“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略背景下印尼在南海的利益探析
——兼議中印尼合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

駱永昆

[內(nèi)容提要]2014年佐科上臺以來，印尼政府提出了“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，加強(qiáng)對海洋的管理和經(jīng)略。受此戰(zhàn)略影響，印尼在南海的利益訴求發(fā)生了顯著變化，與中國在南海地區(qū)的利益沖突面上升，兩國在南海尤其是納土納群島問題上的矛盾斗爭加劇。 但“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議有較多契合之處，中印尼在海洋問題上仍有較大合作空間。兩國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通，就南海和納土納群島問題展開磋商探討，以規(guī)避海上分歧，聚焦經(jīng)濟(jì)合作，深化全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

2014年10月佐科·維多多出任印尼總統(tǒng)后，印尼的內(nèi)政外交政策全面聚焦海洋和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！叭蚝Ｑ笾c(diǎn)”戰(zhàn)略成為印尼海洋政策的指揮棒，印尼的南海政策及其在納土納群島的維權(quán)行動也因此全面加強(qiáng)。在此背景下，中國與印尼在納土納地區(qū)的矛盾和分歧也逐漸凸顯，海洋問題成為中印尼雙邊關(guān)系中的重要影響因素。

一、“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略

“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，亦稱“世界海洋軸心”戰(zhàn)略。[注]依據(jù)印尼語，此戰(zhàn)略應(yīng)該譯作“世界海洋軸心”(Poros Maritim Dunia)戰(zhàn)略，但目前“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略的翻譯較為普遍。這是佐科執(zhí)政后為印尼量身定制的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，涉及海洋意識、海洋文化、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋外交、海洋防務(wù)等多個方面。為落實(shí)“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，佐科政府于2017年2月發(fā)布了印尼海洋政策，全面闡述海洋戰(zhàn)略發(fā)展的七個重點(diǎn)領(lǐng)域，“全球海洋戰(zhàn)略”成為印尼在南海維權(quán)和斗爭的重要指針。

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)

“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，旨在將印尼打造為橫跨印太的海洋大國，讓印尼成為世界海洋的軸心。印尼提出如此宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)，與其歷史發(fā)展是一脈相承的。歷史上，印尼古代的室利佛逝(684—1377)、麻若巴歇(1251—1459)等帝國，是當(dāng)時(shí)東南亞最強(qiáng)大的海上帝國。公元7世紀(jì)以來，室利佛逝的國都巨港一度是南海主要的國際港口，而麻若巴歇王國在鼎盛時(shí)期版圖覆蓋了今天的印尼、馬來西亞和菲律賓群島。[注]參見王任叔著，周南京、丘立本整理：《印度尼西亞古代史》(上、下)，北京：中國社會科學(xué)出版社，1987年，第417、572頁。從這個意義上說，佐科提出的將印尼打造為橫跨印太的海洋大國，實(shí)際上是復(fù)興印尼在東南亞地區(qū)的海洋強(qiáng)國地位，這是印尼作為海洋大國崛起的根本戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)階段性目標(biāo)

“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略設(shè)定了五個階段性目標(biāo)：一是復(fù)興海洋文化，即復(fù)興印尼傳統(tǒng)的海上統(tǒng)率精神，提升全民的海洋意識，讓民眾意識到海洋對國家的繁榮和民族的發(fā)展具有重要意義。二是保護(hù)和經(jīng)營海洋資源，尤其是聚焦海洋主權(quán)，將海洋資源用于民眾，保護(hù)民眾利益。其中，漁業(yè)是主要支柱。三是發(fā)展海洋基礎(chǔ)設(shè)施和海洋互聯(lián)互通，重點(diǎn)是建設(shè)“海洋高速路”、深海港，完善海洋后勤補(bǔ)給，發(fā)展船舶產(chǎn)業(yè)和海洋旅游業(yè)。四是開展海洋外交，與印尼伙伴國加強(qiáng)合作，重點(diǎn)解決海洋邊界問題、強(qiáng)化海洋權(quán)益保護(hù)、維護(hù)南海和平。五是加強(qiáng)海洋防務(wù)，增強(qiáng)海軍實(shí)力。[注]參見：Zaky Haikal，“Jokowi: Ada 5 Pilar Wujudkan Poros Maritim Dunia”，http://ekonomi.metrotvnews.com/read/2014/11/13/318161/jokowi-ada-5-pilar-wujudkan-poros-maritim-dunia[2019-03-20]；許利平等：《從貧民窟到總統(tǒng)府：印尼傳奇總統(tǒng)佐科》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第115—132頁。

(三)政策手段

依據(jù)海洋政策，印尼在推動“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略過程中，將重點(diǎn)推進(jìn)七個方面的工作：一是海洋與人力資源發(fā)展，其中海洋資源包含21項(xiàng)具體政策，人力資源包含12項(xiàng)具體政策。二是海洋安全與海上執(zhí)法，包括8項(xiàng)具體政策，如完善指揮系統(tǒng)、建立強(qiáng)大的海洋防務(wù)體系、確保海洋航行安全、維護(hù)海洋主權(quán)、加強(qiáng)海洋執(zhí)法、增強(qiáng)國民海洋意識等。三是海洋治理與海洋機(jī)制建設(shè)，包括3項(xiàng)具體政策，即國家法律體系的管理、實(shí)施《聯(lián)合國海洋法公約》、建立優(yōu)良透明的國家海洋治理體系。四是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉及20項(xiàng)具體政策，包括海洋經(jīng)濟(jì)、海洋基礎(chǔ)設(shè)施及福利政策等，重點(diǎn)是創(chuàng)造優(yōu)良的投資環(huán)境、建立海洋基線數(shù)據(jù)、完善財(cái)政和貨幣體系、建立優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、推動海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化建設(shè)、提升漁業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量、增強(qiáng)商業(yè)競爭力、建立互利的伙伴關(guān)系、推動可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)合作、建立世界級的海港、賦權(quán)國家資產(chǎn)、協(xié)同國家利益、建立國家海洋互聯(lián)互通、增強(qiáng)國有企業(yè)競爭力、建設(shè)國家基金、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等。五是海洋空間的管理和海洋的保護(hù)，涉及12項(xiàng)具體政策，如國家海洋空間發(fā)展計(jì)劃、海岸區(qū)和小島空間發(fā)展計(jì)劃、發(fā)放和使用海域證書、海洋災(zāi)害管理、海洋保護(hù)、可持續(xù)的海洋管理等。六是海洋文化發(fā)展，涉及發(fā)展海洋智慧科技、復(fù)興歷史上的海洋交通港口、將當(dāng)?shù)貎r(jià)值觀融入海洋資源發(fā)展原則之中。七是開展海洋外交，涉及7項(xiàng)政策，如加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力、解決海洋爭端、在維護(hù)世界海域和平與安全中發(fā)揮積極作用。根據(jù)國際法劃定延伸大陸架，在制定國際準(zhǔn)則中發(fā)揮積極作用。[注]Presidential Decree of the Republic of Indonesia Number 16 of 2017: Indonesian Ocean Policy.

(四)法律保障

2014年10月，蘇西洛政府頒布了印尼海洋法。此法是印尼歷史上第一部海洋法，該法律的核心思想是為印尼合理開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋權(quán)益，管理所屬海域提供法律保障，是“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障。法律分為12個部分，對海、海域、島嶼、群島、群島國家、島礁建設(shè)、海洋資源、海域管理、海洋空間的經(jīng)營、海洋環(huán)保、海域污染、中央和地方首長及內(nèi)閣部長等名詞進(jìn)行了解釋，闡述了印尼的海洋主權(quán)、海洋權(quán)益、海域空間管理、海洋資源、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)保、海洋科技、海洋安全以及中央、地方政府的作用。法律規(guī)定，印尼將建立直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)、由海洋統(tǒng)籌部長協(xié)管的海洋安全局(Badan Keamanan Laut)。海洋安全局的主要任務(wù)是保障印尼水域安全，具體職責(zé)包括制定海洋安全政策，開展早期海上安全預(yù)警，監(jiān)視、防范和打擊海上違法行為，協(xié)調(diào)印尼海域巡邏、監(jiān)視海上執(zhí)法行動，為相關(guān)部門提供技術(shù)和行動支持，并執(zhí)行維護(hù)國防安全的其他任務(wù)。[注]Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2014 Tentang Kelautan.

二、印尼在南海的利益變遷與行動

作為世界最大的群島國家和南海問題的利益攸關(guān)方，印尼十分關(guān)注南海局勢和南海島礁爭端的發(fā)展。在冷戰(zhàn)結(jié)束后的很長一段時(shí)期，印尼在南海的利益主要集中在三個方面：一是安全利益，即維持南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，避免南海地區(qū)的軍事摩擦和沖突；二是海洋權(quán)益與經(jīng)濟(jì)利益，即維護(hù)在納土納海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的海洋權(quán)益及相關(guān)的油氣和漁業(yè)利益，其中以維護(hù)油氣利益為重；三是地緣政治利益，即在南海問題上彰顯印尼的地區(qū)大國地位。近年來，隨著國力的提升和南海地區(qū)形勢的演變，尤其是“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后，印尼在南海的利益訴求內(nèi)涵擴(kuò)大，針對中國的意圖越來越明顯。

(一)海洋安全利益

確保納土納群島及南海海域安全，并為推進(jìn)“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略創(chuàng)造和平穩(wěn)定的外部環(huán)境。納土納群島及水域安全是印尼在南海的核心利益，這與此前印尼在南海的利益主張一致。但在“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后，印尼對維護(hù)南海和平穩(wěn)定的利益訴求多了一層新的含義，即要為打造世界海洋軸心、創(chuàng)造和平穩(wěn)定的戰(zhàn)略環(huán)境，進(jìn)而保障海洋通道安全，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)、海上高速路建設(shè)及海上互聯(lián)互通。印尼要成為印太地區(qū)的海洋大國，維護(hù)海域安全，尤其是維護(hù)與其利益直接相關(guān)的納土納群島及南海海域的和平與安全是首要前提。海洋安全問題在“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后已成為一個重要的戰(zhàn)略問題。在印尼看來，當(dāng)前南海存在諸多不穩(wěn)定因素。印尼國會第一委員會副主席哈納菲·萊斯(Hanafi Rais)指出，中國在南海的行動對印尼構(gòu)成威脅，并稱中國的南海戰(zhàn)略破壞了東盟的統(tǒng)一，東盟決心緩解緊張局勢。[注]Hotman Siregar and Eko Prasetyo，“House Agrees to Build Military Base on Natuna Islands”，June 28, 2016，http://jakartaglobe.id/news/house-agrees-build-military-base-natuna-islands/[2019-03-01].

為此，佐科上臺后格外重視納土納海域的海上防御。2015年起，印尼開始在納土納群島建立軍事基地。佐科指示，未來五年，印尼國防力量發(fā)展水平不僅要保持最低限度的必要力量，而且要強(qiáng)化印尼作為海上大國的身份。[注]Jokowi wants RI to be respected maritime force by 2020，October 5,2015，http://www.thejakartapost.com/news/2015/10/05/jokowi-wants-ri-be-respected-maritime-force-2020.html[2019-03-01].2016年3月，印尼國防部長里亞米薩爾德·里亞古都(Ryamizard Ryacudu)宣布，印尼將向拉奈空軍基地派遣五艘艦船和五架F16戰(zhàn)斗機(jī)，并稱“納土納是印尼的門戶，如果鎮(zhèn)守不好，竊賊將會進(jìn)入”[注]Chris Brummitt, “Indonesia Will Defend South China Sea Territory with F-16 Fighter Jets”, Bloomberg, 1 April 2016, http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-03-31/indonesia-to-deploy-f-16sto-guard-its-south-china-sea-territory[2019-03-01].。6月，印尼國會同意追加撥款4.86億美元，用于在納土納群島建立軍事基地，為戰(zhàn)斗機(jī)及其裝備建立平臺，開發(fā)可供軍艦活動的港口，保護(hù)水域安全，建立雷達(dá)站監(jiān)測邊境地區(qū)，并欲將在納土納群島的軍人從800人增加至2000人。[注]Indonesia set to upgrade military base in islands perched on edge of South China Sea，https://www.japantimes.co.jp/news/2016/06/29/asia-pacific/indonesia-set-upgrade-military-base-islands-perched-edge-south-china-sea/#.W3J9d1RuYdU[2019-03-01].

2018年以來，印尼大舉購買潛艇、護(hù)衛(wèi)艦、登陸艦，并計(jì)劃建造20艘導(dǎo)彈艇。同年3月，印尼海軍參謀長阿德·蘇潘迪透露，到2024年，印尼海軍的60米導(dǎo)彈快艇數(shù)目將從現(xiàn)有的4艘增加到20艘。同年12月，印尼在納土納大島新建的軍事基地正式投入使用?；毓才鋫?000人，旨在防范邊界地區(qū)潛在的安全威脅，并將根據(jù)威脅變化需要持續(xù)升級改造。[注]Indonesia opens military base near disputed South China Sea，Dec 19 2018，https://news.abs-cbn.com/overseas/12/19/18/indonesia-opens-military-base-near-disputed-south-china-sea[2019-03-01].與此同時(shí)，印尼多次在納土納海域舉行軍事演習(xí)，佐科總統(tǒng)曾親臨現(xiàn)場觀摩，以顯示維護(hù)納土納群島領(lǐng)土主權(quán)的決心。

(二)納土納群島的領(lǐng)土主權(quán)及漁業(yè)和油氣利益

中印尼在納土納群島不存在領(lǐng)土主權(quán)糾紛，但印尼仍擔(dān)憂中國勢力在納土納群島擴(kuò)張，進(jìn)而損害其在納土納專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的油氣和漁業(yè)資源。僅東納土納油氣田(納土納D-阿爾法區(qū)塊)就擁有大約6.29萬億立方米的天然氣儲量，其中1.30萬億立方米天然氣為商業(yè)上可采儲量和5億桶的石油儲量。[注]Pertamina Didorong Kelola Blok Natuna，27 Jan,2011，https://lifestyle.kompas.com/read/2011/01/27/17531267/pertamina.didorong.kelola.blok.natuna[2019-03-04].印尼認(rèn)為，南海爭端的發(fā)展邏輯是，如果東南亞聲索國因中國的訴求失去了領(lǐng)土，那么印尼失去領(lǐng)土的風(fēng)險(xiǎn)就會增大，納土納海域的主權(quán)就會受到威脅。[注]參見德里·阿普里安塔：《印尼在南海爭端中的反應(yīng)：蘇哈托與后蘇哈托時(shí)代的比較分析》，《南洋資料譯叢》2015年第4期，第18頁。

在“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略中，印尼將保護(hù)海洋權(quán)益及經(jīng)營海洋資源作為最重要的階段性目標(biāo)和佐科政府海洋政策的施政重點(diǎn)，充分體現(xiàn)了印尼對納土納群島領(lǐng)土主權(quán)及海洋權(quán)益的擔(dān)憂。印尼認(rèn)為，當(dāng)前對納土納群島領(lǐng)土主權(quán)及海洋權(quán)益構(gòu)成威脅的主要是中國的南海斷續(xù)線。佐科認(rèn)為，中國的南海斷續(xù)線沒有國際法基礎(chǔ)，因此不存在印尼納土納海域的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與中國傳統(tǒng)海域重疊的問題，兩國在南海沒有爭議。[注]Indonesian president says China’s main claim in South China Sea has no legal basis，March 23,2015，https://www.reuters.com/article/us-indonesia-china-southchinasea/indonesian-president-says-chinas-main-claim-in-south-china-sea-has-no-legal-basis-idUSKBN0MJ04320150323[2019-03-01].Dr Natasha Hamilton-Hart and Dr Dave McRae，“Indonesia: Balancing the United States and China，Aiming for Independence”，November 2015，p17.中國漁船不能進(jìn)入納土納相關(guān)海域捕魚，中國油氣公司若要在納土納海域開采，要得到印尼許可。漁業(yè)和油氣成為印尼在納土納群島最重要的利益。

為宣示主權(quán)和保護(hù)漁業(yè)和油氣資源，2017年7月，印尼海事統(tǒng)籌部對外發(fā)布了新版印尼地圖，將印尼在南海的納土納海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)命名為“北納土納海”(North Natuna Sea)，以重申在納土納地區(qū)的主權(quán)及海洋權(quán)益。印尼政府解釋稱，命名“北納土納?！敝饕袃蓚€考慮：一是向希望在此地區(qū)進(jìn)行開采活動的各方表明，印尼對此地區(qū)擁有主權(quán)；二是向印尼海軍表明，印尼在納土納問題上沒有與任何鄰國談判。[注]Leo Suryadinata，“Maksud Sesungguhnya dari Penamaan Laut Natuna Utara: Analisis”，August 23, 2017，https://www.matamatapolitik.com/maksud-sesungguhnya-dari-penamaan-laut-natuna-utara-analisis/[2019-03-01].印尼國會也強(qiáng)調(diào)，在納土納群島建立軍事基地旨在確保國家主權(quán)權(quán)益，開采自然資源，促進(jìn)印尼專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)。

印尼固然重視油氣資源，但相比較而言，佐科政府的重心是保護(hù)漁業(yè)資源，嚴(yán)厲打擊非法捕魚。2014—2017年，印尼共炸沉非法捕魚船只317艘，僅2017年就炸沉110艘。[注]Prashanth Parameswaran，“Indonesia’s War on Illegal Fishing Continues With New Sinkings”，https://thediplomat.com/2017/11/indonesias-war-on-illegal-fishing-continues-with-new-sinkings/[2019-03-01].被炸沉的漁船主要來自越南、泰國、馬來西亞、菲律賓及中國。印尼尤其提防中國在納土納海域所謂的“非法捕魚”活動。2014年至今，中印尼多次在納土納海域發(fā)生漁業(yè)摩擦。2015年，印尼單方面宣布廢止于2014年10月簽訂的中印尼漁業(yè)協(xié)定。2016年，中印尼在納土納海域三次發(fā)生漁業(yè)糾紛，印尼強(qiáng)勢扣船、抓人，激化雙邊關(guān)系。

(三)維持南海均勢，防范中國“威脅”

在南海問題上，印尼特別提防中國。時(shí)任印尼國民軍司令穆爾多科(Moeldoko)曾公開宣稱：“中國是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，但我們不希望中國引發(fā)地區(qū)的不穩(wěn)定?！盵注]China could cause instability in region: TNI chief，October 29,2014, https://www.todayonline.com/world/asia/china-could-cause-instability-region-tni-chief[2019年03-01].時(shí)任印尼外長馬蒂在中國設(shè)立東海防空識別區(qū)后也曾表示：“我們嚴(yán)肅地告知中國，我們不能接受南海地區(qū)出現(xiàn)一個類似的防空區(qū)?！盵注]Zakir Hussain，“Jakarta against an air zone in S. China Sea”，F(xiàn)eb 20，2014，http://www.asiaone.com/asia/jakarta-against-air-zone-s-china-sea?nopaging=1[2019-03-01].“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略實(shí)施后，印尼將海洋防務(wù)、海洋外交以及防范中國“威脅”放在海洋政策的重要位置。

為此，2015年以來，印尼積極與周邊大國開展海洋問題磋商與合作，構(gòu)建地區(qū)均勢，嚴(yán)防所謂中國勢力擴(kuò)張。2015年3月，佐科出訪日本，兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，稱加強(qiáng)海上合作要遵守《聯(lián)合國海洋法公約》，維護(hù)自由航行。兩國聲明加強(qiáng)海洋安全、海洋生物資源管理、漁業(yè)與航運(yùn)發(fā)展、海上基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通合作，維護(hù)海上交通安全。同時(shí)，兩國領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)南海問題關(guān)乎地區(qū)和平穩(wěn)定，相關(guān)方要落實(shí)《南海各方行為宣言》，盡快達(dá)成南海地區(qū)行為準(zhǔn)則，通過和平方式解決爭端。[注]Japan - Indonesia Joint Statement- Towards Further Strengthening of the Strategic Partnership Underpinned by Sea and Democracy，March 23,2015.2016年12月，日本—印尼海洋論壇召開首次會議，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)海洋安全、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋基礎(chǔ)設(shè)施、能源以及包括納土納群島在內(nèi)的偏遠(yuǎn)島嶼建設(shè)。2017年1月，日本首相安倍訪問印尼。兩國高調(diào)宣稱維護(hù)海洋的自由、開放、和平對地區(qū)的和平、穩(wěn)定、繁榮有重要意義，強(qiáng)調(diào)依據(jù)國際法、《東南亞友好合作條約》解決南海問題，反對南海軍事化。2018年3月，印尼與日本在雅加達(dá)舉行第二次高級別海洋安全對話，兩國簽署合作協(xié)議，加強(qiáng)海洋安全及海洋基礎(chǔ)設(shè)施合作。[注]Dirjen Strahan Kemhan RI Buka Focus Group Discussion Maritime Security RI-Jepang，20 Maret 2018，https://www.kemhan.go.id/2018/03/20/dirjen-strahan-kemhan-ri-buka-focus-group-discussion-maritime-security-ri-japan.html[2019-03-25].日本同意在2020年1月前提供2300萬美元幫助印尼在包括納土納島在內(nèi)的六個外島建立港口和漁業(yè)設(shè)施，尤其是給印尼提供海產(chǎn)品的冷凍技術(shù)。[注]Japan to help develop Indonesian islands in South China Sea，25 June,2018，https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/2152361/japan-help-develop-indonesian-islands-south-china-sea[2019-03-25].

除日本外，印尼還主動加強(qiáng)與澳大利亞、印度、美國的海洋合作，對沖中國在南海的影響。2016年10月，澳印尼舉行“2+2對話”，印尼防長建議兩國在南海東部舉行聯(lián)合巡邏，維護(hù)海上安全。2018年3月，兩國簽署海洋合作行動計(jì)劃，加強(qiáng)海洋安全、打擊非法捕魚、海上救援、海洋科技、海洋資源的可持續(xù)發(fā)展、海洋文化遺產(chǎn)及在地區(qū)和多邊海洋論壇的合作。同時(shí)，澳大利亞宣布為期四年的海洋能力建設(shè)倡議，以幫助印尼提升海洋能力。[注]Boosting Indonesia-Australia maritime cooperation，16 March 2018，https://foreignminister.gov.au/releases/Pages/2018/jb_mr_180316.aspx[2019-03-25].同年5月，印度和印尼發(fā)表《印度—印尼在印太地區(qū)海洋合作愿景》，強(qiáng)調(diào)遵守《聯(lián)合國憲章》、《聯(lián)合國海洋法公約》和《東南亞友好合作條約》，和平解決爭端，將印太地區(qū)建立成一個自由開放、透明、和平、繁榮、以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)。兩國將致力于加強(qiáng)貿(mào)易與投資合作、海洋資源的可持續(xù)開發(fā)、災(zāi)害危機(jī)管理合作、旅游與文化交流、加強(qiáng)學(xué)術(shù)和科技交流，維護(hù)海洋安全。[注]Shared Vision of India-Indonesia Maritime Cooperation in the Indo-Pacific，May 30, 2018，https://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29933/Shared_Vision_of_IndiaIndonesia_Maritime_Cooperation_in_the_IndoPacific[2019-03-01].

此外，2018年3月，印尼與美國舉行第二屆海洋法和海洋政策對話。兩國簽署印尼海洋安全局與美國海警合作諒解備忘錄。美國邀請印尼參加“安全海洋網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)委員會”，支持印尼舉辦東亞峰會海洋垃圾會議，印尼則邀請美國參加?xùn)|盟地區(qū)論壇海洋垃圾會議。[注]Indonesia and US Continue to Strengthen Cooperation in Maritime Field，29 March 2018，http://www.en.netralnews.com/news/business/read/19794/indonesia.and.us.continue.to.strengthen.cooperation.in.maritime.field[2019-03-01].

全面加強(qiáng)與周邊大國的安全關(guān)系，防范中國在納土納海域?qū)τ∧岬摹巴{”，這是“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后，印尼南海利益的最顯著變化。

(四)發(fā)揮大國影響，團(tuán)結(jié)和協(xié)調(diào)東盟，維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和中心地位

印尼認(rèn)為，南海問題關(guān)乎東盟的命運(yùn)，而東盟是地區(qū)的中心。東盟的團(tuán)結(jié)和中心地位是印尼的關(guān)鍵利益。[注]Retno LP Marsudi，“Indonesia: Partner for peace, security, prosperity”，http://www.thejakartapost.com/academia/2018/01/10/full-text-indonesia-partner-for-peace-security-prosperity.html[2019-03-01].南海問題應(yīng)該在東盟框架下通過和平方式解決，要防止本地區(qū)成為大國博弈的角斗場。[注]Leonard C. Sebastian，“Indonesia’s Dynamic Equilibrium and ASEAN Centrality，Prospects of Multilateral Cooperation in the Asia Pacific: To Overcome the Gap of Security Outlooks”，Tokyo : The National Institute for Defense Studies，2014，p10.這是印尼在南海的一貫利益。2012年東盟外長會各方因南海問題出現(xiàn)分歧未能發(fā)布聯(lián)合公報(bào)，時(shí)任印尼外長馬蒂隨即展開穿梭外交，最終推動?xùn)|盟達(dá)成了南海問題六原則[注]六原則：即全面落實(shí)《南海各方行為宣言》、遵守落實(shí)《南海各方行為宣言》指針、盡早完成《南海地區(qū)行為準(zhǔn)則》、遵守包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法、各方保持克制并不使用武力、依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》及國際公認(rèn)的準(zhǔn)則和平解決爭端。，最大限度地協(xié)調(diào)了東盟十國在南海問題上的立場，維護(hù)了東盟的團(tuán)結(jié)。

《印尼海洋政策》明確提出，在海洋外交中，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。所謂領(lǐng)導(dǎo)，即加強(qiáng)與東盟國家的合作，在東盟中發(fā)揮建設(shè)性作用。2017年4月，佐科在東盟峰會期間表示，東盟國家對付中國的唯一辦法，就是所有成員國在南海爭端問題上“一致發(fā)聲”，尤其是在“南海行為準(zhǔn)則”(COC)談判中，東盟要發(fā)揮集體作用，采取一致行動。為此，佐科呼吁東盟在南海問題上首先內(nèi)部達(dá)成一致。[注]Natashya Gutierrez，“Indonesia’s Jokowi: ASEAN must have common stand on South China Sea”，April 28,2017，https://www.rappler.com/world/regions/asia-pacific/indonesia/bahasa/englishedition/168215-south-china-sea-jokowi-asean[2019-03-01].Indonesia seeks effective South China Sea code of conduct，Jan 09 2018，http://news.abs-cbn.com/overseas/01/09/18/indonesia-seeks-effective-south-china-sea-code-of-conduct[2019-03-01].2018年3月，印尼國防部長里亞米薩爾德在訪問澳大利亞期間，公開游說東南亞國家在南海海域聯(lián)合巡邏。[注]Fergus Jensen，“Indonesia pushes for Southeast Asian patrols of disputed waters”，March 16, 2018，https://www.reuters.com/article/us-australia-indonesia-politics/indonesia-pushes-for-southeast-asian-patrols-of-disputed-waters-idUSKCN1GS0CL[2019-03-01].

(五)構(gòu)建一個有法律和制度保障的南海地區(qū)秩序

對印尼而言，在南海推動構(gòu)建一個有利于維護(hù)自身海域主權(quán)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)利益的地區(qū)秩序是重要利益訴求?！叭蚝Ｑ笾c(diǎn)”戰(zhàn)略和海洋政策出臺后，印尼高度重視海洋秩序和海洋機(jī)制建設(shè)。在印尼看來，南海的地區(qū)秩序至少應(yīng)包括三方面內(nèi)容：一是南海地區(qū)應(yīng)有利于保護(hù)印尼海洋主權(quán)、海洋權(quán)益、海域管理、海洋資源，維護(hù)海洋安全，這是《印尼海洋法》的基本要求；二是地區(qū)秩序要有利于保障“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略的推進(jìn)，核心是保護(hù)海洋安全、海洋主權(quán)和海洋權(quán)益；三是南海地區(qū)各國應(yīng)該遵守《南海各方行為宣言》和正在磋商中的“南海行為準(zhǔn)則”。

為此，印尼率先提出行為準(zhǔn)則草案，并在東盟國家中溝通協(xié)調(diào)，力推東盟國家與中國簽署務(wù)實(shí)的、具有法律約束力(legal binding)的行為準(zhǔn)則。[注]Retno LP Marsudi，“Indonesia: Partner for peace, security, prosperity”，http://www.thejakartapost.com/academia/2018/01/10/full-text-indonesia-partner-for-peace-security-prosperity.html[2019-03-01].2016年7月“南海仲裁案”結(jié)果出爐后，印尼呼吁各方保持克制，避免緊張局勢升級，遵守國際法，共同履行維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定的承諾。2018年11月，印尼就COC磋商明確表態(tài)，稱COC不會制定新的規(guī)則，而是要采納現(xiàn)行的國際規(guī)則，如《聯(lián)合國海洋法公約》中的條款。COC所探討的原則上是依據(jù)國際法和國際準(zhǔn)則解決爭端問題的一種方式。[注]CoC controls South China Sea situation: Indonesia，6th November 2018，https://en.antaranews.com/news/120229/coc-controls-south-china-sea-situation-indonesia[2019-03-01].

(六)加強(qiáng)在南海的戰(zhàn)略存在，推動印尼版印太戰(zhàn)略構(gòu)想

“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略的提出，擴(kuò)大了印尼的戰(zhàn)略版圖，即印尼要從原先的東南亞—亞太大國發(fā)展為印太大國，這進(jìn)一步拓展了印尼在南海的戰(zhàn)略利益。印尼要發(fā)展為印太大國，在印太發(fā)揮影響力，不但要在印度洋地區(qū)加強(qiáng)戰(zhàn)略存在，而且要在大國激烈爭奪的南海地區(qū)確保戰(zhàn)略存在。從這個意義上說，南海已成為印尼從太平洋走向印度洋的抓手。作為東盟大國，印尼若不能在南海地區(qū)顯示戰(zhàn)略影響，參與南海問題的管控和地區(qū)秩序構(gòu)建，印尼就難以將其印太戰(zhàn)略構(gòu)想理念向東盟國家推銷，而推銷印太戰(zhàn)略構(gòu)想正是印尼向東盟和國際社會展示海洋大國實(shí)力、實(shí)現(xiàn)印太海洋強(qiáng)國夢的主要路徑。

2018年5月，印尼推出印太戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)以東亞峰會為平臺，堅(jiān)持開放、透明、包容原則，維護(hù)印太地區(qū)的和平與安全，促進(jìn)合作與友誼，推動實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，遵守國際法，維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)和中心地位，力爭將現(xiàn)有合作機(jī)制整合到“東盟+”機(jī)制之下。同時(shí)加強(qiáng)三個領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作：一是加強(qiáng)印太沿岸國家的非傳統(tǒng)安全合作，打擊海盜、毒品、人口走私等；二是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，尤其是地區(qū)互聯(lián)互通，以及在印度洋和南太平洋創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長中心；[注]Jansen Tham，“What’s in Indonesia’s Indo-Pacific Cooperation Concept?”May 16, 2018，https://thediplomat.com/2018/05/whats-in-indonesias-indo-pacific-cooperation-concept/[2019-03-01].三是解決印太地區(qū)的海洋安全問題和海洋爭端。確保在南海的戰(zhàn)略存在，以南海為基點(diǎn)逐步擴(kuò)大在印太地區(qū)的戰(zhàn)略影響，是印尼實(shí)現(xiàn)印太海洋大國夢的有效路徑。

三、中印尼關(guān)系面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后，印尼在南海的利益發(fā)生了顯著變化，與中國在南海地區(qū)的利益沖突面上升，中印尼關(guān)系面臨挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略本身與中國倡議的“21世紀(jì)海上絲綢之路”有契合之處，兩國在海洋領(lǐng)域有進(jìn)一步合作的空間。

從挑戰(zhàn)方面看，首先，在印尼看來，中國已成為印尼海洋戰(zhàn)略中一個潛在的戰(zhàn)略威脅。尤其是，納土納問題在“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后上升為中印尼雙邊關(guān)系中的主要矛盾和影響雙邊關(guān)系的重要戰(zhàn)略問題，并且此問題不斷加劇印尼對華的誤解和誤判。印尼已將中國視為其海洋權(quán)益的主要威脅。印尼對華的消極認(rèn)知，正深度影響印尼對兩國戰(zhàn)略對接的態(tài)度。在“一帶一路”倡議提出后的五年，中印尼兩國在海洋經(jīng)濟(jì)、海上互聯(lián)互通、海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作乏善可陳，納土納問題是一個重要原因。

其次，印尼成為南海爭端復(fù)雜化的推手。印尼公開否認(rèn)南海斷續(xù)線，其立場與馬來西亞、越南、菲律賓等國的立場一致。并且，印尼在此問題上始終堅(jiān)持己見，主張?jiān)趪H法和多邊框架下解決南海爭端，這增強(qiáng)了印尼與東南亞南海聲索國的戰(zhàn)略共識。在此背景下，印尼較難站在“調(diào)停人”的公正立場上表態(tài)和行事。 “全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略出臺后，印尼在南海的戰(zhàn)略利益與安全利益更加廣泛，難以接受中方在南海的正當(dāng)維權(quán)行動。為捍衛(wèi)國家利益，印尼勢必在加強(qiáng)納土納海域維權(quán)的同時(shí)，推動?xùn)|盟國家和域外國家在南海與中國展開博弈，這將使南海問題復(fù)雜化。南海問題將成為測試中國與印尼及東南亞關(guān)系的“試金石”。如果處理不當(dāng)，中國與東南亞國家之間的互信將進(jìn)一步受損，進(jìn)而阻礙中國與東南亞國家在“21世紀(jì)海上絲綢之路”框架下的合作。

從機(jī)遇方面看，“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議有諸多契合之處。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，尤其是推動海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海上油氣開發(fā)、濱海旅游業(yè)、經(jīng)濟(jì)走廊和工業(yè)園建設(shè)等，仍然是佐科政府的執(zhí)政重點(diǎn)。吸引中國投資，加強(qiáng)在“一帶一路”框架下的合作，是佐科政府對華關(guān)系的一個重要方面。2018年以來，尤其是中美貿(mào)易摩擦后，印尼感到美國對東南亞政策模糊不清、舉棋不定，為此佐科政府開始調(diào)整對華關(guān)系，將經(jīng)濟(jì)外交的重點(diǎn)進(jìn)一步向中國傾斜。2018年4月，兩國簽署了23億美元的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定，用以在北加里曼丹和巴厘島建立水電站、發(fā)電廠、鋼鐵冶煉廠，以及開發(fā)二甲醚煤轉(zhuǎn)化為天然氣的工業(yè)。[注]Indonesia, China sign economic deals worth over US$23 billion,April 20,2018, http://ven.vn/indonesia-china-sign-economic-deals-worth-over-us-23-billion-32191.html[2019-03-01].在2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇前夕，印尼又高調(diào)拋出要與中國探討價(jià)值910億美元的28個項(xiàng)目合作，加強(qiáng)兩國在“一帶一路”框架下的合作。[注]Indonesia to propose projects worth US$91 billion for China’s Belt and Road，March 20, 2019，https://defence.pk/pdf/threads/indonesia-to-propose-projects-worth-us-91-billion-for-chinas-belt-and-road.608954/[2019-03-24].

以上案例說明，雖然中印尼兩國在納土納問題上有較大分歧，但經(jīng)濟(jì)合作仍然是印尼對華外交的重點(diǎn)，兩國有能力、也有意愿管控納土納問題，深化雙邊合作。

對中印尼兩國而言，要深化經(jīng)濟(jì)合作，規(guī)避南海及納土納問題帶來的負(fù)面影響，當(dāng)務(wù)之急是中印尼要保持密切溝通，進(jìn)一步增信釋疑，以保障務(wù)實(shí)合作順利進(jìn)行。

一方面，中印尼之間要加強(qiáng)戰(zhàn)略和政策溝通。目前，中印尼在南海合作面臨的主要問題是戰(zhàn)略和政策溝通不足，這使得兩國在海洋基礎(chǔ)設(shè)施、海洋產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作面臨諸多問題。雖然兩國領(lǐng)導(dǎo)人有加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通、推動務(wù)實(shí)合作的意愿，但兩國相關(guān)部門未能就此展開充分的溝通與對話，尤其是對彼此的核心利益關(guān)切溝通不足。中印尼擁有成熟和完善的副總理級對話溝通機(jī)制，即副總理級的政治安全對話、高層經(jīng)濟(jì)對話和人文交流機(jī)制。兩國應(yīng)高度重視政治安全對話的重要性，要將政治安全對話作為鞏固中印尼全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的基石。副總理級政治安全對話要充分探討彼此的利益關(guān)切，尤其是要就兩國在敏感問題、核心問題和戰(zhàn)略問題上的立場態(tài)度進(jìn)行溝通交流，并積極探討解決之道。要堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)探討兩國政策溝通、軍事合作、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)中的問題，為兩國深入的戰(zhàn)略合作掃清障礙。與此同時(shí)，兩國的外交、海洋、經(jīng)貿(mào)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)工作層面的對話，落實(shí)兩國副總理級的對話成果，進(jìn)一步明確兩國合作的意圖、目標(biāo)、各方需求和具體的實(shí)施路徑。

另一方面，兩國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)南海和納土納問題的磋商。雖然中印尼兩國對于南海爭端和納土納問題的立場有較大差異，尤其是印尼方否認(rèn)納土納海域與中方存在海洋權(quán)益爭議，不愿意就此問題與中國商談。但中印尼作為本地區(qū)重要的兩個大國，應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略高度看待兩國在南海爭端和納土納問題上的分歧，兩國有必要也有可能在此問題上進(jìn)行溝通和磋商。

兩國的智庫、研究機(jī)構(gòu)可率先推動磋商，就各自國家在南海爭端和納土納問題上的利益關(guān)切、雙方解決問題面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)、兩國可能采取的解決之道、如何維護(hù)海洋安全、如何加強(qiáng)海洋合作等問題聯(lián)合調(diào)研，并進(jìn)行多形式、多層面的磋商研討，每年度就相關(guān)議題撰寫聯(lián)合調(diào)研報(bào)告，以供兩國政府參考。

二軌層面的磋商一方面有助于探討納土納問題的解決之道，另一方面對增進(jìn)兩國精英間的互知、互信有積極意義。中印尼智庫可考慮定期舉辦“中印尼南海合作：策略與路徑”研討會，向國際社會闡釋中印尼在南海和納土納問題上的合作聲音。沒有二軌層面的交流磋商，中印尼精英階層將失去一個增進(jìn)互知、互信的重要平臺，其結(jié)果是印尼方在看待南海爭端和納土納問題時(shí)可能繼續(xù)受到西方媒體或西方智庫的影響。中印尼只有在不斷加強(qiáng)交流對話的過程中，才能在南海、納土納爭議、漁業(yè)合作等敏感關(guān)鍵議題上達(dá)成越來越多的共識，兩國在“全球海洋支點(diǎn)”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”框架下的合作才有望取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

四、結(jié) 語

印尼是南海周邊的大國，其與中國在南海上雖不存在島礁主權(quán)爭端，但兩國在納土納海域存在海洋權(quán)益糾紛。維護(hù)納土納群島的主權(quán)、安全和海洋權(quán)益是印尼歷屆政府的要務(wù)。佐科上臺后，印尼提出“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，頒布了海洋政策，其在南海的利益出現(xiàn)了顯著變化。印尼視中國為南海的主要安全威脅，對中國的防范和擔(dān)憂加強(qiáng)。納土納問題開始上升為中印尼雙邊關(guān)系中的重要戰(zhàn)略問題之一。中印尼雙邊關(guān)系面臨新的挑戰(zhàn)。

但另一方面，“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略與中國的“一帶一路”倡議有諸多契合之處，印尼推進(jìn)“全球海洋支點(diǎn)”戰(zhàn)略，對發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海洋合作需求較大，中印尼兩國仍有較大的合作空間。中印尼應(yīng)充分利用現(xiàn)有機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，從戰(zhàn)略高度重視納土納問題，探討納土納問題可能的解決途徑，增進(jìn)政治互信，促進(jìn)互利合作，鞏固全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。