金墉提前離任，凸顯世行尷尬處境

韓一元

1月7日，世界銀行行長(zhǎng)金墉突然宣布將在2月1日離職，辭任后會(huì)加入一家私營(yíng)公司，專注于發(fā)展中國(guó)家的投資發(fā)展。金墉2012年出任世行行長(zhǎng)，2016年獲得連任，第二任期從2017年7月1日開(kāi)始，為期五年。金墉是首位出任世行行長(zhǎng)的亞裔人士，亦是首位沒(méi)有政治或金融背景的世行行長(zhǎng)。如今金墉突然決定提前三年離任，聲明中也未說(shuō)明具體原因。消息一出，關(guān)于金墉突然請(qǐng)辭的原因眾說(shuō)紛紜，他執(zhí)掌世行近七年的功過(guò)是非亦成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。

有作為、有爭(zhēng)議的“金融素人”

金墉1959年出生于韓國(guó)，五歲時(shí)隨家人移民美國(guó)，曾獲哈佛大學(xué)博士學(xué)位，其專業(yè)是醫(yī)學(xué)和人類學(xué)，先后擔(dān)任哈佛大學(xué)醫(yī)學(xué)教授、世界衛(wèi)生組織總干事顧問(wèn)、達(dá)特茅斯學(xué)院校長(zhǎng)等。2003至2005年，金墉作為世衛(wèi)組織艾滋病防治部門的主管，領(lǐng)導(dǎo)了“三五目標(biāo)”倡議，這是全球首個(gè)治療艾滋病的項(xiàng)目，為發(fā)展中國(guó)家防治艾滋病做出了巨大貢獻(xiàn)。2012年，在時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的大力支持下（此前有媒體稱，金墉是當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)卿希拉里推薦給奧巴馬的），金墉成為世行掌門人。他順應(yīng)時(shí)代潮流力推世行改革，卻也難免受到非議，在世行發(fā)展歷程中留下了獨(dú)特的印跡。

確立目標(biāo)，推動(dòng)融資。在金墉的領(lǐng)導(dǎo)以及世行189個(gè)成員的支持下，該機(jī)構(gòu)在2012年確立了兩大目標(biāo)：到2030年消除極端貧困（將處于日均1.9美元貧困線下的貧困人口比例降低到3%以下）;促進(jìn)共享繁榮，重點(diǎn)放在發(fā)展中國(guó)家底層40%的人口。金墉任內(nèi)，世界銀行集團(tuán)的“最貧困人口基金”——國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)連續(xù)兩次高額度增資，使該機(jī)構(gòu)能夠在暴力沖突頻發(fā)的地區(qū)更有效運(yùn)轉(zhuǎn)（注：世界銀行由國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)組成，前者主要為中等收入國(guó)家提供資本投資和咨詢服務(wù)，而后者則是國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是向世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供長(zhǎng)期免息或低息貸款;世界銀行集團(tuán)除了上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)外，還包括國(guó)際金融公司、多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心）。2018年4月，世行集團(tuán)理事會(huì)以壓倒性多數(shù)批準(zhǔn)了國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際金融公司130億美元的歷史性增資，使世行可以更好地幫助貧困和脆弱國(guó)家應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。金墉任職期間還推出了幾項(xiàng)新的創(chuàng)新金融工具，幫助解決基礎(chǔ)設(shè)施需求、預(yù)防流行病以及因氣候沖擊、沖突和暴力而被迫流離失所的人們。

大刀闊斧，推行改革。金墉一上任就強(qiáng)調(diào)世行改革勢(shì)在必行。在他看來(lái)，過(guò)去世行主要業(yè)務(wù)是給發(fā)展中國(guó)家提供發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的低息貸款和專業(yè)指導(dǎo)，但現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家需要的不僅僅是這些，世行必須與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變職能，方能維持影響力。2014年7月，世行啟動(dòng)醞釀許久的機(jī)構(gòu)改革，核心任務(wù)是重組過(guò)去按地區(qū)劃分的部門，將各部門掌握的權(quán)力和資金收歸到新設(shè)立的14項(xiàng)“全球?qū)崉?wù)”（如水資源、醫(yī)療衛(wèi)生等）和五項(xiàng)“跨領(lǐng)域解決方案”（如性別平等、就業(yè)等）業(yè)務(wù)板塊名下。不久，世行又進(jìn)一步宣布，未來(lái)三年計(jì)劃削減500個(gè)崗位、縮減行政支出4億美元。由于力度大、波及面廣，改革面臨很大的阻力，普通員工也人心惶惶，擔(dān)心飯碗不保，金墉面臨的“外行人管內(nèi)行”的質(zhì)疑越來(lái)越深。但金墉仍不遺余力地推進(jìn)改革，使世行能以更有效的方式運(yùn)轉(zhuǎn)。近年來(lái)改革創(chuàng)新舉措同樣層出不窮，如推動(dòng)世行介入應(yīng)對(duì)氣候變化運(yùn)動(dòng)、援助埃博拉疫情地區(qū)等，金墉本人也因此樹(shù)立起“改革者”的形象。

關(guān)注發(fā)展，對(duì)華友好。金墉在擔(dān)任行長(zhǎng)期間多次訪華，高度評(píng)價(jià)中國(guó)在改革開(kāi)放和減貧發(fā)展領(lǐng)域取得的巨大成就，并一再表示世行愿同中國(guó)進(jìn)一步深化“一帶一路”合作。金墉還承諾向其他國(guó)家展示中國(guó)改革成果，幫助他國(guó)學(xué)習(xí)中國(guó)出色的改革經(jīng)驗(yàn)。此外，通過(guò)將國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)、南南合作等倡議和機(jī)制與中國(guó)提出的中非合作等倡議對(duì)接，世行與中國(guó)在國(guó)際發(fā)展議題上也開(kāi)展了諸多頗有成效的合作。2017年4月，世行與亞投行簽署合作框架備忘錄。金墉對(duì)此表示，雙方共同投資了多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并非“競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”。

2018年11月3日，世行行長(zhǎng)金墉考察中國(guó)貴州省第一“淘寶村”——息烽縣立碑村。

突然辭職凸顯世行尷尬處境

世界銀行現(xiàn)共有189個(gè)成員，總部位于美國(guó)首都華盛頓。世行與國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的工作有相似之處，但具體作用是相當(dāng)不同的，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，IMF負(fù)責(zé)監(jiān)督世界貨幣體系，維護(hù)各國(guó)支付體系的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，并向那些有嚴(yán)重國(guó)際收支困難的國(guó)家提供貸款;世行則是一個(gè)貸款機(jī)構(gòu)，建立之初致力于戰(zhàn)后歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)興，后來(lái)主要是向成員提供貸款（特別是長(zhǎng)期貸款），幫助其經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展，促進(jìn)其融入世界經(jīng)濟(jì)。第二，世行只向發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家提供貸款，但所有IMF成員，不論是富國(guó)還是窮國(guó)，都可以要求IMF提供服務(wù)和資金。第三，世行的貸款偏重于長(zhǎng)期項(xiàng)目，同時(shí)也為改善經(jīng)濟(jì)政策提供貸款;IMF則只關(guān)注政策問(wèn)題，向那些面臨短期對(duì)外支付困難的成員提供貸款，不提供項(xiàng)目貸款。20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系崩潰以后，世行和IMF作為重要的國(guó)際組織仍繼續(xù)存在，并逐漸加強(qiáng)相互協(xié)作、信息共享，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中一直發(fā)揮著重要作用。

世行創(chuàng)立70多年來(lái)，為推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)，但也成為美國(guó)推進(jìn)其全球經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力的一大工具，這主要體現(xiàn)在壟斷行長(zhǎng)職位和把持第一位投票權(quán)兩方面。世行傳統(tǒng)上由最大出資國(guó)美國(guó)壟斷行長(zhǎng)職位，這是源于美歐之間非正式的“君子協(xié)定”。美國(guó)在世行的投票權(quán)約為16%，若加上歐盟執(zhí)行董事的投票權(quán)，總投票權(quán)超過(guò)50%，足以批準(zhǔn)美國(guó)提名的候選人。作為回報(bào)，美國(guó)則一直支持歐洲提出的IMF總裁候選人。投票權(quán)根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和對(duì)世行的貢獻(xiàn)等因素決定，世界銀行幾大機(jī)構(gòu)的投票權(quán)分開(kāi)計(jì)算，但通常所說(shuō)“世界銀行投票權(quán)”指其主要貸款機(jī)構(gòu)國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的投票權(quán)。美國(guó)當(dāng)前15.87%的投票權(quán)看似不高，但遠(yuǎn)超第二、三位，更重要的是，根據(jù)世行規(guī)則，任何重要的決議必須由85%以上的投票權(quán)決定，美國(guó)事實(shí)上擁有了一票否決權(quán)。

近年來(lái)，隨著全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化以及新興國(guó)家崛起，世行和IMF在投票權(quán)以及領(lǐng)導(dǎo)人遴選等問(wèn)題上均面臨著改革壓力。2010年世行發(fā)展委員會(huì)春季會(huì)議上，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家在國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行的投票權(quán)提高了3.13個(gè)百分點(diǎn)，總體投票權(quán)從44.06%提高到47.19%。其中中國(guó)投票權(quán)從2.77%提高到4.42%，由原來(lái)的第六位躍居第三位，僅次于美國(guó)和日本。2018年4月，世界銀行提出新一輪增資計(jì)劃，中國(guó)的投票權(quán)進(jìn)一步上升至5.71%。新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)美歐分別把持世行與IMF的潛規(guī)則也有頗多不滿，不斷呼吁世行采取公開(kāi)透明、任人唯賢的選聘原則。2012年美國(guó)提名金墉時(shí)，被提名的還有來(lái)自尼日利亞和哥倫比亞的候選人。這是世行成立以來(lái)，首次有其他國(guó)家的候選人與美國(guó)提名的候選人公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。盡管最終獲勝的仍是美國(guó)提名的候選人，但首次出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，已是新興國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家不斷爭(zhēng)取的結(jié)果。

特朗普上任以來(lái)對(duì)多邊主義持懷疑和排斥的態(tài)度，世行在一些重大政策問(wèn)題上與特朗普分歧明顯，例如全球氣候變化問(wèn)題等。特朗普對(duì)新興國(guó)家在世界銀行的話語(yǔ)權(quán)提升更是不滿。據(jù)英國(guó)廣播公司報(bào)道，在特朗普授意下，美國(guó)官員多次向世行施壓，要求其減少對(duì)中國(guó)的貸款，并警告世行要“警惕”來(lái)自中國(guó)的影響力。2018年4月世行決定增資，但美國(guó)財(cái)政當(dāng)局要求世行大幅減少對(duì)華貸款，以此作為增資條件。最終，金墉不得不承諾改革對(duì)華項(xiàng)目的貸款規(guī)則，使增資在最后關(guān)頭得以通過(guò)。在美國(guó)施壓下，2018財(cái)年（2017年7月1日～2018年6月30日）世行對(duì)中國(guó)的貸款承諾額已下降了近30%。此外，金墉在任內(nèi)推動(dòng)可再生能源融資計(jì)劃，削減對(duì)煤電的投資支持，這與特朗普重振美國(guó)煤炭行業(yè)的政策背道而馳。有觀點(diǎn)認(rèn)為，金墉突然辭職，背后或有與特朗普政府不和的因素，但金墉辭職卻難以化解世行的尷尬處境。

新行長(zhǎng)人選撲朔迷離

金墉突然宣布辭職后，“誰(shuí)將成為下一任世行掌門人”引發(fā)熱議。美國(guó)前駐聯(lián)合國(guó)代表黑莉、美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署負(fù)責(zé)人格林、美財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)際事務(wù)的副部長(zhǎng)馬爾帕斯、百事可樂(lè)公司前首席執(zhí)行官努伊等都被認(rèn)為熱門人選。早先還傳出特朗普長(zhǎng)女伊萬(wàn)卡可能接任世行行長(zhǎng)，但白宮很快澄清稱伊萬(wàn)卡不會(huì)競(jìng)選這一職位。不過(guò)，努伊原是希拉里的支持者，但伊萬(wàn)卡將努伊稱為“導(dǎo)師”和“勵(lì)志人物”，并一直拉攏努伊成為特朗普政府盟友。

與此同時(shí)，世行也公布了下任行長(zhǎng)的遴選流程——提名須于美國(guó)東部標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間2月7日上午9時(shí)至3月14日上午9時(shí)期間提交，候選人必須是世行成員國(guó)國(guó)民。提名期截止后，執(zhí)行董事會(huì)將敲定最多三人的候選人名單，并對(duì)入圍候選人進(jìn)行正式面試，預(yù)計(jì)新行長(zhǎng)人選可能在2019年春季會(huì)議之前出爐。世行執(zhí)董會(huì)還提出，候選人須符合以下標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明的領(lǐng)導(dǎo)力記錄;具有管理大型國(guó)際組織的經(jīng)驗(yàn)，熟悉公共部門;能夠表達(dá)世界銀行集團(tuán)發(fā)展使命的清晰愿景;對(duì)多邊合作的堅(jiān)定承諾與贊賞;有效的外交溝通技巧，在履行職責(zé)時(shí)秉承公正性與客觀性。在這五條標(biāo)準(zhǔn)中，“對(duì)多邊合作的堅(jiān)定承諾與贊賞”成為最引人注目的一條。鑒于特朗普對(duì)多邊主義否定的態(tài)度，未來(lái)他提名的新行長(zhǎng)人選有受到質(zhì)疑甚至反對(duì)的可能。

當(dāng)前距新任世行行長(zhǎng)出爐仍有一段時(shí)間，遴選過(guò)程必定千變?nèi)f化，現(xiàn)在說(shuō)哪位候選人是板上釘釘?shù)睦^任者還為時(shí)尚早。但正如英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》所言，金墉的繼任者需要在緊張的地緣政治環(huán)境中公平行事，同時(shí)要對(duì)世行實(shí)施重大結(jié)構(gòu)性改革?！耙苍S比以往任何時(shí)候，世行都更需要根據(jù)業(yè)績(jī)而不是單純的國(guó)籍來(lái)任命行長(zhǎng)。”

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）