合作治理體系中志愿者及其行動的組織與吸納

周 軍， 黃 藤

(1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 210095； 2. 中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

在志愿者及其志愿服務(wù)得到社會普遍承認之前，便已經(jīng)以個體及其個人行為的形式存在了。盡管我們還沒有足夠的證據(jù)去證明其已經(jīng)存在了多久，但作為一種社會角色的志愿者，其得到社會的普遍認同則是20世紀后期的事情了。根據(jù)繆其克和威爾遜(Marc A. Musick & John Wilson)的研究，在美國，志愿者在過去幾十年里遭到了忽視，而直到20世紀八九十年代才重新回到學(xué)者的研究視野[1]2。而在我國，也大概是從這個時期開始，志愿者才逐漸進入中國學(xué)者的研究視野，有關(guān)志愿者及其志愿服務(wù)的學(xué)術(shù)研究成果也慢慢增加起來。這也就是說，在20世紀八九十年代之前將近幾十年的時間里，志愿者及其志愿服務(wù)受到了學(xué)者和社會或多或少的忽視。實際上，這種局面的形成是有其復(fù)雜的時代背景的。

概括地說，20世紀是資本主義文化形成與發(fā)展的鼎盛時期，再加之兩次世界大戰(zhàn)，資本主義世界的政府與個人都忙于物質(zhì)資料的生產(chǎn)與個體目標的滿足，功利主義成為人們追求自身價值和社會價值的核心。然而，20世紀80年代以來，隨著人類社會邁入全球化、后工業(yè)化進程，越來越多備受政府忽視的社會問題引起了公眾的極大不滿，并開始尋求通過自身的力量去加以解決。實際上，在漫長的等待政府回應(yīng)與探索自我服務(wù)的過程中，越來越多的組織和個體已經(jīng)具備了一定程度的自治能力。如此，訴求的增長、能力的提升以及社會的變遷，共同促成了人們生產(chǎn)、交往以及思維方式的變革，并且更多的時候，這種變革是以發(fā)生在陌生人之間組織化的志愿者及其志愿服務(wù)的形式出現(xiàn)的，因而，同時也就預(yù)示著它與以往的志愿者及其志愿服務(wù)的不同。如今，這項議題在遭受幾十年的忽視后，正在逐漸成為社會治理理論研究與實踐創(chuàng)新的熱門話題。特別是，志愿服務(wù)類非政府組織的數(shù)量急劇增長，政府也開始重視志愿者及其志愿服務(wù)的動員工作，提供志愿服務(wù)已成為一種社會流行趨勢，與志愿者相關(guān)的理論建構(gòu)也引起了學(xué)者們的不斷鉆研。這些不僅為合作治理的理論建構(gòu)提供了可能條件，更是合作治理理論建構(gòu)的一種現(xiàn)實訴求。

一、作為走出“失靈”困境出路的志愿服務(wù)行動

在既有解釋框架下，與以往零碎存在的志愿者以及作為個人行為的志愿服務(wù)曾經(jīng)受到的冷遇一樣，作為一種新的社會現(xiàn)象的志愿者及其志愿服務(wù)也經(jīng)常面臨個體主義或集體主義思維框架的“閹割”，以至于學(xué)者無法形成對這一新社會現(xiàn)象的理論正覺。正如張康之教授所指出的，“在后工業(yè)化的進程中，我們看到的是人類走向合作社會的要求和壓力，從合作的角度看志愿者及其志愿服務(wù)活動，不可能在個人主義的語境中去加以描述，也不能夠用集體主義的概念去加以理解。志愿者及其志愿服務(wù)是一種新生事物，是需要將其作為一種誘發(fā)普遍合作的社會現(xiàn)象來加以認識的”[2]。因此，我們只有將志愿者及其志愿服務(wù)放置于后工業(yè)化進程中，才能夠形成理論自覺，也才能真正地理解志愿者及其志愿服務(wù)具有的不同于以往的那些新特性。這些新特性并不能簡單地用利己或利他的標準來加以評價，而是要放置在歷史進步的視野當中，跳出個體行為評價的個體主義或集體主義邏輯，而走向探究其對社會治理創(chuàng)新的變革意義?；谶@種認識，我們便很容易發(fā)現(xiàn)，在行動主義的框架中，志愿者及其志愿行動不僅標志人的進化邁向了新的境界，更重要的是，它們正在成為一股強大的社會自治力量而活躍于社會治理的行動體系當中。因而，我們有足夠的理由相信，人類社會治理長期以來所面臨的“治理失靈”和“改革失靈”困境將在志愿者及其志愿行動的興起中找到新的出路。

志愿者及其志愿服務(wù)的興起給被“治理失靈”和“改革失靈”折騰得焦頭爛額的治理者和改革者帶來了曙光。越來越多的志愿服務(wù)實踐證明：首先，志愿者及其志愿服務(wù)比政府服務(wù)要更加出色。作為一種重要的社會治理力量，志愿者已經(jīng)成為很多國家政府解決社會問題的重要治理工具或政策工具。越來越多國家的政府相信，很多社會問題交給志愿組織及其中的志愿者來處理會比政府做得更加出色。

其次，志愿者及其志愿服務(wù)不僅沒有削弱公共行政，反而增強了公共性。在民主行政的理論框架下，公共行政的公共性是通過民主來體現(xiàn)的，而民主則通常是通過投票選舉和代議制來實現(xiàn)的。不論啟蒙思想家當初是如何設(shè)計的，在現(xiàn)實的政治生活和行政實踐中，民主的過程往往變成了政客煽動和利用民眾贏取合法性基礎(chǔ)與合理性資源的重要手段，代議制也常常會被精英俘獲，成為處于中心的精英對處于邊緣的大眾的一種利益掠奪。在這種理論框架下，我們越是強調(diào)民主選舉、政治參與以及公民權(quán)利，就越為形式民主提供生長的沃土，越是令其有機會侵害我們本希望實現(xiàn)的實質(zhì)民主，而結(jié)果則是通過對形式民主的張揚迫使實質(zhì)民主與我們背道而馳了。志愿者及其志愿服務(wù)的興起，引導(dǎo)我們?nèi)ニ伎既绾瓮ㄟ^合作的路徑去實現(xiàn)公共行政的公共性，去建構(gòu)能夠吸納一切合作因素的治理體系，它不是對形式民主和實質(zhì)民主的分離，而是實現(xiàn)了二者的統(tǒng)合，并在合作行動的開展中實現(xiàn)人們孜孜不倦追求的民主，增強公共行政賴以建立的根基——“公共性”。

最后，提供志愿服務(wù)成為人們追求自我價值實現(xiàn)的重要方式。在后工業(yè)化進程中，一方面，社會的復(fù)雜性和不確定性迅速增長，越來越多的社會現(xiàn)實問題對現(xiàn)有治理體系提出了挑戰(zhàn)，并亟待人們?nèi)ゼ右越鉀Q；另一方面，伴隨著人們生活理念和思維方式的轉(zhuǎn)變，越來越多的人希望能夠投身社會治理行動中，以一種不一樣的方式來實現(xiàn)自我價值。在這兩者共同作用下，志愿者及其志愿服務(wù)的供給積極回應(yīng)了人們急需解決各種社會現(xiàn)實問題的訴求，為社會治理體系的重構(gòu)提供了契機。應(yīng)該說，志愿服務(wù)是人類利他行為的一種表現(xiàn)形式，更是社會復(fù)雜性和不確定性迅速增長的特殊產(chǎn)物。換言之，當社會對更多的治理力量來提供服務(wù)的問題并不敏感，人們對是否需要提供志愿服務(wù)也持無所謂的態(tài)度時，志愿服務(wù)也只能是一種個體行為，它不會成為一種普遍現(xiàn)象。然而，伴隨著社會現(xiàn)實問題迅速增長以及人們對政府服務(wù)以外的服務(wù)形式的強烈需求，志愿者及其志愿服務(wù)就有了其被需要的價值，人們也更加熱衷于或樂意于通過做志愿者、提供志愿服務(wù)來實現(xiàn)和追求在正職以外的自我價值實現(xiàn)方式。如今，志愿者及其志愿服務(wù)正逐漸發(fā)展為一種普遍現(xiàn)象，匯聚成一股社會進步的潮流，演化為一種組織化的合作行動，成長為一支重要的社會治理力量，并標志著我們這個時代的一個典型特征。當人們不再為農(nóng)業(yè)社會生存主義的溫飽和工業(yè)社會利己主義的金錢奔波時，處在后工業(yè)化進程中的人們關(guān)注的不再是自己基于某種團體身份應(yīng)該享有的政治權(quán)利以及基于領(lǐng)域分化、產(chǎn)業(yè)分化和職業(yè)分化的碎片化個體身份，而開始更加關(guān)注社會認可和自我價值實現(xiàn)的融合，以及作為人的總體性追求?！白鳛橐环N后物質(zhì)主義者價值觀的表達，認同政治標志著從分配問題向群體認同的轉(zhuǎn)變?！盵1]3志愿工作本身是一種身份認同的表達，同時也是人們告別舊時代的一種先鋒意識的體現(xiàn)。

我們看到，復(fù)雜性和不確定性的迅速增長對既有政府模式及其治理體系帶來的沖擊，使得政府在治理能力和服務(wù)動機上的問題日益凸顯出來[3]2。治理失靈以及緊隨其后出現(xiàn)的改革失靈，提出了要求變革和創(chuàng)新政府模式、治理體系以及制度框架的強烈訴求。與此同時，在既有治理改革方案中，政府同樣面臨著私有化、放權(quán)、減少規(guī)制和層級、合同外包等多重治理工具的挑戰(zhàn)。面對高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會條件和日增增長的變革訴求，既有政府模式及其治理體系已經(jīng)深陷重圍而無法自拔，也只有變革政府模式、創(chuàng)新治理體系以及重建制度框架，才能引領(lǐng)人類社會走出治理失靈和改革失靈帶來的社會風險和動蕩。或許，政府經(jīng)濟學(xué)把這種雙重失靈困境描述為“政府失靈”，并因而試圖通過公共產(chǎn)品這個中間變量來迫使治理者回答這樣三個基本問題，即“誰來生產(chǎn)？”“為誰生產(chǎn)？”“生產(chǎn)多少？”[4]然而，當政治家、治理者以及社會公眾去努力尋求這些問題的答案時卻發(fā)現(xiàn)，政府公共政策工具與公共利益之間的偏差很顯然扭曲了對這三個基本問題的回答。但這并沒有使改革陷入無法挽救的地步，實際上，在后工業(yè)化進程中出現(xiàn)的很多新現(xiàn)象帶領(lǐng)我們?nèi)ニ伎己椭貥?gòu)社會治理的重要問題。特別是志愿者及其志愿服務(wù)的大量興起，讓我們在上述三個基本問題的回答上有了新的構(gòu)思、新的理解和新的路徑。其實，正如薩拉蒙在其關(guān)于志愿部門的研究中所揭示的，志愿部門所具有的民間性、非營利性、組織性、志愿性、公益性和自治性等六個特征，恰好能夠很好地彌補政府失靈(治理失靈和改革失靈)所造成的各類問題。

在低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會條件下，人們理所當然地相信這一點，即政府除了具有啟蒙思想家社會契約關(guān)系意義上的合法性基礎(chǔ)之外，還具有符合科學(xué)化、民主化和法制化要求的合理性資源。與任何其他組織形式以及碎片化的個人相比，政府似乎占盡了政治動員、資源掌控和秩序創(chuàng)制的獨特優(yōu)勢，在開展社會治理上，它毫無懸念地贏得了人們的歡心，即使有時人們也因其掌握著太多、太重的權(quán)力而將之視作容易濫權(quán)的“利維坦”，但這并沒有阻礙其成長為社會治理唯一主體，并憑借官僚制組織的獨特技術(shù)優(yōu)越性而始終保持著某種壟斷地位。然而，在志愿者及其志愿服務(wù)大量興起以及社會治理主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢之后，越來越多的社會自治力量開始自發(fā)承擔起社會治理合作行動者角色。在行動的性質(zhì)和功能上，志愿者及其志愿服務(wù)已經(jīng)具有了濃厚的公共性，因而，在促進公共行政回歸其公共性本質(zhì)的意義上，我們說志愿者不僅完全有資格成為社會治理主體，更重要的是，這種現(xiàn)象的興起顯然不會削弱公共行政的公共性，反而增強和拓寬了公共性的實現(xiàn)路徑。當然，志愿者及其志愿服務(wù)只是多元化趨勢當中的一個現(xiàn)象，只是社會治理主體多元化中的一元。當政府、市場主體、非政府組織以及其他治理力量的迅速興起并成為社會治理主體之后，我們發(fā)現(xiàn)，這遠遠比單純意義上的引入市場機制要復(fù)雜得多，要更有前景得多，我們引入的不是某種競爭方案，而是某種合作方案，通過合作行動的開展來消除政府壟斷帶來的低效率和高成本，為政府走出治理失靈和改革失靈帶來新契機。

在高度復(fù)雜性和高度不確定性社會條件下，異質(zhì)性、差異化逐漸成為普遍的社會現(xiàn)象，人們開始不滿足于多數(shù)規(guī)則下被“閹割”了的公共意見，而是在追求異質(zhì)性和差異化中迫使社會朝向多元化的方向發(fā)展，對多元化發(fā)展趨勢的忽略正在導(dǎo)致我們陷入動蕩不安、危機頻發(fā)的風險社會。政府是壟斷的、唯一的社會治理主體，而志愿者及其志愿服務(wù)所具有的分散性、志愿性、自治性等特質(zhì)很好地解決了政府對異質(zhì)性、差異化社會治理需求的忽略。換言之，我們寧愿說，志愿組織主要是為了解決少數(shù)需求而存在并發(fā)展起來的。以當今社會作為少數(shù)群體的同性戀人群為例，在很多國家社會制度、宗教信仰以及風俗習慣下，對這類人群有著一定程度的偏見，那么，作為政治共同體中的公民，他們的公共訴求是否就不能得到回應(yīng)了呢？正是因為這種少數(shù)異質(zhì)性群體的存在，為了保證他們正常的社會關(guān)注和心理健康，政府部門很難通過明確的制度加以控制或提供服務(wù)，而這些卻可以由志愿者來提供。當然，志愿者及其志愿服務(wù)大部分都是具有前瞻性的，很少通過被動回應(yīng)方式來提供公共服務(wù)。當那些在政府眼中細小但在現(xiàn)實社會生活中卻十分重要的領(lǐng)域得到志愿者的關(guān)注、志愿組織的觸及和志愿行動的介入，那么，社會的文明程度、文化的發(fā)展也會快速提升。我們將看到社會治理不一樣的場景，即一種合作的治理體系正在誕生。

二、志愿者服務(wù)行動的倡導(dǎo)與組織化可能

志愿者的產(chǎn)生及其成長是社會發(fā)展的必然結(jié)果，是在全球化、后工業(yè)化進程中呈現(xiàn)出來的，具有開拓意義的一種新社會現(xiàn)象。當然，我們也不可否認，即便所有志愿者都是為了提供志愿服務(wù)而產(chǎn)生的，但其行為追求的動機也不一定是相同的。一般而言，我們可以將志愿者提供志愿服務(wù)的行為動機籠統(tǒng)地分為兩種：一種是純粹志愿的動機，而另一種是利益謀劃的動機。按照繆其克和威爾遜的研究，志愿者的“動機”主要來自于以下幾個方面： (1) 價值觀。他們富有責任感和同情心，在價值層面對自己的認識比較深刻。(2) 提高自己。志愿服務(wù)對志愿者的心智和能力都是一種鍛煉。(3) 社交。大部分志愿者認為在志愿服務(wù)中可以結(jié)交很多志同道合的伙伴，可以接觸不同的人群，他們對此的向往程度不亞于自我價值的實現(xiàn)程度。(4) 職業(yè)或者學(xué)業(yè)。志愿者選擇有利于自己職業(yè)和學(xué)業(yè)發(fā)展的志愿服務(wù)是正常的價值取向，除了用功利主義來定義這一動機，還可以將其歸為他們對自我價值實現(xiàn)的另一種追求。(5) 同情心。他們愿意幫助人們解決遇到的困難，無論是生活上的或是心理上的。(6) 滿足個人成長需求。人類在不斷成長的過程中，會對自己產(chǎn)生新的認識，會努力學(xué)習嘗試一些新的東西[1]54-61。而以上這些動機也可以區(qū)分為純粹志愿的動機和利益謀劃的動機兩種。其中，價值觀、同情心、滿足個人成長需要等可以算作是純粹志愿的動機，它們可以用志愿熱情來描述，是一種與生俱來或者是從事志愿活動之前就具有的穩(wěn)定性特質(zhì)。而提高自己、社交機遇、職業(yè)或者學(xué)業(yè)則可以籠統(tǒng)地歸到利益謀劃的動機中。假設(shè)我們關(guān)于志愿服務(wù)重要性的論證是成立的，那么，作為正在成長起來的、可以作為社會治理主體的志愿者就是值得政府和社會廣泛提倡的。然而，當我們區(qū)分出兩種動機之后就會發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的觀念中，志愿熱情(純粹志愿的動機)是很難通過組織化手段加以強化，很難通過“功利主義”和“經(jīng)濟人”假設(shè)對其加以提倡的，所以人們普遍認為并建議，政府和社會要從利益謀劃的動機入手，即通過強化志愿者的利益謀劃動機來達到使志愿者更加組織化、大規(guī)?；哪康?。

一般而言，純粹志愿是在政府占主導(dǎo)或者支配地位的背景下，志愿者自發(fā)地、積極地尋找政府遺漏的服務(wù)供給方面并提供自己的勞動力。實際上，這是一種從屬于政府行動的行為，是對政府治理行動的一種補充。當政府決定提供一些公共服務(wù)時，因為總是遵循著少數(shù)服從多數(shù)的原則，那么少數(shù)異質(zhì)性的需求就很難得到滿足，此時，志愿者會主動尋找這些遺漏，并加以彌補。在志愿者提供志愿服務(wù)的過程中，政府通常扮演著默許者的角色，不進行鼓勵，也不進行管理。這樣的政府行為是消極、被動的。從權(quán)利-制度層面分析，志愿者的存在既實現(xiàn)了公民權(quán)利的運用，同時又促進了公共利益的實現(xiàn)。如果說社會的治理最需要的是公共意見的表達，那么，志愿者則是連接公眾輿論和公共意見的橋梁，并將普遍性、抽象性的東西用具體的行動表現(xiàn)出來。他們不需要或者很少需要政府的介入，因為他們受到公益法等法律和非政府組織群體制度的約束的同時，也享有其作為公民而應(yīng)當具有的那些權(quán)利。從成本-收益角度分析，志愿者無疑是成本最低的公共服務(wù)生產(chǎn)者和提供者，公眾在得到更多、更全面的公共服務(wù)時可以支付更少的稅費，而政府則可以提高資源利用效率?？偠灾?，志愿者的加入，對政府機制和市場機制都是有利的，并且收益是巨大的，這就是志愿服務(wù)最突出的優(yōu)點，是所有其他政策工具、治理主體難以替代的。

在工業(yè)社會特定的制度框架和思維方式中，志愿者及其志愿服務(wù)被強行貼上了政府行為補充的標簽，那么，這也就在一定程度上決定了志愿者提供志愿服務(wù)的方式是從屬于政府行為的，因而經(jīng)常被吸納到官僚制組織的控制體系當中。對志愿者而言，無論他們在社會治理體系中擔當著怎樣的責任和義務(wù)，他們都處在官僚制組織命令—服從體系的最底層，即服從和執(zhí)行命令的操作層。而一旦志愿者存在于或受雇于官僚制，那么，他們作為志愿者的本質(zhì)將會遭受質(zhì)疑。例如，在一個非營利組織中，每個行動者都是基于某種利益關(guān)系而受雇于該組織的，其“志愿”服務(wù)也是通過購買方式而生產(chǎn)出來的，那么，可想而知，這個組織就不能算是真正意義上的非營利組織。在其組織結(jié)構(gòu)上，這類組織必然會被設(shè)計成官僚制組織形式，“志愿者”被鑲嵌在分工—協(xié)作的線性結(jié)構(gòu)體系中，即便它們在表面上贏得了組織成員的忠誠，而實質(zhì)上卻削弱了志愿者提供志愿服務(wù)的純粹性。如果說志愿者及其志愿服務(wù)在社會治理中扮演著很重要的角色，并且需要政府對志愿服務(wù)的供給加以某種政治意義上的倡導(dǎo)，那么，政府引導(dǎo)志愿者及其志愿服務(wù)供給的“度”在哪里？在純粹志愿的意義上，志愿者提供志愿服務(wù)的純潔度是非常高的，他們追求的是一種自我價值實現(xiàn)以及提供志愿服務(wù)后的滿足感，他們喜歡從志愿活動中收獲同伴和快樂，體驗一種集體生活的魅力。有很多大學(xué)生志愿者表示，在選擇參與志愿活動時，主要目的是尋找自我價值實現(xiàn)，同時他們也表示，參與志愿活動是一種可以潤色人生的經(jīng)歷，也是一種技能的訓(xùn)練，有了這種經(jīng)歷和訓(xùn)練，對以后的學(xué)習、工作和生活都會有一定益處。

就利益謀劃的動機而言，人們通常會承認這樣兩點很具說服力的理由：一是政府和社會都應(yīng)適度承認志愿者利益謀劃動機的存在，并清楚地意識到其重要性，而作為志愿者本身也不應(yīng)排斥這種動機，畢竟這也可以算是另一種自我價值實現(xiàn)方式；二是政府和社會應(yīng)該加強對志愿者利益謀劃動機的關(guān)注，各類組織——如大學(xué)、社區(qū)、非政府組織等——可以通過利益謀劃動機為志愿者提供更多他們想要的發(fā)展平臺。通常，政府為了鼓勵志愿服務(wù)行為而對志愿者發(fā)放補貼，很多人會擔心通過金錢購買志愿者的志愿服務(wù)會不會對其志愿熱情和自主性造成傷害？通過對大量志愿者的訪談，我們發(fā)現(xiàn)，志愿者參加志愿活動、提供志愿服務(wù)時，并不是為了補貼而去，他們只是為了做這件事而去，他們的利益目的或者說功利主義動機很少。他們大多表示：“志愿活動的根本原則在于自愿和奉獻，志愿服務(wù)與無償有相近之處但絕不等同，我們不奔著補貼做志愿服務(wù)，我們也大方地接收補貼?！庇纱丝梢姡m度地通過利益謀劃動機進行激勵和動機強化并非不值得應(yīng)用。當然，我們也不應(yīng)經(jīng)常性地采用金錢激勵方式，而應(yīng)采取其他方式進行鼓勵和引導(dǎo)。

在社會治理中，政府有時為了鼓勵和引導(dǎo)志愿活動的發(fā)生，通常會擔當起組織者的角色。但在志愿者組織化過程中，我們不免會產(chǎn)生這樣的疑問，即志愿者的志愿性是否會因此而遭到侵擾？通過深度訪談，我們發(fā)現(xiàn)，志愿者個體的自由意志和組織化的群體意志其實并沒有太大關(guān)系，志愿者關(guān)注的大多是志愿服務(wù)的內(nèi)容本身和志愿服務(wù)活動中的伙伴，而非參與志愿服務(wù)的方式。這就說明，志愿者們更愿意通過集體的力量去做他們感興趣的或他們認為有價值的志愿服務(wù)，并不在意是通過非政府組織的渠道還是通過政府的招募而得到的這個機會。同時，他們也不在意政府組織提供的志愿補貼。由此可見，在志愿者可以自主發(fā)現(xiàn)、自由選擇是否提供志愿服務(wù)的情況下，他們很容易被組織化，而且在組織化過程中，他們的志愿性通常不會發(fā)生本質(zhì)變化。而志愿者提供志愿服務(wù)的主動性，恰恰是社會強烈需要的。然而，如果政府為了“回應(yīng)”民眾需求而使志愿者通過被動選擇的方式參與到提供服務(wù)的工作中，那么，就會在一定程度上侵害志愿者的自愿性和志愿服務(wù)的前瞻性，在這個過程中，政府可能會通過各種可以促進志愿者“利益謀劃動機”的方式來吸引志愿者，使他們或多或少地淪為政府管理體制下的跟隨者?！盎貞?yīng)”的滯后性特質(zhì)決定了這一術(shù)語本身就是基于“政府是管理者”這一理念的，它并沒有跳出政府高高在上的思維禁錮。社會治理需要的不是對社會問題滯后性的“回應(yīng)”，而是主動發(fā)現(xiàn)問題，提供前瞻性問題解決方案，甚至在很多特殊領(lǐng)域(如同性戀者權(quán)利保護、弱勢群體關(guān)愛行動等)提供政策供給和志愿服務(wù)。同時，在志愿者群體中，組織往往具有很強的功能和作用，個體志愿者的志愿熱情很容易熄滅，但組織化的志愿者卻能夠?qū)φ麄€群體的志愿熱情加以激勵和引導(dǎo)。很多志愿者表示：“在剛剛參加志愿服務(wù)的時候抱著很大的熱情，很多活動都積極參與。后來有些人的熱情下降，身邊的人會變少。但是因為有了紅十字會等這樣的組織，我們把它當作一個溫暖的家來看待，從而最后很堅定地選擇留在紅會、留在志工部?！睋Q言之，與其討論組織化會不會給志愿者的志愿性帶來消極影響，倒不如說，志愿者本身就渴望和需要被組織化。對于社會治理而言，正是因為組織化，志愿者才可以成為社會治理主體，但這種組織化絕不是被吸納到官僚制組織體系中，而是一種合作制組織形態(tài)，因為有了組織化，他們才可以凝聚成一個合作行動者，釋放更大的志愿熱情，發(fā)揮更高的服務(wù)能力，完成更重要的治理任務(wù)。

三、將志愿者及其行動吸納到合作治理體系

在公共管理與政策領(lǐng)域，志愿者既可以是一種新型政策工具，更可以作為社會治理的合作行動者。而不論是作為政策工具還是合作行動者，志愿者都具有一個非常重要的特征，即高度的間接性。他們都依賴各種所謂的“第三方政府”，如社會服務(wù)機構(gòu)、志愿者組織或者大學(xué)等，也正是由于志愿者及其志愿服務(wù)的興起，才造就了一個“第三方政府”頻繁活動的治理體系。其中，社會權(quán)力為多元化的治理主體所分享，在當今復(fù)雜性和不確定性迅速增長的社會網(wǎng)絡(luò)中，這可以說是一件好事。在經(jīng)濟學(xué)意義上，我們可以將這些主體稱作為志愿服務(wù)中的利益相關(guān)者(stakeholder)，按照美國經(jīng)濟學(xué)家弗里曼(R. Edward Freeman)的解釋，利益相關(guān)者是指“那些能夠影響組織目標實現(xiàn)或者能夠被組織實現(xiàn)目標的過程影響的任何個人和群體”[5]46。事實上，志愿者及其志愿服務(wù)的興起不僅促使諸多非政府組織都頻繁參與到滿足公共需求的事業(yè)中來，更為重要的是，它對既有社會治理體系提出了極大的挑戰(zhàn)，布置了更加復(fù)雜的任務(wù)。既然我們的社會治理體系正處在主體多元化趨勢中，志愿者及其志愿服務(wù)又具有民間性、自治性和間接性特質(zhì)，那么，將志愿者群體構(gòu)建為強大的社會治理力量就更加需要社會的支持和制度的保障。正如張康之教授指出的，“如果沒有相應(yīng)的制度保障，什么因素可以促使每一個人都去做有益于社會和有益于他人的事呢？更不用說去讓那些懷著功利期待的人去積極地從事有益于社會和有益于他人的善業(yè)了”[2]。

從社會層面上來看，志愿者是一個更具社會責任感、更高道德修養(yǎng)的優(yōu)秀群體，提供志愿服務(wù)是一種更高的人生追求和自我價值實現(xiàn)方式。而且，真正的志愿行為是高度道德自覺的行為，它必然是有所追求的行為，同時，與其他任何行為一樣，接受行為激勵規(guī)則的引導(dǎo)，即其所求若不能遂愿則難以為繼。志愿行為是否可以維系和堅持，主要在于志愿服務(wù)活動中生命價值能否得到肯定：被人尊重、被人需要、被人喜愛和感激，如果這些得到肯定，那么，它會反過來激發(fā)人對自我生命的愉悅欣賞與肯定[6]。所以說，這就需要我們建立一套能夠激發(fā)和引導(dǎo)志愿行動的道德指標體系，以培育和踐行社會主義核心價值觀、滿足人民群眾日益增長的精神文化需求為出發(fā)點，從社會價值觀上宣傳和弘揚志愿精神，提高其社會地位和影響力。從學(xué)校教育開始，逐漸推行志愿精神，使人們慢慢理解其崇高性，從小樹立“既要活在自己世界，又要活在他人世界”的利他理念。有了良好的社會風氣和價值觀，志愿行為才有了適合生長的土壤，才可以更加穩(wěn)定、茁壯的成長。

從經(jīng)濟層面上看，作為志愿服務(wù)生產(chǎn)者的組織和個人，其行為也應(yīng)符合成本—收益分析的經(jīng)濟學(xué)原理，因而其所提供的志愿服務(wù)應(yīng)該被給予一定報酬，或者類似于報酬的一種信用積分體系。這種信用積分體系可以應(yīng)用于人才市場，作為評價那些想要進入政府機關(guān)、事業(yè)單位的應(yīng)聘者的重要指標。這樣每個志愿者個人或組織在進行志愿服務(wù)供給時，便可以通過自己的勞動或者投入獲得一定量的社會信用積分“報酬”。這樣的報酬可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段以電子形式向每個志愿者進行發(fā)放，并記錄檔案；或者可以作為實物體系，以金錢、物品等形式進行獎勵，這樣的物質(zhì)獎勵的象征意義十分明顯，以至于可以忽略其金錢價值，畢竟志愿者更在乎的也是一種名譽上的肯定，而不是真正意義上的獲利。若是通過物質(zhì)價值進行獎勵或者補償，那么，也可以進一步促進志愿者們的捐贈和服務(wù)行為，促進社會資源、政府資源回歸社會，并形成良性循環(huán)。

當然，對于志愿者的捐贈和服務(wù)行為，要得到制度設(shè)計上的足夠支持，否則再好的東西也會變得形式化而損害它的原初目標和存在意義。例如，我們發(fā)現(xiàn)，目前的公益事業(yè)捐贈法在稅收優(yōu)惠上，往往以組織為對象，而不是以個體為對象，這樣使得企業(yè)在捐贈活動中經(jīng)常享受一定“優(yōu)惠”，而個人捐贈卻因某種道德綁架而顯得更加“純粹”。為屈就于現(xiàn)有制度安排，志愿者往往選擇借助于公益組織通過“公益創(chuàng)投”的方式來籌集資金，這種方式以公益組織為行動主體，以專業(yè)創(chuàng)投公司為媒介或中間者，以公益組織向?qū)I(yè)公司購買創(chuàng)投資源和技術(shù)的形式完成資金籌集。在志愿者及其志愿服務(wù)尚不成熟的條件下，這種方式成了志愿者開展捐贈和服務(wù)行動的一種權(quán)宜之計，然而，在這一權(quán)宜過程中，籌集來的公益資金有部分往往變?yōu)楣芾碣M和創(chuàng)投公司的利潤，甚至有時還成為誘發(fā)腐敗行為的溫床，這不僅不利于志愿者志愿熱情的維護、志愿服務(wù)效率的提高以及志愿行動的積極開展，更造成原本就相對稀缺的創(chuàng)投資源的嚴重浪費。在對志愿者及其志愿服務(wù)行動的鼓勵和引導(dǎo)上，我們看到，單純以組織為主體的籌資方式和稅收優(yōu)惠方案已然不適應(yīng)時代發(fā)展需求了，更何況隨著個體和群體之間邊界的消融，我們的制度設(shè)計和治理方案已經(jīng)毫無必要刻意區(qū)分出針對個體或組織的政策和規(guī)則了。基于這樣一個現(xiàn)實和邏輯，在制度設(shè)計上給予志愿者個體或組織的創(chuàng)投行為適當支持，既有其合理性資源，也應(yīng)當有其合法性基礎(chǔ)。為此，我們提出“志愿者創(chuàng)投”的概念，即以志愿者個體或組織為創(chuàng)投行動者，通過以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)手段，對那些零碎的、閑散的、無序的社會剩余資源進行全面、高效的整合，以促進社會資源的合理流動，用于支持志愿服務(wù)的生產(chǎn)和供給行動。然而，這必須得到制度層面的足夠支持，否則，志愿者創(chuàng)投也只會流于形式，志愿者及其志愿行動更不可能真正地進入社會治理體系，并與其他行動者一道建構(gòu)合作的治理體系。

從政策層面上看，政府不是旁觀者，而是服務(wù)者，盡管我們可以把志愿者作為一種政策工具來運用，然而，它首先需要政府為其搭建一個政策倡導(dǎo)平臺，用政策來維護和支持志愿服務(wù)行動的持續(xù)開展，用政府的力量整合各類資源推動志愿者的健康成長。在社會治理領(lǐng)域，作為他在性的合作行動者，政府可以充分利用政策工具或其所享有的政策優(yōu)勢，促進社會資源向志愿服務(wù)領(lǐng)域的流動，引導(dǎo)志愿者的志愿熱情，積極為其創(chuàng)設(shè)生產(chǎn)和供給志愿服務(wù)的政策平臺，特別是在文化建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、社會福利供給等方面，更要積極利用志愿者的優(yōu)勢。

更為重要的是，在治理變革層面上，政府以及其他治理行動者應(yīng)著力建構(gòu)“行動者網(wǎng)絡(luò)”。在線性結(jié)構(gòu)及其思維方式下，多元化的社會治理力量采用或適用的是適合各部門的單一性政策，這就使得與志愿服務(wù)行動緊密相關(guān)的行動者之間缺乏有效的溝通和緊密的合作，以至于相關(guān)的政策在貫徹落實過程中缺乏足夠的彈性、靈活性。因而，社會治理變革當前首要的任務(wù)是在多元治理行動者間按照網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的規(guī)則建立起“行動者網(wǎng)絡(luò)”，加強多元合作行動者之間的互動(interaction)和聯(lián)系(linkage)。建立這樣的“行動者網(wǎng)絡(luò)”，就是為了能夠更好地解決在政策執(zhí)行過程中破解各部門之間的脫節(jié)、多元行動者之間的脫離，以及現(xiàn)有制度設(shè)計上的僵化等難題。在引導(dǎo)志愿者及其志愿服務(wù)的行動中，多元行動者既包括志愿者、政府相關(guān)部門和接受志愿服務(wù)的公眾等，他們之間若不能有效互動，那么，政府搭建的服務(wù)平臺、政策支持的力度和倡導(dǎo)志愿服務(wù)的主張就不能發(fā)揮出其應(yīng)有的積極作用，甚至造成相反的結(jié)果。

總而言之，在合作治理體系中，首先，通過政府搭建的政策倡導(dǎo)平臺和志愿服務(wù)平臺，與志愿服務(wù)鏈接關(guān)系緊密的那些行動者——如作為生產(chǎn)者的志愿者、接受或購買志愿服務(wù)的公眾——可以更加便捷地享受志愿服務(wù)，提供或者接受“個性化定制”服務(wù)的互動過程也會變得非常普遍。同時，任何具備合作潛質(zhì)的志愿者個體和志愿組織都可以被吸納到社會治理的合作體系中來，特別是那些草根志愿組織更應(yīng)得到重視，因為它們的志愿行動往往純潔性更強。在這個合作體系中，行動者可以通過資源共享、優(yōu)勢互補、風險共擔來彌補資源整合機制弱、劣勢彌補任務(wù)重、風險規(guī)避難度高的現(xiàn)狀。行動者之間的合作，避免了過多偏重政府單一主體或大型國有化的非政府組織而造成的公共服務(wù)壟斷，防止因此造成公眾在選擇公共服務(wù)時選擇偏少的情況。其次，倡導(dǎo)志愿服務(wù)的力度會在合作體系中更加集中地產(chǎn)生影響，對于志愿者的甄別就可以更加全面，“真假”志愿者也很容易在合作體系中得到揭露，這樣更加有利于志愿服務(wù)領(lǐng)域的純潔性，并建立更加完善、更具公信力的志愿組織。只有在這樣的背景下，志愿者的歸屬感和積極性才能被強烈地、有效地帶動起來，從而實現(xiàn)我們想要達到的社會成熟自治的目的。最后，對于間接的或關(guān)系相對疏遠的那些行動者(如政府作為資源的提供者或者協(xié)助者)而言，“行動者網(wǎng)絡(luò)”是基于社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而建構(gòu)起來的資源共享、優(yōu)勢互補、風險共擔的無結(jié)構(gòu)群體，它可以將每個個體或組織都吸納到志愿者及其志愿服務(wù)的倡導(dǎo)中來，增強行動者間的互動，創(chuàng)設(shè)有益于志愿者提供志愿服務(wù)的政策環(huán)境和制度框架，有效促進政府各相關(guān)部門權(quán)責一致，減少扯皮現(xiàn)象，更加有效地彌補有些大型志愿者組織作為政府官僚制末端的執(zhí)行者而造成的公共服務(wù)提供滯后的問題。通過政策倡導(dǎo)平臺的搭建、政策支持力度的提升以及倡導(dǎo)志愿者服務(wù)主張的宣講，對志愿者個體或者組織進行合理倡導(dǎo)和積極支持，志愿服務(wù)行動的合法性、合理性及其影響才會增強，志愿者才會更好地發(fā)揮其應(yīng)有的社會治理作用。同時，作為志愿者本身，其積極性、熱情度和純潔度也將得以提高，他們會更加熱忱地投入志愿服務(wù)行動中，與政府和其他行動者開展更為緊密的合作。