機器，幾乎不存在平等協(xié)商的空間，更不具有反抗的能力。一般而言，集體土地征收是代表國家意志的地方政府對被征地集體經(jīng)濟組織及被征地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)進行支配，而后者在上述被支配的狀態(tài)中只有服從的義務(wù)。相較于其他國家，在中國特殊國情下，地方政府在集體土地征收過程中的單方支配地位更加極端。生產(chǎn)資料集體所有制是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制的本質(zhì)屬性，而集體所有權(quán)實系國家控制農(nóng)村經(jīng)濟的一種制度工具。換言之，集體只是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者，對國家而言，農(nóng)民集體所有權(quán)也不是真正意義上的所有權(quán)，國家可憑需要予以支配?？傊r(nóng)民的集體土地所有權(quán)實質(zhì)處于國家土地所有權(quán)的控制之下，這決定了國家可以輕易地實行集體土地征收，并選擇如何進行征收補償而農(nóng)民卻缺乏與之抗辯的能力。在征地實踐中，國家意志體現(xiàn)為地方政府的行政決策，而在我國行政首長負責(zé)制的政治環(huán)境中，行政機關(guān)的最高決策權(quán)力以及本單位所有行政資源均掌握在行政首長一人手中。根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》第三條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部每個任期為5年”，但實際執(zhí)行的卻是任期時間長短不一，隨時調(diào)任的彈性任期制度。據(jù)龐保慶、耿曙收集整理的數(shù)據(jù):在1998-2012年間總計1217 位市長，任期滿5年的只有211 人，占16%，任期為3年的市長人數(shù)最多，為294 人，占23%，市長的平均任期為3.45年。①龐保慶，耿曙.官員任期與政績擠壓:中國政府人事的“試用期任職”[J].學(xué)海，2016（5）:49-55。在任期偏短且不固定的情況下，官員們最佳選擇就是上任伊始就努力制造政績以期實現(xiàn)晉升。經(jīng)濟績效無疑是最過硬的政績，而促進經(jīng)濟發(fā)展的諸多方式中，征地開發(fā)是公認短期內(nèi)最有效的方式。然而動輒數(shù)年的征地程序是如此繁瑣、冗長，任期時間是官員表現(xiàn)自己的黃金時間，豈能在漫長的審批程序中白白流逝，故掌握地方所有行政資源，手握行政決策權(quán)的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為提高征地拆遷效率，“簡化”征地程序，適用協(xié)議拆遷就再正常不過了。

（二）監(jiān)督失范：集體土地征收制約機制失靈

依前述，地方政府及其首長為了自身利益極易濫用集體土地征收權(quán)，進而為了提高征地效率而適用協(xié)議拆遷。國家為規(guī)制征地權(quán)從立法目的、程序控制以及權(quán)力制約等三個層面進行了制度安排，但在征地實踐中這三重制約均已失守。首先，憲法和法律是規(guī)制土地征收權(quán)的權(quán)威依據(jù)，憲法和法律嚴格規(guī)定了土地征收的目的和范圍。②季金華.土地征收權(quán)的法律規(guī)制[J].法學(xué)論壇，2011（6）:129-137。我國《憲法》第十條、《物權(quán)法》第四十二條均規(guī)定，國家系為了公共利益而征收土地，公共利益是土地征收權(quán)的適用前提。但如上文所述，由于凡土地征收均需以公共利益為前提和任何單位、個人建設(shè)用地均需使用國有土地存在法律內(nèi)在邏輯沖突且無法自洽，導(dǎo)致現(xiàn)行法律規(guī)定陷入兩難境地。顯而易見，法律實際上允許行政機關(guān)以公共利益的名義征收集體土地用于任何建設(shè)。故公共利益只是政府征收集體土地的“體面理由”，根本無法實現(xiàn)規(guī)制征地權(quán)的立法目的。其次，由一系列繁雜步驟、程式構(gòu)成的集體土地法定程序本身也可實現(xiàn)對征地權(quán)濫用的規(guī)制。然而征地程序雖設(shè)計得明確、細致，但未對違反征地程序的行為處以實質(zhì)意義上的法律責(zé)任，程序“簡化”了的協(xié)議拆遷甚至成了政府濫征集體土地的捷徑。如《土地管理法》雖規(guī)定，征用基本農(nóng)田需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，但未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而擅自征地應(yīng)由哪一級機關(guān)擔(dān)責(zé)卻無規(guī)定?？梢姡鞯爻绦蚴Х恫蛔阋宰鳛橄拗普鞯貦?quán)的保障。最后，在民主社會中，司法機關(guān)憑個案審查行政機關(guān)征地行為的目的、程序應(yīng)成為制約土地征收權(quán)濫用的兜底機制。法院在行政訴訟中通過個案審查的方式可以實現(xiàn)對違法行政行為的糾偏。但在司法實踐中，通過法院來制裁行政機關(guān)的征地程序違法行為，實在是法院不能承受之重。由于歷史和政治的原因，法院在地方政治中的地位與“一府兩院”的提法存在較大差距，法院在行政級別、人員晉升、財政支持等多方面受制于地方政府。以司法權(quán)實現(xiàn)對行政權(quán)的制衡只是一種制度空想。另外，司法審查遵循“不告不理”原則，當(dāng)被征地農(nóng)民向法院提起訴訟，法院被動介入征地事宜時，征地程序往往已接近尾聲，工程項目也只剩下少數(shù)“釘子戶”。在這種情況下，違法拆遷行為已經(jīng)發(fā)生，征地程序不可逆轉(zhuǎn)，特別是當(dāng)工程項目已近完成，起訴者一般屬于“少數(shù)”，已經(jīng)接受拆遷并苦苦等待遷入安置房的群體反而成為“多數(shù)”。如果判決少數(shù)人勝訴，撤銷違法行政征地行為，那已經(jīng)拆房的多數(shù)人可能會因征地程序違法，不能按期入住安置房而激起群體性事件。為避免此種情況，即使明知多數(shù)人是因缺乏法律知識或處于觀望而未及時起訴，法院也不會貿(mào)然撤銷違法的征地行為。法院的慣常判決是確認項目征地程序違法，但是最終仍以政府補齊征地手續(xù)而不了了之。③《行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項規(guī)定:“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為:（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的?！狈ㄔ旱南麡O策略表面上符合法律規(guī)定，但實質(zhì)上服從并維護了地方政府主導(dǎo)的協(xié)議拆遷行政潛規(guī)則。

（三）內(nèi)外交困：現(xiàn)實財政困局與傳統(tǒng)行政文化的雙重羈絆

除去上文提及的幾點原因外，地方政府現(xiàn)實的財政壓力以及行政文化中深刻的歷史淵源也是造成行政潛規(guī)則在集體土地征收領(lǐng)域盛行的重要誘因。1994年財政分稅改革使各級政府不僅是行政主體，也成為經(jīng)濟主體。改革的直接結(jié)果就是地方財政所分得的比例過小，導(dǎo)致地方政府的財政與其發(fā)展地方經(jīng)濟的需求不相匹配，尤其是近年來，政府職能向“服務(wù)政府”、“福利政府”轉(zhuǎn)變，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施及社會福利等支出事項和支出剛性持續(xù)增長，財政狀況日益捉襟見肘。在土地征收問題上，盡管地方政府是國家法律、法規(guī)的執(zhí)行者，需要嚴格實施既定的征地法律程序，但嚴峻的財政壓力還是迫使地方政府選擇低價征收農(nóng)村集體土地后高價出讓國有土地的生財之路。依托土地財政，地方政府在短期內(nèi)就能促進經(jīng)濟增長，同時實現(xiàn)財政收入的顯著增加。大規(guī)模進行集體土地征收，既符合地方政府及領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展經(jīng)濟的偏好，又能徹底解決財政困局。于是乎，為提高征地效率而進行的協(xié)議拆遷在征地部門便大行其道。除去現(xiàn)實的經(jīng)濟利益的羈絆，傳統(tǒng)行政文化也為行政潛規(guī)則的生長提供了心理認同基礎(chǔ)。我國有著幾千年封建社會歷史，高度集權(quán)的官僚體制缺乏民主意識、法制意識，加之儒家傳統(tǒng)文化中惟權(quán)惟上、便宜行事等思維方式構(gòu)成了我們社會人文傳統(tǒng)中的負面內(nèi)容，這種植根于歷史、生長于現(xiàn)實的精神傳統(tǒng)對行政潛規(guī)則的產(chǎn)生和盛行起到了推波助瀾的作用。①李穎.對潛規(guī)則盛行與顯規(guī)則約束力弱化的思考[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（4）:438-441。我國傳統(tǒng)法文化中缺少規(guī)范和制約行政權(quán)運行的程序性規(guī)范，“程序至上”理念對于大多數(shù)中國人恐怕難以適應(yīng)。中國傳統(tǒng)法制當(dāng)然也存在傳統(tǒng)行政程序，但它是建立在權(quán)力線性剛性基礎(chǔ)之上的。傳統(tǒng)行政程序一方面保障君權(quán)通過程序性規(guī)定限制官僚集團；另一方面在皇權(quán)的控制下可以突破正常程序，以加強皇權(quán)對行政事項的主導(dǎo)。②柳正權(quán).中國傳統(tǒng)行政程序概念的文化解析[J].法學(xué)評論，2007（1）:150-152。

三、風(fēng)險揭示：協(xié)議拆遷隱含諸多惡果

如前文所述，作為行政潛規(guī)則的協(xié)議拆遷是地方政府適用的不合法的、寄生于正式法律制度的隱秘約定，反映了部分行政機關(guān)及其公職人員的利益偏好。任憑協(xié)議拆遷在我國集體土地征收領(lǐng)域膨脹，將引發(fā)諸多嚴重風(fēng)險。

（一）得不償失：協(xié)議拆遷增加隱性行政成本

地方政府適用協(xié)議拆遷的初始目的是簡化征地程序，提高征地效率，事實上，征拆部門通過顛倒正常的征地流程，規(guī)避冗長的審批環(huán)節(jié)，直觀上確實節(jié)省了時間。不過，作為硬幣的另一面，地方政府為推進協(xié)議拆遷而耗費的隱性成本同樣不容忽視。實踐中，農(nóng)村建房監(jiān)管不嚴，只要財力允許，農(nóng)民的實際建房面積往往大于批準(zhǔn)面積。對于房屋占地面積超標(biāo)又拒不騰地的被征地農(nóng)民，地方政府可組織國土、規(guī)劃部門出具意見，確認房屋面積超標(biāo)部門的違法屬性，再由行政執(zhí)法部門以拆除違章建筑的名義將房屋超標(biāo)部分拆除，即俗稱“拆違代拆遷”。因房屋的部分建筑被拆遷，房屋整體無法繼續(xù)居住，被征地農(nóng)民迫于無奈只能同意簽訂房屋拆遷補償協(xié)議。政府如此做法，房屋雖拆除，但往往一個建設(shè)項目征地完畢，也留下一批死硬的上訪戶。協(xié)議拆遷固然提高了征地效率，但地方政府在項目結(jié)束后的數(shù)年、甚至數(shù)十年的時間內(nèi)為息訴息訪投入的維穩(wěn)成本卻難以計算。

（二）路徑依賴：協(xié)議拆遷破壞法定征地程序

協(xié)議拆遷的長久存在會衍生出另類集體土地征收程序，擠壓正常法定征地程序的生長空間。正常的集體土地征收秩序來源于征地雙方接受法定征地程序的制度安排。法定征地制度是根據(jù)公正、科學(xué)、法治等原則制定的，作為行政潛規(guī)則的協(xié)議拆遷則是地方政府及征拆部門肆意行使行政權(quán)力的結(jié)果，它受官員私利及地方經(jīng)濟利益的驅(qū)動并野蠻生長在傳統(tǒng)行政文化的土壤中。正如樹木在栽種成活后，枝干會日益強健并逐步生長出新根新芽一般，協(xié)議拆遷在經(jīng)過一段時間的穩(wěn)定運行后，其演繹出的路徑依賴會不斷強化其價值，同時，以協(xié)議拆遷中雙方所簽訂定房屋征收補償協(xié)議為基礎(chǔ)，周邊會衍生出大量與之有關(guān)的行政行為及行政法律關(guān)系，形成龐大的協(xié)議拆遷法律關(guān)系網(wǎng)。在這種制度環(huán)境下，堅守法定征地程序的主體反而會被排擠，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)。如堅持法定征地程序的公職人員會因為短期內(nèi)征地效率低于協(xié)議拆遷而失去晉升機會，反過來激勵更多的公職人員適用協(xié)議拆遷。另外，協(xié)議拆遷泛濫也會侵蝕正常征地行為的權(quán)威，增加法定征地程序的阻滯力。按照《土地管理法》的規(guī)定，我國集體土地征收審批權(quán)主要集中在省政府和國務(wù)院兩級，而征地建設(shè)的實際實施主體基本在市、縣兩級政府。審批權(quán)收歸于上級政府的制度設(shè)計目標(biāo)在于集中、嚴格管理集體土地征收，防止征地權(quán)濫用。地方政府采用協(xié)議拆遷方式繞過上級政府的審批環(huán)節(jié)，嚴重消解了包括上級政府在內(nèi)的整個科層行政體系的權(quán)威，使得國民原本就脆弱的規(guī)則意識更加弱化。

（三）信任危機：公眾對地方政府喪失信任

相對人的信任是地方政府實現(xiàn)有效治理的心理基礎(chǔ)。行政主體適用行政潛規(guī)則，拋棄法定行政程序?qū)嵤┬姓袨闀乐叵魅跸鄬θ藢τ谛姓黧w的信任，從而引發(fā)信任危機，破壞地方政府公信力。作為心理傾向的信任是社會個體在多次博弈之后的理性行為，信任關(guān)系可以減少官民雙方在行政法律關(guān)系運行中的行為抵制和心理抗拒等消極因素。信任存在于社會交往關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，而規(guī)則的作用正是調(diào)整人們之間的種種相互關(guān)系，所以，規(guī)則的實踐會影響到信任關(guān)系的構(gòu)建，但并非所有的規(guī)制及其實踐都能對信任關(guān)系的展現(xiàn)和信任的積累產(chǎn)生積極作用。①王涵.社會資本視角下地方政府行政潛規(guī)則與信任危機芻議[J].行政與法，2004（3）:4-6。與行政顯規(guī)則相比，行政潛規(guī)則往往與社會公共利益相悖，甚至通過損害大多數(shù)行政相對人的利益來實現(xiàn)本單位乃至個人的特殊利益，同時，因為行政潛規(guī)則的存在形態(tài)和運行方式具有不成文性和隱蔽性，因此，行政潛規(guī)則不僅使人民對于行政規(guī)則的價值期望落空，還會摧毀以行政規(guī)則為基礎(chǔ)精心構(gòu)建起來的信任關(guān)系。協(xié)議拆遷本身是地方政府基于單方行政強權(quán)，為追求自身利益最大化而制定的“土政策”，缺乏合法性基礎(chǔ)。當(dāng)公眾對于地方政府的信任呈零或負值時，其對現(xiàn)行行政秩序的容忍和尊重也不再持續(xù)。

四、整治策略：治理協(xié)議拆遷需多管齊下

基于上文對協(xié)議拆遷形態(tài)、成因以及風(fēng)險的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)作為行政潛規(guī)則的協(xié)議拆遷與我國依法行政的宗旨格格不入，與維護公民權(quán)益的立法價值背道而馳。如果對協(xié)議拆遷聽之任之，協(xié)議拆遷的每一次成功示范都會推動協(xié)議拆遷模式在被征地農(nóng)民群體中加速擴散，使得協(xié)議拆遷系“正常”拆遷模式的觀念在被征地農(nóng)民心中固化，直至司空見慣并習(xí)以為常，協(xié)議拆遷也得以更加順暢的適用、推廣。其后果是，不但土地征收行政管理領(lǐng)域，甚至整個行政規(guī)則體系都將因行政潛規(guī)則的擴張而遭到破壞。如何整治協(xié)議拆遷？協(xié)議拆遷的生成和盛行根源于公權(quán)私用所帶來的巨大利益。只有找準(zhǔn)病根才能對癥下藥。整治協(xié)議拆遷就應(yīng)該圍繞公權(quán)私用的邏輯鏈條這個核心問題展開。

（一）個案糾正：依托立法突破重構(gòu)司法監(jiān)督

前文已經(jīng)說到，由于現(xiàn)行立法關(guān)于建設(shè)用地和征地目的之間存在邏輯沖突，征地程序失范的后果缺乏責(zé)任追究以及司法權(quán)無力制衡土地征收權(quán)等原因，對于地方政府濫用土地征收權(quán)的三重監(jiān)督已“集體失靈”。如今，行政訴訟立法領(lǐng)域的率先突破為扭轉(zhuǎn)這一局面提供了轉(zhuǎn)機。新《行政訴訟法》第十二條第（十一）項將房屋征收補償協(xié)議納入受案范圍的規(guī)定為通過行政訴訟方式整治協(xié)議拆遷問題提供了一種可能的切入點。新《行政訴訟法》以列舉的方式將房屋征收補償協(xié)議案件納入司法審查的范圍，地方法院得以深度介入土地征收這一地方政府核心公共事項，其中隱喻的含義還有地方法院通過立法及最高院司法解釋創(chuàng)造的“杠桿性工具”，以行政案件個案審查的形式，常態(tài)化參與地方政府土地征收事務(wù)，提高了法院地方政治地位并逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前法院服從地方政府所主導(dǎo)的行政潛規(guī)則的司法環(huán)境。行政協(xié)議是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政目的，依據(jù)行政權(quán)力，與行政相對人經(jīng)過自愿協(xié)商而達成的合意，可見行政協(xié)議同時兼具契約性與行政性。針對行政協(xié)議的雙重屬性，協(xié)議拆遷司法審查的法律適用規(guī)則也存在以下兩種思路。房屋征收補償協(xié)議的契約屬性直接決定了法院審理行政協(xié)議案件除了適用行政法律規(guī)范之外，也可以要適用民事法律規(guī)范。協(xié)議拆遷規(guī)避了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》關(guān)于農(nóng)村集體土地征收的審批及公告程序的規(guī)定，違反了《合同法》第五十二條第（五）關(guān)于“違法法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”則合同無效的規(guī)定，應(yīng)認定協(xié)議無效；另外，關(guān)于其行政屬性，房屋征收補償協(xié)議系征拆部門違反法定程序規(guī)定而作出的行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》第七十條第（三）項關(guān)于行政行為違反法定程序的規(guī)定，協(xié)議拆遷中簽訂的房屋征收補償協(xié)議由于程序重大違法應(yīng)予撤銷。就協(xié)議拆遷的司法審查而言，上述兩種法律適用思路其實是殊途同歸。行政訴訟是行政糾紛的終端解決機制，對于協(xié)議拆遷的個案審查只能解決單個具體案件的既往爭端，難以撼動整個協(xié)議拆遷機制，但是房屋拆遷補償協(xié)議糾紛已明確納入行政訴訟受案范圍，人民法院能夠通過案件審理持續(xù)壓縮地方政府繼續(xù)適用協(xié)議拆遷的制度空間，直至其難以適用。

（二）體制優(yōu)化：推進土地財政制度變遷

土地財政是地方政府濫用征地權(quán)的根源。為了打破地方政府對非正式、非規(guī)范的協(xié)議拆遷財政路徑的嚴重依賴，當(dāng)前亟需進行財政事權(quán)體制和土地出讓金管理制度的聯(lián)動改革。一方面，合理配置地方各級政府的事權(quán)與財權(quán)，改變當(dāng)前地方政府支出責(zé)任與收入能力嚴重失衡的制度現(xiàn)狀，降低地方政府賣地的沖動。以不同地區(qū)主體功能區(qū)的定位為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)、合理地構(gòu)建各級地方政府事權(quán)和財權(quán)的范圍。①韋彩玲.分稅制、土地財政與農(nóng)民權(quán)益受損的內(nèi)在邏輯及實證分析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2015（5）:91-96。如對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)省以下各級地方政府，中央財政應(yīng)予以大力扶持，負責(zé)提供該區(qū)域內(nèi)大部分基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)省以下各級地方政府，則應(yīng)將重大事權(quán)項目上交至省政府或國務(wù)院，僅保留社會管理等基本事權(quán)?？傊?，地方各級政府尤其是市縣級政府的財權(quán)與事權(quán)應(yīng)根據(jù)當(dāng)期情況進行合理調(diào)配和適當(dāng)優(yōu)化，絕不可粗暴地“一刀切”了事，以免地方政府為擴大財源而實施協(xié)議拆遷。另一方面，目前作為土地財政核心的土地出讓金超脫于政府預(yù)算監(jiān)管范圍外，而土地出讓金的分配主要歸地方政府，地方政府正是為獲得更多土地出讓金而肆意征地。鑒于此，土地出讓金收入應(yīng)經(jīng)法定程序，可由土地儲備機構(gòu)，財政局及資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)置財政專戶，保障收入及時納入管理和儲備機制內(nèi)。②尹超.制度分割下地方政府土地財政之轉(zhuǎn)型路勁探析[J].中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（2）:118-123。另外，還應(yīng)擴大中央政府對土地出讓金的分配份額以及提取一定比例的土地出讓金用于被征地農(nóng)民的安置，這在一定程度上遏制地方政府出讓土地的動機。當(dāng)然，上述措施只是在財政體制層面提出土地財政問題的解決之道，除此之外，變革地方政府官員的政績考核機制和任期制度也是徹底解決土地財政所必須的。目前對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的考核過于側(cè)重于各種經(jīng)濟指標(biāo)。③鮑海君.拆遷危機的制度根源及其對策[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（6）:825-829。同時，官員任期充滿彈性且普遍較短，這就誘使地方政府領(lǐng)導(dǎo)為實現(xiàn)經(jīng)濟指標(biāo)短期內(nèi)快速增長而大肆進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有的政績考核制度，加大環(huán)境、法治、民生等在政績考評中的比重，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)不再將經(jīng)濟指標(biāo)視為“第一要務(wù)”。另外，還應(yīng)堅持《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的五年任期制度，僅對情況特殊者予以調(diào)整，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)能夠有足夠長的任期時間從容規(guī)劃施政事項，從而抑制其投機土地開發(fā)的沖動。

（三）文化演進：建構(gòu)以合法性為內(nèi)核的行政文化

當(dāng)前相當(dāng)一部分公職人員的頭腦中還未形成法律至上的觀念，缺乏在法律規(guī)定的框架內(nèi)討論社會管理、經(jīng)濟發(fā)展、行政服務(wù)的思維方式，也還沒有培育出程序優(yōu)先的堅守制度底線的規(guī)范意識。這意味著，這些行政機關(guān)和公職人員還沒有把合法性問題擺到應(yīng)有的位置，還存在接受、認可行政潛規(guī)則的思想誤區(qū)，行政領(lǐng)域還未建立起以合法性為精神內(nèi)核的行政文化。從本質(zhì)上講，行政文化建設(shè)的核心受眾還是政府內(nèi)部的公職人員。因此，為促進生成以合法性為精神內(nèi)核的行政文化，首先就是要培育公職人員法律至上的思維。通過系統(tǒng)的法治培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，使公職人員深入理解立法的指導(dǎo)思想及其價值導(dǎo)向，進一步領(lǐng)會法律所蘊含的精神，將法律至上的觀念內(nèi)化為執(zhí)法本能。其次，落實公職人員違法懲戒制度。單向度的道德勸誡往往無法徹底改善公職人員的逐利基因，此時，便需要完善的懲戒制度來約束公職人員的行為，引導(dǎo)其思維的法治傾向。再次，公職人員行政程序意識的強弱直接決定其選擇的行政行為模式，而協(xié)議拆遷恰恰是行政程序意識缺失的結(jié)果。通過行政程序公開，保障行政相對人的知情權(quán)，采取行政行為進程可網(wǎng)上查詢等方式，將行政行為全景式置于行政相對人監(jiān)督之下，可以倒逼公職人員遵守行政程序，增強其行政程序意思。最后，完善行政程序獎懲機制以及選拔晉升機制，能夠通過有效的制度設(shè)計引導(dǎo)公職人員逐步轉(zhuǎn)變程序虛無觀念，從而樹立行政正當(dāng)程序意識，并最終外化為嚴格依程序辦事的行政行為。任何行政潛規(guī)則終歸還是要以一個行政行為作為載體，建構(gòu)以合法性為內(nèi)核的行政文化，并提高公職人員的合法性意識，能夠使那些隱藏在暗處的行政潛規(guī)則在合法性的行政環(huán)境中無處藏身。

結(jié)語

潛規(guī)則在中國自古有之，且已深深嵌入中國社會中。法治建設(shè)任重道遠，行政潛規(guī)則的整治也難以一蹴而就。認清協(xié)議拆遷的本質(zhì)，才能找到適合中國國情的治理之路，并勇敢地沿著這條路前行，直至實現(xiàn)依法征收。