環(huán)境損害賠償試行之后

郭煦

近日，備受社會關(guān)注的江蘇省人民政府訴安徽海德公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案，泰州市中級人民法院作出一審判決，被告安徽海德公司向原告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)等費(fèi)用5482.85萬元。省級人民政府為訴訟主體起訴企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償案，這在全國還是首例。

法院判決書顯示，海德公司營銷部經(jīng)理楊峰于2014年5月將公司在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的102.44噸廢堿液，交給沒有處置危廢物資質(zhì)的李宏生等人，孫志才、丁衛(wèi)東等人先后分多次將廢堿液排入長江和新通揚(yáng)運(yùn)河，嚴(yán)重污染環(huán)境，導(dǎo)致靖江和興化市城區(qū)飲用水源中斷取水。

法院審理認(rèn)為，本案環(huán)境污染事件造成靖江、興化市區(qū)及周邊城鎮(zhèn)居民生活用水停水幾十個小時，嚴(yán)重威脅了群眾的正常生產(chǎn)生活。特別嚴(yán)重的是，這次環(huán)境污染事件發(fā)生在長江休漁期。被告違法處置廢堿液也給長江水環(huán)境、魚類資源、生態(tài)服務(wù)功能造成了巨大損失。海德公司將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢堿液交給沒有資質(zhì)的個人進(jìn)行處置，應(yīng)視為在防范污染物對環(huán)境污染損害上的不作為，這種不作為與環(huán)境污染損失結(jié)果之間存在法律上的因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)對由此產(chǎn)生的損害結(jié)果承擔(dān)賠償責(zé)任。

據(jù)了解，在江蘇泰州這次環(huán)境污染事件中，楊峰以及一些往江河里偷排廢堿液的違法犯罪人員和兩個不法企業(yè)參與其中，早在2015年11月17日，泰州市姜堰區(qū)人民法院已經(jīng)對犯污染環(huán)境罪的19名被告人和2個被告企業(yè)做出刑事判決。

《小康》記者了解到，最高人民法院正在積極推動環(huán)境資源案件歸口審理，環(huán)境資源刑事、民事、行政案件由專門審判機(jī)構(gòu)或者專業(yè)審判團(tuán)隊審理，發(fā)揮環(huán)境資源審判合力，通過專業(yè)化的環(huán)境資源審判落實最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償和責(zé)任追究制度。

環(huán)境有價，損害擔(dān)責(zé)

2017年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《方案》），明確自2018年1月1日起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

長期以來，在環(huán)保領(lǐng)域，“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的困局一直存在。損害生態(tài)環(huán)境就要付出代價，這無疑是此次在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的首要目的。

根據(jù)這份《方案》規(guī)定的原則，其中之一就是“環(huán)境有價，損害擔(dān)責(zé)”?！斗桨浮贩Q，這是體現(xiàn)環(huán)境資源生態(tài)功能價值，促使賠償義務(wù)人對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實施貨幣賠償，用于替代修復(fù)。賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

此外，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作，主動與賠償義務(wù)人磋商。磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。

最高人民法院與最高人民檢察院早于2006年6月、2013年6月和2016年12月發(fā)布《辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋》，通過“環(huán)責(zé)入刑”明確污染責(zé)任人的法律責(zé)任;而各項環(huán)保法律法規(guī)也對造成污染的企業(yè)和個人明確了相應(yīng)的行政處罰。然而值得注意的是，環(huán)境污染影響范圍廣、治理成本高?！碍h(huán)責(zé)入刑”只追究責(zé)任主體的刑事責(zé)任;行政罰款也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法涵蓋生態(tài)環(huán)境修復(fù)的成本。面對高額的治理修復(fù)成本，往往只能由公共財政資金承擔(dān)。由此，就形成了“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的局面，不利于形成污染防治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的內(nèi)在動力，也不利于及時、有效地修復(fù)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

《方案》正式印發(fā)后，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“污染擔(dān)責(zé)”的原則。業(yè)界分析，這只是建立和完善相關(guān)制度體系的第一步，下一步還須進(jìn)步探索公眾參與的途徑與機(jī)制、完善跨區(qū)域賠償管理方法、明確損害認(rèn)定和賠償責(zé)任的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法等。

其實，2015年1月1日起施行的《環(huán)保法》第64條已明確了“污染擔(dān)責(zé)”的原則;而2015年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第39條也強(qiáng)調(diào)，要“嚴(yán)格實行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

中辦和國辦在2015年發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省市開展了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作。

在試點(diǎn)方案的基礎(chǔ)上，此次印發(fā)的《方案》明確“磋商前置”，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人經(jīng)過磋商，達(dá)成賠償協(xié)議。這份經(jīng)過磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以向人民法院申請司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)后，如果賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這將賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力，促進(jìn)賠償協(xié)議落地。

按照《方案》的要求，造成“較大級”以上突發(fā)環(huán)境事件，或在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境損害事件，以及其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的，由違反法律法規(guī)、造成損害的單位和個人執(zhí)行環(huán)境修復(fù)，并承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。賠償范圍包括污染清除、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、生態(tài)功能階段性損失和永久性損害補(bǔ)償，以及賠償調(diào)查、鑒定評估等其他相關(guān)費(fèi)用。賠償責(zé)任通過司法訴訟的形式確定，地級及以上政府作為人民群眾的代理人，負(fù)責(zé)提起訴訟，并負(fù)責(zé)監(jiān)督和落實生態(tài)環(huán)境修復(fù)和賠償資金的使用。

《方案》明確提出授權(quán)地級及以上政府作為賠償權(quán)利人，很大程度上下放了索賠責(zé)任，能夠提升索賠的積極性與實效性。在此基礎(chǔ)上，探索公眾參與的途徑和機(jī)制，如允許由符合條件的社會公眾、非政府組織發(fā)起賠償訴訟，將有助于形成更為直接的、激勵相容的制度體系，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效果。

據(jù)了解，環(huán)境污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有強(qiáng)擴(kuò)散性的大氣污染等。當(dāng)環(huán)境損害涉及多個地市，甚至跨省時，如何發(fā)起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，多個權(quán)利主體之間如何協(xié)調(diào)，以及賠償資金、修復(fù)責(zé)任的分配，都需要明確細(xì)化的操作規(guī)則和指引。

事實上，我國環(huán)境公益訴訟最早在2003年已有先例，但至今未能形成系統(tǒng)性的影響。缺乏對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定，以及賠償責(zé)任的評估標(biāo)準(zhǔn)與方法，是導(dǎo)致每一起公益訴訟均曠日持久，并伴隨重重爭議的核心原因。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度同樣援引司法訴訟程序，因此面臨著同樣的問題。《方案》提出要完善訴訟規(guī)則和損害鑒定評估，并加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。而這也將是生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度下一步完善的重點(diǎn)內(nèi)容。

試點(diǎn)探索見成效

一個事實是，在此次《方案》出臺前，各試點(diǎn)省份積極制定相關(guān)制度，取得了可喜成效。

2017年4月26日，由江蘇省人民政府、江蘇省環(huán)保聯(lián)合會訴德司達(dá)（南京）染料有限公司環(huán)境污染責(zé)任公益訴訟糾紛一案，在南京市中級人民法院開庭審理。這是江蘇省政府首次以賠償權(quán)利人身份提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

2013年9月至2014年5月，被告德司達(dá)（南京）染料有限公司違法傾倒廢酸污染大面積水域。最終該企業(yè)在被揚(yáng)州市中級人民法院二審判處罰金人民幣2000萬元的基礎(chǔ)上，又被判賠2400多萬元。

過去三年試點(diǎn)中，江蘇省將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作為全省生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容加以推進(jìn)，并結(jié)合實際制定《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實施方案》，明確試點(diǎn)的總體要求、主要內(nèi)容和保障措施。相關(guān)方案同時明確，省政府是江蘇省行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。受省政府委托，環(huán)境保護(hù)、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)損害的索賠。

試點(diǎn)啟動后，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、省海洋與漁業(yè)局、省政府法制辦和常州市武進(jìn)區(qū)環(huán)保局先后辦理德司達(dá)（南京）染料有限公司水環(huán)境污染損害賠償案、無錫尚品石油有限公司傾倒廢油渣造成土壤污染損害賠償案、洪澤湖非法捕撈螺螄導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境損害賠償案。

江蘇省的諸多探索，都被國家層面吸納。比如，江蘇省探索的與環(huán)境公益訴訟銜接、強(qiáng)化司法保障的機(jī)制;以代表、委托等方式指定相關(guān)部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權(quán)的問題;在規(guī)范環(huán)境損害鑒定評估體系、明確賠償資金管理措施等方面，形成可供全國試行借鑒的經(jīng)驗。

山東省作為全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的7個試點(diǎn)省市之一，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審理亦穩(wěn)步推進(jìn)。記者從山東省高院獲悉，經(jīng)省政府授權(quán)，山東省生態(tài)環(huán)境廳已經(jīng)提起兩起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。一件是省生態(tài)環(huán)境廳訴山東天一環(huán)?？萍纪顿Y有限公司環(huán)境污染損害賠償糾紛案，案件在上訴過程中;另一件是省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司非法傾倒危險廢物致害一案，一審已經(jīng)開庭，但尚未裁判。

與此同時，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)也正在加快。據(jù)介紹，2017年7月山東省高院與省財政廳、省環(huán)保廳（后跟名為生態(tài)環(huán)境廳）聯(lián)合出臺《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》。按照管理辦法的規(guī)定，省市政府提起的生態(tài)損害賠償案件、環(huán)境公益訴訟案件以及賠償義務(wù)人自愿支付的賠償金等可以支付進(jìn)賬戶，賠償金屬于省級政府非稅收入，納入省級財政預(yù)算管理。某一案件或事件獲得的賠償金原則上用于該污染事件的生態(tài)修復(fù)，不可修復(fù)或無必要修復(fù)的，可以用于其他方面，確保?？钣糜谑軗p生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。目前山東各市財政部門已為各市法院指定了專項資金執(zhí)收編碼，相關(guān)賠償款項可以直接繳納進(jìn)資金賬戶，第一筆賠償金已經(jīng)繳入賬戶。

山東省環(huán)保廳副廳長姚云輝介紹，到2020年，山東省將在全省構(gòu)建起責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)山東建設(shè)。

試點(diǎn)期間，山東省探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作機(jī)制，構(gòu)建通過磋商方式解決問題的“快車道”;出臺全國第一份關(guān)于審理此類案件的指導(dǎo)性意見，實現(xiàn)與司法程序的有效銜接;出臺全國第一份省級生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法，保障對受損生態(tài)環(huán)境的有效修復(fù)。

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹匾画h(huán)，是賠償權(quán)利人提出索賠的主要依據(jù)。試點(diǎn)以來，山東省積極將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理，推動司法鑒定機(jī)構(gòu)擴(kuò)容納新。2017年6月，山東省公開遴選了61名專家，納入全省環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評審專家?guī)臁?017年11月，省司法廳、環(huán)保廳（后跟名為生態(tài)環(huán)境廳）聯(lián)合印發(fā)文件，明確全省環(huán)境損害司法鑒定實驗室及儀器設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)了解，目前，山東省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計院有限公司等5家機(jī)構(gòu)已取得山東省環(huán)境損害類司法鑒定許可證，業(yè)務(wù)范圍覆蓋污染物性質(zhì)鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定等5個專業(yè)，共有73名執(zhí)業(yè)鑒定人從業(yè)，滿足當(dāng)前全省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作需要，為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供技術(shù)保障。

為此，山東省生態(tài)環(huán)境廳專門印發(fā)通知，要求各地將改革工作進(jìn)展情況填報“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革報送系統(tǒng)”，自2018年第三季度開始，每季度通報全省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作進(jìn)展，包括各市制定實施方案、成立改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組、制定配套文件、開展案例實踐等情況，以此督促各市加快制度改革進(jìn)程，確保到2020年，在全省構(gòu)建完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，真正做到“環(huán)境有價，損害擔(dān)責(zé)”。

待解難題 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在執(zhí)行中面臨的最大困難可能是鑒定評估。有關(guān)專家認(rèn)為，損害賠償方面，長期累積的污染、涉及多家企業(yè)的污染，很難評估。

配套制度亟待完善

“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)之前，當(dāng)生態(tài)環(huán)境受到破壞時，賠償責(zé)任主體不明確。如今，對賠償責(zé)任進(jìn)行了明確，可以保證被破壞的生態(tài)環(huán)境有足夠的資金來進(jìn)行后續(xù)的生態(tài)修復(fù)，變‘政府買單為‘污染企業(yè)買單?！苯K省生態(tài)環(huán)境廳政策法規(guī)處副處長賀震此前在接受媒體采訪時表示，上述案件表明了江蘇重拳打擊環(huán)境違法行為的鮮明態(tài)度，同時，進(jìn)一步在實踐中健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已成必然之勢。

事實上，試點(diǎn)期間，客觀上存在著“兩難境地”。“一邊是省里對環(huán)境損害案件的重視程度不斷提高，受理案件數(shù)量不斷增加;另一邊是生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑落實需要耗費(fèi)大量時間?！苯K省高級人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長陳迎說，有時案件發(fā)生在地方，待省有關(guān)部門開展調(diào)查取證時，污染程度界定已在時間上打了折扣。這在對大氣和水等流動介質(zhì)的污染調(diào)查中尤為突出。

據(jù)《小康》記者了解到，提請十三屆全國人大常委會審議的民法典各分編草案，增加規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償制度，明確侵權(quán)人故意違反國家規(guī)定損害生態(tài)環(huán)境的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償，同時還明確生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。

根據(jù)草案，損害生態(tài)環(huán)境，能夠修復(fù)的，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織可以自行或者委托他人進(jìn)行修復(fù)，所需費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)。無法修復(fù)的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法賠償損失。

有關(guān)專家表示，好的制度需要嚴(yán)格執(zhí)行，也需要配套制度的完善。據(jù)了解，在前期試點(diǎn)過程中，7省市共辦理27個案件，涉案總金額約4億元，推動了造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者足額承擔(dān)賠償責(zé)任，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度全國試行提供了寶貴經(jīng)驗，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的構(gòu)建，提供了可借鑒、可復(fù)制的制度儲備。截至目前，七個試點(diǎn)省市相對較少的案件數(shù)量，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的效果。

除此之外，讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度順利運(yùn)轉(zhuǎn)，還需進(jìn)一步完善環(huán)境損害鑒定技術(shù)和制度、環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度以及用于國家承擔(dān)兜底責(zé)任的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金制度等，以發(fā)揮合力。通過一系列的制度力量，讓潛在的污染者感受到強(qiáng)大的威懾，也讓公眾感受到政府保護(hù)環(huán)境的誠意和力度。

有關(guān)專家認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在執(zhí)行中面臨的最大困難可能是鑒定評估?！皳p害賠償方面，長期累積的污染、涉及多家企業(yè)的污染，很難評估?！?/p>

據(jù)《小康》記者了解，2018年7月6日，司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評審細(xì)則》（下文簡稱《細(xì)則》），明確了行政機(jī)關(guān)如何對申請從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的申請人進(jìn)行評審。

可以說，環(huán)境損害司法鑒定為法院個案審判提供專業(yè)性意見，有助于法官確定生態(tài)環(huán)境損害的類型和大小、賠償金額以及修復(fù)方案，是推動生態(tài)環(huán)境修復(fù)、實現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)原則的專業(yè)保障。

此次出臺的這一細(xì)則，明確了有資格從事環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的“出爐”過程?！都?xì)則》顯示，在收到申請人提交的申請材料后，根據(jù)審查情況，省級司法行政機(jī)關(guān)按照法定時限出具受理或不受理決定書。決定受理的，應(yīng)在5個工作日內(nèi)組織專家開展評審工作。

評審的主要內(nèi)容是對專業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)能力進(jìn)行考核，實地查看工作場所和環(huán)境，核查申請人的管理制度和運(yùn)行情況，實驗室的儀器設(shè)備配置和質(zhì)量管理水平，現(xiàn)場進(jìn)行勘驗和評估;也可以根據(jù)需要增加其他評審內(nèi)容。