實(shí)踐中行政允諾的問題分析及其完善

吳玉煒

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100089）

一、行政允諾

《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]號）將“行政允諾”規(guī)定為行政訴訟受案案由之一，在《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》（法發(fā)[2009]54號）中要求依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。除此之外，高位階的規(guī)范并沒有對行政允諾做出權(quán)威的界定，但是無論是在實(shí)踐還是在學(xué)術(shù)研究中，各級法院以及學(xué)者都有嘗試對行政允諾進(jìn)行界定。比如在“上海振純新型建材有限公司再審案”中，最高人民法院在其行政裁定書中寫明，行政允諾系指行政主體在行政管理活動中，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，做出應(yīng)允不特定行政相對人在規(guī)定期限內(nèi)為或者不為某些行政義務(wù)的單方行為。在理論界，學(xué)者也對行政允諾進(jìn)行了詳細(xì)的界定，例如章劍生認(rèn)為行政允諾是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)對不特定行政相對人做出的一種單方意思表示，期待行政相對人做出相應(yīng)行為，并保證給予利益回報。

將學(xué)界和法院的態(tài)度綜合來看，我們可以從中抽象出行政允諾行為所應(yīng)該具備的特征。

第一，行政允諾的實(shí)施主體是行政主體。行政允諾究其根本屬于行政行為，因此行政允諾必須存在于行政主體與行政相對人之間，而不能發(fā)生在平等主體之間。

第二，行政允諾的對象是特定或不特定相對人。行政允諾的可訴性一直也是學(xué)者們討論的話題之一，其中一個原因就是行政允諾向不特定人做出時屬于抽象行政行為，因此其可訴性就會受到質(zhì)疑。一般而言，行政允諾行為面向不特定人，但是當(dāng)行政相對人因行政允諾而為一定行為時，由于特定相對人的出現(xiàn)，允諾行為就會特定化，抽象行政行為就會向具體行政行為轉(zhuǎn)化，當(dāng)政府不踐行其承諾，行政相對人向法院提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

第三，行政允諾的內(nèi)容具有授益性，行政主體為自己設(shè)置義務(wù)。從實(shí)踐來看，行政允諾的內(nèi)容大多都集中在獎勵以及招商引資等方面。

第四，行政允諾是單方法律行為。行政允諾是行政主體單方做出的，并未和行政相對人進(jìn)行合意協(xié)商。

二、行政允諾在實(shí)踐運(yùn)行中存在的程序性問題

行政允諾行為在我國出現(xiàn)較晚，并缺乏相應(yīng)的規(guī)制，近些年也逐漸暴露了很多問題，若在無訟案例網(wǎng)上以“行政允諾”作為關(guān)鍵詞查詢，可以發(fā)現(xiàn)由其引發(fā)的訴訟案件數(shù)量逐年增加，在這些案件之中均涉及了行政允諾制度在理論以及實(shí)踐之中的諸多不足。針對行政允諾在實(shí)踐運(yùn)行中存在著較多的問題，我們可從中找出致使行政允諾出現(xiàn)糾紛以致難以實(shí)現(xiàn)的程序方面的問題，從而減少行政允諾運(yùn)行的阻礙。

（一）行政允諾做出之時未經(jīng)必要程序?qū)彶?/h3>

行政允諾作為政府的一種激勵性手段，一般而言其效力并沒有法律或是政策的效力高，因此其很容易出現(xiàn)不適法的現(xiàn)象。以“周某某與被上訴人長沙市岳麓區(qū)洋湖街道辦事處行政允諾糾紛案”為例，因農(nóng)村集體土地征收，周某某戶位于長沙市岳麓區(qū)某村的房屋被拆遷，周某某為非農(nóng)業(yè)戶口，為推動拆遷進(jìn)程，原坪塘鎮(zhèn)人民政府在原告的報告上作出書面承諾，同意給予周某某及其家屬七人安置住房，并加蓋公章。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，非農(nóng)業(yè)人口一般不屬于農(nóng)村集體土地征收中的安置對象，因此行政允諾的內(nèi)容出現(xiàn)了違法的情形，其不再具備繼續(xù)履行的可能，并且原告并未因?yàn)樾刨囋撔姓手Z而造成經(jīng)濟(jì)損失，因此原告請求原坪塘鎮(zhèn)人民政府為其安置住房的訴求不能被支持。可見行政允諾的合法與否對于行政相對人而言具有重要的影響，關(guān)系到行政相對人的期待能否實(shí)現(xiàn)。當(dāng)行政行為有瑕疵（包括違法和不當(dāng)）存在時，行政主體可對行政行為予以撤銷，但是撤銷行政行為會給行政相對人帶來不利益，也會折損行政相對人對于政府的信賴，出于誠實(shí)信用原則，其撤銷權(quán)的行使應(yīng)該受到限制。

因此，在行政允諾做出之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對允諾事項(xiàng)進(jìn)行充分的考察，以確保其不存在違法或者瑕疵的情形。在行政允諾做出之后，因?yàn)樾姓手Z的內(nèi)容往往是賦予行政相對人一定的利益，故可以對其適用授益行政行為撤銷的規(guī)則，當(dāng)行政相對人存在惡意欺詐、重大過失等信賴?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)的情況時，也就無需考慮行政允諾的撤銷對其會產(chǎn)生何種不利影響。當(dāng)行政相對人的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)時，如果撤銷維護(hù)的公共利益大于相對人正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)?，那么可以?jīng)過合理的賠償后再進(jìn)行撤銷；如果行政相對人值得保護(hù)的信賴?yán)娲笥诔蜂N所欲維護(hù)的公共利益，則應(yīng)認(rèn)為該行政允諾行為仍然具有效力，行政主體應(yīng)該按照允諾的內(nèi)容履行。

我國關(guān)于行政承諾的規(guī)定只出現(xiàn)在最高人民法院的兩個規(guī)范里，行政主體對于行政允諾的做出并無必要的前置程序，因而在實(shí)踐中出現(xiàn)很多行政允諾與現(xiàn)行法律政策相違背的情況，也使得行政主體對于行政允諾的做出不夠慎重，還有些行政允諾雖不違背法律法規(guī)，但存在為義務(wù)主體設(shè)定了過重的負(fù)擔(dān)致使行政允諾無法履行的情形。

（二）行政主體在履行行政允諾事項(xiàng)時缺乏必要的規(guī)制

行政行為亦或是法律文本，在很多情況下都需要解釋方能在實(shí)踐中進(jìn)行運(yùn)用，解釋本身是一種合理的促使規(guī)則規(guī)范更好運(yùn)行的方式，但政府在處理行政允諾糾紛時，會利用解釋來逃避其義務(wù)。在“崔龍書與豐縣人民政府行政允諾上訴案”中，2001年中共豐縣縣委和豐縣政府印發(fā)豐委發(fā)（2001）23號《關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知》（以下簡稱《23號通知》），在該通知中寫明《23號通知》中的招商引資優(yōu)惠政策適用于該縣新增固定資產(chǎn)投入300 萬元人民幣以上者，原告提起訴訟主張政府應(yīng)按照《23號通知》履行獎勵和優(yōu)惠，但政府辯稱按照2015年豐縣發(fā)展改革與經(jīng)濟(jì)委員會出具的《關(guān)于對〈關(guān)于印發(fā)豐縣招商引資優(yōu)惠政策的通知〉部分條款的解釋》規(guī)定，《23號通知》中所述“本縣新增固定資產(chǎn)投入300萬元人民幣以上者”，是指豐縣原有企業(yè)增加固定資產(chǎn)投入、擴(kuò)大產(chǎn)能，因原告公司是以BOT 模式投資建設(shè)運(yùn)營的新企業(yè)，故不屬于《23號通知》適用的范圍。以一個正常理性人的視角來看，《23號通知》所規(guī)定的“新增固定資產(chǎn)投入300萬元人民幣以上者”應(yīng)該包括兩類對象，一是該縣原有企業(yè)新增固定資產(chǎn)達(dá)300 萬元者，二該縣新增企業(yè)固定資產(chǎn)達(dá)300 萬元者，顯而易見的是政府在2015年所進(jìn)行的解釋將原有《23號通知》的適用范圍縮小，以至于原告的企業(yè)不能享受優(yōu)惠政策。行政機(jī)關(guān)是國家進(jìn)行社會管理的主要機(jī)關(guān)，社會現(xiàn)實(shí)并非一成不變，因此法律賦予了行政主體一定的裁量權(quán)，使行政機(jī)關(guān)可以依照事件的具體情形與其自身的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行判斷和選擇，實(shí)現(xiàn)個案的公正性和行政機(jī)構(gòu)必要的靈活性，因而在行政機(jī)關(guān)對行政行為進(jìn)行解釋時，應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的主動性，不宜完全以第三人的理解取代行政機(jī)關(guān)的解釋。但是在本案中，行政機(jī)構(gòu)的解釋將一般人所能理解的范圍進(jìn)行限縮解釋，直接損害了因?yàn)樾刨嚒?3號通知》而在該縣新設(shè)企業(yè)并進(jìn)行投資的行政相對人的利益，而從公共角度來看，無論是原有企業(yè)新增固定資產(chǎn)亦或是在豐縣新設(shè)企業(yè)，都對該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用，豐縣政府的解釋無疑是濫用了其自由裁量權(quán)。即使是基于保護(hù)公共利益的需要，賦予行政主體在解除和變更中的相應(yīng)的優(yōu)益權(quán)，行政主體都不能濫用優(yōu)益權(quán)，應(yīng)當(dāng)限制行政主體任意行使解釋權(quán)，否則的話將可能導(dǎo)致該行政行為產(chǎn)生的基礎(chǔ)，即雙方當(dāng)事人當(dāng)初的意思表示一致被動搖。

政府在履行行政允諾時，應(yīng)遵守誠實(shí)信用原則，不得對先前的行政允諾事項(xiàng)肆意以違背一般理性人理解的內(nèi)容進(jìn)行解釋，否則就會傷害公眾的利益，更會傷害公眾對于政府的信賴。除了依靠政府自身對于誠信的堅(jiān)持之外，在行政主體履行行政允諾的過程中，也應(yīng)給予足夠的公示和監(jiān)督，防止濫用行政權(quán)力進(jìn)而損傷行政允諾的公信力。

（三）行政允諾終止缺乏足夠的公示

行政允諾行為不可能如同法律或是國家目標(biāo)一樣在一定時間段內(nèi)不需要進(jìn)行變更，加之行政允諾是行政主體為自己設(shè)定義務(wù)的行為，行政主體必然會在適合的時間對行政允諾進(jìn)行廢止，在此基礎(chǔ)之上，就會引發(fā)行政相對人與行政主體關(guān)于行政允諾履行問題的糾紛。就廢止行政允諾的情形而言，合法的授益行政行為作出并發(fā)生形式存續(xù)力后，基于相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)以及法安定性的要求，原則上不得廢止，但是若行政主體終止行政允諾具有正當(dāng)?shù)那樾?，行政主體可以經(jīng)由正當(dāng)程序?qū)⑿姓手Z予以終止；以“李宏偉與東營市公安局交通警察支隊(duì)行政允諾糾紛一案”為例，因廢止文件的出臺未采取與獎勵辦法相當(dāng)?shù)墓痉绞綄ι鐣娺M(jìn)行公示，法院經(jīng)審判認(rèn)為原告與公安局交通警察支隊(duì)的行政允諾關(guān)系仍然成立，行政允諾一般為政府鼓勵公眾為一定行為或是不為一定行為的授益行為，因而在允諾做出時，往往能得到行政機(jī)關(guān)的大規(guī)模宣傳，以期達(dá)到其行政目的，但是若是行政主體因?yàn)檎呋蚴瞧渌康膶π姓手Z進(jìn)行廢止時，其態(tài)度往往不夠積極，公示力度不夠，使得相對人不易獲知到相關(guān)政策的最新動態(tài)，從而錯誤的處分自身的權(quán)利義務(wù)，因而若行政主體要廢止其行政允諾，首先需要具備正當(dāng)?shù)睦碛桑浯螒?yīng)該履行相應(yīng)的程序，對廢止文件做充分公開，以保護(hù)行政相對人的利益。

（四）缺乏公眾對于行政允諾知情權(quán)的保護(hù)

行政允諾并未有規(guī)范性文件對其行政進(jìn)行梳理定性，包括行政主體自身對行政允諾的界定亦不是特別清楚。對于行政相對人而言，它在行政允諾行為之前屬于完全被動，再加之行政主體做出行政允諾時完全屬于單方行為，公眾對于何為行政允諾并不明白，實(shí)踐中就出現(xiàn)了多例行政相對人將批復(fù)或者回復(fù)等不具有行政允諾效力的行為當(dāng)做行政允諾行為而對待。此外，行政允諾雖是單方行為，但實(shí)踐中公眾對于行政允諾的做出以及履行并沒有途徑參與，行政相對人是踐行行政允諾內(nèi)容的主體，它若對于行政允諾內(nèi)容變動存有疑慮或是不便獲知便會影響其配合政府允諾意思的積極程度。

三、對行政允諾行為的程序性控制

（一）對行政允諾行為進(jìn)行程序控制的必要性

現(xiàn)行法律法規(guī)并未對行政允諾進(jìn)行規(guī)范和控制，是否做出行政允諾完全由行政主體而決定，我國從基層到中央，中間具有行政職權(quán)的行政主體不在少數(shù)，這也就意味著能夠進(jìn)行行政允諾的主體很多，加上對于做出行政允諾的內(nèi)容與程序并無強(qiáng)制性的限制，這就導(dǎo)致了對于行政允諾的數(shù)量以及質(zhì)量并無法控制。

首先，對行政允諾設(shè)置程序并加以控制是法治國家的要求。行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式、時空等要素構(gòu)成的一個連續(xù)過程。第一，一個完備的程序可以限制行政主體不能過分濫用行政權(quán)，第二它可以平息行政相對人對于處理結(jié)果的反抗心理，緩和行政相對人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。我國改革開放后確立的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針，在一個較長時段代表著對政府管理與法制建設(shè)的基本認(rèn)識與行動指南，黨的十九大報告將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以及“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”這一全面深化改革總目標(biāo)和全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)作為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，法治建設(shè)與行政程序的完善有著密不可分的關(guān)系，這是行政法治的重要價值保障。

其次，程序可以促使行政主體更好踐行誠實(shí)信用原則。政府要轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，就必須對管理社會的方式進(jìn)行擴(kuò)充，不能一味的運(yùn)用強(qiáng)制性手段來完成管理目標(biāo)，而缺乏強(qiáng)制性特征的行政行為更加需要行政相對人的對政府的信任。行政允諾缺乏行政程序規(guī)制會加大出現(xiàn)問題的概率。出現(xiàn)諾而不能踐的情況大大增加，即使政府在做出該行政允諾時是善意、誠實(shí)的，但是因?yàn)檫`法或是其他原因并不能履行承諾，這樣的表現(xiàn)形式也會使得行政相對人認(rèn)為政府缺乏誠意去履行諾言。政府在履行允諾事項(xiàng)時，一個嚴(yán)格的程序可以最大程度去減少政府的決策失誤，也可以減少在實(shí)踐中可能會產(chǎn)生的摩擦，最重要的是透明公開的程序設(shè)置會增強(qiáng)行政相對人對于政府的信任。

最后，程序設(shè)置可以提升行政允諾的質(zhì)量和權(quán)威。行政允諾的做出往往是行政主體單方?jīng)Q定，期間并未有其他主體介入，行政主體也未對行政允諾進(jìn)行審查，但是一項(xiàng)行政允諾的內(nèi)容與國家法律法規(guī)、上位政策、社會利益、履行可能性等各個方面相聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常處于管理者的角度來看待問題，很多時候都對于其行政行為欠缺周全的考量，以至于實(shí)踐中出現(xiàn)各種各樣的行政允諾糾紛。完善的程序能夠促使行政允諾的做出及履行更加公正合理，減少其出現(xiàn)瑕疵的可能性，也更加符合行政主體進(jìn)行社會管理的需求。

（二）對行政允諾行為的程序完善建議

由上文所述，我國對于行政允諾行為還欠缺程序規(guī)制，行政允諾完全由做出主體所主導(dǎo)，通過對政府失信情形的考察，我們可以針對實(shí)踐中所存在的問題而設(shè)計(jì)行政允諾行為可以適用的程序。

1、建立專家咨詢制度。行政允諾的順利實(shí)施有賴于行政允諾行為的是否合法合規(guī)以及是否合理，因此我認(rèn)為行政允諾做出之前，行政主體必須認(rèn)清兩件事實(shí)，其一是行政允諾內(nèi)容是否違反法律法規(guī)，這是行政允諾具有有效性的最基礎(chǔ)要求，若行政允諾本身違法，其必然與國家利益相違背，因此在行政允諾做出之前，行政主體應(yīng)對其允諾內(nèi)容進(jìn)行審查，可以通過其自身的法制辦公室進(jìn)行，欠缺條件的應(yīng)向?qū)I(yè)人員咨詢，以減少行政允諾違法的情況；其二是合理性的確認(rèn)，行政允諾很多都涉及到招商引資、環(huán)保等領(lǐng)域，其中不乏牽涉到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，對于應(yīng)該在允諾中設(shè)置什么樣的條件，確立什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，行政主體不一定具備能力進(jìn)行分析，那么行政主體便應(yīng)該向?qū)I(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，以確保行政允諾的條件在實(shí)踐中可以實(shí)現(xiàn)。[[]]若行政主體設(shè)立了不合理的條件或是標(biāo)準(zhǔn)，那么行政允諾的目的就難以實(shí)現(xiàn)。

2、建立行政允諾信息公開制度。行政允諾的內(nèi)容屬于政府信息，應(yīng)該按照《政府信息公開條例》的要求及時公開，接受監(jiān)督，信息公開既可以保護(hù)行政相對人的知情權(quán)，更可以規(guī)范政府行為，督促其依法行政，提高行政效率。行政允諾的做出、終止以及內(nèi)容變更、關(guān)鍵內(nèi)容闡釋等都應(yīng)進(jìn)行足夠程度的公示，因此可以對行政允諾設(shè)立統(tǒng)一的信息公開平臺，無論是何種變動都應(yīng)該在平臺上給予公示，使行政相對人可以在獲取準(zhǔn)確允諾信息后再進(jìn)行處分行為。

3、建立行政允諾審批備案制度。行政主體只要是在其職權(quán)范圍內(nèi)便可作出行政允諾，因此應(yīng)該允諾的效力層級多樣，主體眾多，為了防止其肆意承諾，過后推卸責(zé)任，應(yīng)該對行政允諾加強(qiáng)內(nèi)部控制。其一，對于行政允諾事項(xiàng)不牽涉重大公共利益時，行政主體做出行政允諾應(yīng)經(jīng)過會議討論，并對決議內(nèi)容進(jìn)行備案；其二若行政允諾事項(xiàng)可能會牽涉重大公眾利益，比如設(shè)計(jì)環(huán)保規(guī)劃等問題，則應(yīng)報上級機(jī)關(guān)進(jìn)行審批，審批通過方能做出行政允諾。

總結(jié)

近年來各級政府多傾向于使用更為柔和的行政方式來管理社會，溫和型的行政方式更加要求行政主體以誠實(shí)信用原則要求自身，減少濫用權(quán)力的行為，但是行政允諾正缺乏必要的程序的規(guī)制，在很多時候表現(xiàn)出諾而不踐的現(xiàn)象，無論其原因?yàn)楹危倸w損傷了行政相對人的信賴，也影響了行政允諾制度的推廣和發(fā)展。政府只有做到誠實(shí)守信，行政相對人才會響應(yīng)行政主體的鼓勵和號召，其所做的允諾才會切實(shí)的發(fā)揮作用，因而從誠信原則考慮，對于行政允諾行為而言必須要對其加以規(guī)制，保護(hù)行政相對方的利益，維護(hù)政民之間的和諧關(guān)系。