海南省社區(qū)矯正實(shí)施之調(diào)查研究

陳 丹，陳寶軍

（海南政法職業(yè)學(xué)院，海南海口571100）

一、社區(qū)矯正概念界定

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁執(zhí)行活動。社區(qū)矯正適用的對象包括：被判處管制的罪犯、被宣告緩刑的罪犯、被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯、被裁定假釋的罪犯。

二、海南省社區(qū)矯正的現(xiàn)狀和主要成效

（一）調(diào)研方法

課題組于2017年選取了海南省司法廳及5 個市縣作為調(diào)查地點(diǎn)，這6 個地點(diǎn)既有東部市縣、也有中部、西部市縣，將其作為調(diào)研地點(diǎn)在全省具有一定的代表性。調(diào)查形式主要是召開座談會和實(shí)地走訪等。首先召集市縣政法委、司法局、公安局、法院、檢察院、團(tuán)委、民政局等單位開展座談，了解基層社區(qū)矯正工作面臨的問題、困難以及建議。接著在每個調(diào)研市縣隨機(jī)挑選10 名矯正對象，通過座談形式了解矯正對象何時、何地，因犯何罪入矯，社區(qū)矯正對其工作、生活的影響，對社區(qū)矯正工作的意見等方面信息。最后在每個調(diào)研市縣各選擇一個基層司法所，實(shí)地查看矯正學(xué)習(xí)、報(bào)告場所并與基層司法所工作人員進(jìn)行深度訪談，進(jìn)一步了解基層司法所在社區(qū)矯正工作過程中面臨的問題、困難及建議。累計(jì)參加座談會人員120 余人，實(shí)地走訪基層司法所5 個，初步掌握了海南省社區(qū)矯正目前工作現(xiàn)狀。

（二）海南社區(qū)矯正發(fā)展現(xiàn)狀

海南省社區(qū)矯正工作于2005年12月在?？凇⑷齺?、儋州、瓊海四個市縣開展試點(diǎn)，2009年在全省全面鋪開。從2005年開展試點(diǎn)以來，截止2017年6月，全省共累計(jì)接收社區(qū)服刑人員14469 人，期滿累計(jì)解除矯正11117 人，現(xiàn)有在冊社區(qū)服刑人員3352 人。其中被判處管制的有66 人，占總?cè)藬?shù)的1.97%；緩刑的有3221 人，占總?cè)藬?shù)的96.09%；假釋的有40 人，占總?cè)藬?shù)的1.19%；暫予監(jiān)外執(zhí)行的有25 人，占總?cè)藬?shù)的0.74%。矯正期間，重新犯罪55人，重新犯罪率0.38%。

1.組織機(jī)構(gòu)不斷健全

省市縣都成立了由政法委、法院、檢察院、公安、司法、民政、人社等單位組成的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，研究制定社區(qū)矯正工作方案，溝通協(xié)調(diào)有關(guān)部門，指導(dǎo)、督促、檢查社區(qū)矯正工作。經(jīng)省編辦批準(zhǔn)，省司法廳成立了省社區(qū)矯正管理局（基層工作指導(dǎo)處）。有的市縣司法行政部門還單獨(dú)成立了專門機(jī)構(gòu)，例如海口市司法局成立了監(jiān)外執(zhí)行管理處，三亞司法局成立監(jiān)外執(zhí)行管理科，萬寧、保亭司法局成立監(jiān)所外執(zhí)行股，澄邁縣司法局增設(shè)了專門的社區(qū)矯正崗。

2.隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)得到基本保障

隨著試點(diǎn)工作深入推進(jìn)，各市縣不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，建立了以司法行政及骨干執(zhí)行工作者為主，社會工作者和志愿者相協(xié)助的專群結(jié)合社會矯正工作隊(duì)伍。目前，全省參與社區(qū)矯正工作的人員4082 人，其中司法所工作人員588 人，社會志愿者3409 人。各市縣，將社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算，社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)從2 萬到18 萬不等，為社區(qū)矯正工作提供了有力的經(jīng)費(fèi)保障。

3.工作機(jī)制不斷完善

各市縣積極探索各種矯正方法，著力增強(qiáng)矯正效果。其一，實(shí)行分類管理。接收初期，根據(jù)犯罪類型、刑罰種類、矯正階段、再犯罪風(fēng)險(xiǎn)、悔罪態(tài)度、改造情況、生產(chǎn)生活環(huán)境等情況對矯正對象進(jìn)行綜合評估，分別采取不同的監(jiān)管手段，并根據(jù)后續(xù)表現(xiàn)及時調(diào)整級別，做到寬嚴(yán)相濟(jì)、管理適度。其二，依法依規(guī)進(jìn)行全程管理。監(jiān)管流程實(shí)行統(tǒng)一接收、登記、報(bào)到，建立一人一檔。其三，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定辦理變更手續(xù)和進(jìn)行日?？己?。嚴(yán)格執(zhí)行請假、銷假規(guī)定，社區(qū)矯正人員因就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)、家庭重大變故等原因，確需離開轄區(qū)的，需嚴(yán)格報(bào)批。其四，嚴(yán)格辦理解除手續(xù)和后續(xù)安置幫教手續(xù)。其五，大力推廣應(yīng)用科技化管理手段。各市縣全面啟動海南省社區(qū)矯正管理信息系統(tǒng)，充分運(yùn)用GPS 手機(jī)定位等信息化手段實(shí)施監(jiān)管，提高監(jiān)管工作的便捷性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)“人防”向“人防和技防相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變。

4.多形式開展教育矯治

其一，開展集中教育。組織開展法律常識、公民道德、時事政治等集中教育活動，要求社區(qū)矯正人員每月參加教育學(xué)習(xí)時間不少于8 個小時。其二，開展走訪活動。對入矯3 個月內(nèi)的社區(qū)矯正人員及重點(diǎn)人員，司法所工作人員一般每半個月走訪1 次，其他社區(qū)矯正人員每月一般走訪1 次，及時了解掌握社區(qū)矯正人員思想狀態(tài)、家庭情況、工作情況等，有針對性實(shí)施教育矯治，提高矯治質(zhì)量。其三，開展社區(qū)服務(wù)。根據(jù)社區(qū)矯正人員勞動能力、健康狀況和就業(yè)、就學(xué)情況，科學(xué)合理安排社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容方式，定期或不定期組織社區(qū)矯正人員參加勞動，服務(wù)社區(qū)，培養(yǎng)其社區(qū)責(zé)任感、集體觀念和紀(jì)律觀念，一般每月參加社區(qū)服務(wù)不少于8小時。

三、海南省社區(qū)矯正實(shí)踐中存在的主要問題

（一）制度機(jī)制不健全

1.法律支撐不夠。在法律層面，我國還沒有制定單獨(dú)的《社區(qū)矯正法》，關(guān)于社區(qū)矯正制度的規(guī)定主要體現(xiàn)在《刑法》、《刑事訴訟法》等法律條文中。社區(qū)矯正制度更多呈現(xiàn)在政策性文件中，2003年最高法院、最高檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，2012年最高法院、最高檢察院、公安部、司法部又印發(fā)了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，2014年司法部辦公廳、最高法院、最高檢察院等單位印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作的意見》，同年，司法部、中央綜治辦、教育部等單位印發(fā)了《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，2016年最高法院、最高檢察院、公安部等單位印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》。海南省相繼出臺了《海南省社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則（試行）》、《海南省社區(qū)矯正銜接工作暫行規(guī)定》、《海南省社區(qū)矯正管教工作暫行規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，制定下發(fā)《社區(qū)矯正執(zhí)行檔案》等共22 種執(zhí)法文書，22種工作臺賬。但從整體上看，這些政策性文件的效力較低，過于分散，《刑法》《刑事訴訟法》對社區(qū)矯正的規(guī)定過于原則化，操作性不強(qiáng)，這些都給社區(qū)矯正實(shí)踐造成無法可依的困境。法律支撐的缺失一定程度上影響了社區(qū)矯正法律權(quán)威。

2.矯正機(jī)構(gòu)不健全。目前，在海南省司法廳成立了省社區(qū)矯正管理局，但18 個市縣中只有6 個市縣單獨(dú)設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，其余12 個市縣都沒有單獨(dú)設(shè)立社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)。在單獨(dú)設(shè)立專門結(jié)構(gòu)的市縣分為兩種模式，有的市縣在司法局增編成立了監(jiān)外執(zhí)行處（科），有的市縣社區(qū)矯正管理部門與基層工作指導(dǎo)處合署辦公，兩個牌子一套人馬。由于機(jī)構(gòu)不健全，一定程度上影響了社區(qū)矯正的管理指導(dǎo)工作。

3.溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，職能部門之間銜接有縫。雖然建立了多部門構(gòu)成的社區(qū)矯正組織領(lǐng)導(dǎo)小組，但是走訪中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)職能部門在配合的過程中仍然存在一些問題。相關(guān)部門缺乏相應(yīng)的協(xié)作，矯正監(jiān)管銜接難，小組成員單位對社區(qū)矯正工作沒有形成統(tǒng)一的配合銜接機(jī)制，缺少溝通，存在各自為政的現(xiàn)象。

就審判機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)的工作銜接而言，法院在判決緩刑、假釋等刑罰之前需要司法行政部門對罪犯進(jìn)行社區(qū)矯正評估，但有些司法行政部門很難在短時間內(nèi)做出評估報(bào)告供法院參考，特別是在被告人認(rèn)罪認(rèn)罰制度改革、實(shí)行輕微刑事案件快辦機(jī)制的過程中，法院簡化審理程序，往往當(dāng)庭宣判，實(shí)際審理期限較短，司法行政部門限于人力、物力條件限制很難在短時間內(nèi)做出評估報(bào)告。法院判決后，對于異地罪犯，在交付的過程中交接不暢，例如在海南本地沒有常住地的，法院往往將社區(qū)矯正材料郵寄罪犯戶籍所在地司法行政部門，但罪犯又不在戶籍所在地，戶籍所在地司法行政部門無法開展社區(qū)矯正工作。

就司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)而言，司法行政機(jī)關(guān)對罪犯監(jiān)管的過程中，一些罪犯違反社會治安管理規(guī)定或者重新犯罪的，公安機(jī)關(guān)將罪犯拘留后沒有及時通知司法行政機(jī)關(guān)，造成司法行政機(jī)關(guān)到處尋找其監(jiān)管的對象。雖然有的公安機(jī)關(guān)會通知司法行政機(jī)關(guān)，但也僅僅是口頭通知，缺乏規(guī)范性。

就檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)而言，主要表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)只是注重形式監(jiān)督，監(jiān)督方式主要是查閱檔案，對社區(qū)矯正的效果監(jiān)督不到位，一定程度上缺乏實(shí)質(zhì)監(jiān)督，影響了社區(qū)矯正的效果。

此外，在未成年人矯正領(lǐng)域，特別是在校學(xué)生的矯正工作不僅涉及到政法機(jī)關(guān)還涉及到學(xué)校，需要司法行政機(jī)關(guān)與教育部門及學(xué)校等單位建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

4.流動人口管理機(jī)制不明晰，出現(xiàn)相互推諉。由于流動人口表現(xiàn)出遷徙特色，流動人口的社區(qū)矯正問題是一個難題。海南三亞這是一個外來人口占一半以上的城市，流動人口量巨大，給社區(qū)矯正工作帶來了非常大的阻力。

按照目前社區(qū)矯正工作規(guī)定，社區(qū)矯正管理實(shí)施的戶籍管理模式，還經(jīng)常遇到較為棘手的“人戶分離”問題。由于人口流動性較強(qiáng)，有的社區(qū)矯正對象居住地與戶籍地分離，有的經(jīng)常更換居住地，比如，一些未成年的矯正對象需要去外地求學(xué)，一些矯正對象的工作性質(zhì)需要在矯正期間經(jīng)常外出，還有的矯正對象在犯罪后希望更換生活環(huán)境，降低社會評價對本人的負(fù)面影響等情況，需要加強(qiáng)矯正對象原居住地司法行政機(jī)關(guān)與矯正對象新居住地的司法行政機(jī)關(guān)的異地銜接，司法所即便每周保持與矯正對象的電話聯(lián)系，也無法完全掌握矯正對象的生活狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)生活中由于銜接不暢，實(shí)際上對一些矯正對象，經(jīng)常處于半放任脫管狀態(tài)。此外，由于流動人口社區(qū)矯正對象的接收機(jī)制不明確，也容易出現(xiàn)戶籍地司法所和居住地司法所相互推諉情況。

5.經(jīng)費(fèi)保障不足。雖然從2017年3月開始，海南省社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)綜合保障標(biāo)準(zhǔn)從原來的每人每年606 元提高到2500 元，其中，省財(cái)政按每人每年不低于1000 元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，市縣財(cái)政按每人每年不低于1500 元的標(biāo)準(zhǔn)，將社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)納入年度部門預(yù)算予以保障。但與其他省市相比經(jīng)費(fèi)保障水平仍然較低，例如西藏每人每年5300 元，比海南省高出近4 倍。受保障經(jīng)費(fèi)限制，海南省大部分司法所都沒有一個正規(guī)的學(xué)習(xí)場所，更無力雇用社會工作者或者邀請法律、社會學(xué)、心理學(xué)等專家為罪犯講課。在走訪中發(fā)現(xiàn)，基層司法所大都是分批進(jìn)行學(xué)習(xí)，大家集中在一個不足十平米的會議室進(jìn)行聽課、看書、看報(bào)。宣告室、心理咨詢室一般也都設(shè)在會議室或者工作人員辦公室。經(jīng)費(fèi)保障不足造成的另一個問題是，信息化應(yīng)用水平低。目前，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份相較，海南省社區(qū)矯正管理信息化水平仍然較低，主要通過指紋報(bào)到系統(tǒng)和手機(jī)GPS 定位系統(tǒng)，這些信息化社會還主要應(yīng)用于對罪犯的管理層面，而在學(xué)習(xí)、公益勞動、信息互通等方面幾乎沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）矯正隊(duì)伍建設(shè)不完善

1.矯正力量不足。司法所是社區(qū)矯正工作的執(zhí)行單位，根據(jù)司法部《關(guān)于加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)的意見》規(guī)定，司法所應(yīng)當(dāng)配備3 名以上工作人員，有條件的地方，應(yīng)當(dāng)配備5 名以上工作人員。目前，海南省共221 個司法所，其中193 個司法所僅有1-2 名工作人員，占總數(shù)的87.3%，而他們卻承擔(dān)著轄區(qū)社區(qū)矯正、人民調(diào)解、法治宣傳、安置幫教等9 項(xiàng)工作職能，任務(wù)十分繁重，一定程度上影響和制約了社區(qū)矯正工作的順利開展。課題組在走訪一個司法所時，共2 名工作人員，一名所長和一名年輕干部，并且都是兼職社區(qū)矯正工作，截止走訪該所共管理70 多名矯正對象，并且數(shù)量成倍增長，工作量很大，用她的話說“社區(qū)矯正工作不是用三言兩語就能做好的”“比在家?guī)Ш⒆佣夹量?、都傷神”?/p>

在調(diào)研中一位基層司法所所長向我們計(jì)算了一筆賬，他說：“目前，我們所共有在冊矯正人員345 人，專職從事矯正工作的也就是2-3 人，其中1名屬于聘任制的，專門從事矯正人員檔案工作，另外1-2 人如果每天走訪2 個，全部走訪下來需要8個多月，有時候不得不委托村（居）委會完成走訪工作?！庇纱丝梢?，基層社區(qū)矯正力量極其薄弱，單靠基層司法所人員很難完成矯正工作。

2.矯正人員專業(yè)化程度低。社會矯正工作具有一定的復(fù)雜性和特殊性，這一屬性要求矯正人員必須具有相關(guān)的專業(yè)知識才能更好的開展社區(qū)矯正工作。實(shí)踐中，普遍存在以管理代替矯正的現(xiàn)象，司法行政機(jī)關(guān)只是按照有關(guān)社區(qū)矯正規(guī)定履行相應(yīng)的管理職能，并不具備社區(qū)矯正的專業(yè)知識。從社區(qū)矯正人員的構(gòu)成看，基本上都是司法所人員，他們除了對矯正人員進(jìn)行監(jiān)管還要從事其他大量的司法行政工作，而村居委會也難以抽調(diào)專人協(xié)助做好社區(qū)矯正工作，大都不具備心理學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)知識，在實(shí)際工作中也缺乏社區(qū)矯正專業(yè)知識的培訓(xùn)。

3.社會力量參與度不高。社區(qū)矯正是行刑社會化的結(jié)果，主要是通過將罪犯放入社會通過非監(jiān)禁的方式改造罪犯，利用社會力量使其再社會化。“社區(qū)矯正作為一種非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行活動，社會參與性是其重要特性。社會中的志愿者及社會組織廣泛參與到罪犯的教育矯正幫扶工作中體現(xiàn)了社會力量對刑事司法的參與?！钡壳暗纳鐓^(qū)矯正主要是司法行政部門作為骨干力量，其他相關(guān)部門作為配合單位，社會力量參與明顯不足。雖然個別市縣招錄了部分社會工作者，從招錄的人員看，并非全部具有社會學(xué)專業(yè)背景，而且作為政府雇員身份從事社區(qū)矯正。大部分市縣將社區(qū)矯正的部分工作委托村（居）委員進(jìn)行，但由于村（居）委會承擔(dān)大量的工作，很難抽出時間和人員對罪犯進(jìn)行社區(qū)矯正。由此造成社區(qū)矯正的目的異化為司法行政機(jī)關(guān)的管理，而缺少“社會”的成分、“民間”的力量。

（三）矯正方式方法單一

目前的社區(qū)矯正主要是借助公益勞動、思想政治學(xué)習(xí)或者法制教育，活動形式單調(diào)，內(nèi)容空洞，無法從心理層面進(jìn)行深入矯正，矯正工作在一定程度上流于形式。社區(qū)矯正的目的在于通過教育幫扶增強(qiáng)社區(qū)矯正人員的法制觀念、道德素質(zhì)和悔罪意識，對就業(yè)困難的社區(qū)矯正人員開展技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)，使其重新回歸社會。由于社區(qū)矯正人員的復(fù)雜性不可能通過統(tǒng)一的矯正模式開展矯正工作，社區(qū)矯正人員復(fù)雜性決定了矯正方式方法的多樣性。目前，海南省的社區(qū)矯正學(xué)習(xí)的內(nèi)容也比較單一，局限在法律法規(guī)的講解，對心理知識、就業(yè)技能的學(xué)習(xí)相對較少。參加勞動也都限定在相對固定的場所，例如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府大院、司法所附近街道。

（四）矯正對象再社會化困難

社區(qū)矯正的意義在于，在職能機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理下改造罪犯，完成被矯正人的再社會化。生活中，社區(qū)服刑者的社會支持系統(tǒng)，會不同程度的發(fā)生斷裂。由于受過刑事處罰，他們在生活中面臨多方的排斥，再社會化艱難。公眾出于生活安全性等方面考慮，對犯過錯誤、受過刑罰的人存在一定的排斥和歧視。社區(qū)矯正對象由于各方面的社會資源斷裂，社會由于缺乏社會支持網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)矯正多停留在司法矯正層面，社區(qū)矯正人員無法有效解決社會歧視、家庭矛盾、就業(yè)、人際交往等問題，處于社會邊緣，繼續(xù)被社會排斥。