美國介入南海爭端：戰(zhàn)略誤判與戰(zhàn)略意圖

邵建平 劉 盈

[內容提要]戰(zhàn)略意圖是國際關系分析的重要概念，但戰(zhàn)略意圖具有不確定性，會引發(fā)國家間的戰(zhàn)略猜疑。作為霸權守成國，美國近年來對南海爭端存在嚴重的戰(zhàn)略誤判，將中國的正當維權行為視為對其地區(qū)霸權的挑戰(zhàn)。美國打著“維護航行和飛越自由、捍衛(wèi)國際法、推動南海問題和平解決”的旗號，高調介入南海爭端，將其作為制衡中國和平崛起、維護自身海洋霸權的抓手。為應對美國的強勢介入，實現在南海維權與維穩(wěn)的平衡，中國在繼續(xù)捍衛(wèi)南海主權權益的同時，要繼續(xù)推進“雙軌策略”，繼續(xù)倡議“擱置爭議、共同開發(fā)”，并爭取有實質性突破，夯實中國—東盟在南海的合作。

2016年下半年至今，在中國和東盟的共同努力下，南海的緊張局勢轉圜趨穩(wěn)。但作為霸權守成國，美國介入南海爭端的戰(zhàn)略意圖沒有發(fā)生變化。當前，中美相互間產生的戰(zhàn)略疑慮，仍然是兩國在南海問題上博弈的核心癥結，也是南海局勢穩(wěn)定的最大不確定因素。美國無視中國在南海問題上是受害者的事實，無視中國在南海的行動仍然處在維護海洋基本權利的階段[注]張文木認為，海權可以分為三個層次：海洋權利(sea right)、海洋權力(sea power)和海上霸權(sea hegemony)三個階段。參見張文木：《論中國海權》，《世界經濟與政治》2003年第10期，第9—10頁。，無視中國一再宣稱“永遠不稱霸”的主張和長期以來在南海問題上的戰(zhàn)略忍耐，無視中國和東盟有能力管控南海爭端，將中國在南海的正當維權行為視為對地區(qū)秩序、美國海洋霸權的挑戰(zhàn)。美國在南海的行動，充分暴露出了其希冀借南海爭端阻撓中國和平崛起的戰(zhàn)略意圖。

本文引入戰(zhàn)略意圖概念，在分析美國在南海問題上的戰(zhàn)略誤判、戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略行動的基礎上，就中國如何更明晰地表達自身在南海問題上的戰(zhàn)略意圖，更好地實現在南海維穩(wěn)與維權間的平衡提出對策意見。

一、戰(zhàn)略意圖與美國在南海問題上的戰(zhàn)略誤判

意圖是指一國在外交政策中如何利用自己的實力實現目標，即“國家以某種手段實現特定目標的打算或規(guī)劃”[注]李永成：《意圖的邏輯：美國與中國的安全軟環(huán)境》，北京：世界知識出版社，2011年，第124頁。。能力和意圖在國際關系中具有不同的意涵，且意圖比能力更具有現實意義。因為能力并不會構成直接的威脅，而意圖才會使然。在國際關系范疇里，意圖等同于偏好、選擇權，指計劃要做的事情。但是，打算做某事并非等于愿意做某事，打算做某事比愿意做某事更接近行動。因此，意圖更接近行動和結果。意圖憑借我們說我們即將做什么和我們真正做了什么之間的規(guī)范性聯系塑造行動。[注]Jennifer Mitzen, “Illusion or Intention? Talking Grand Strategy into Existence”, Security Studies, Vol.24, No.1,2015,pp.63—69.

因此，行動與意圖是孿生兄弟，一個國家戰(zhàn)略意圖能夠通過其具體的行動得以體現。所以，戰(zhàn)略意圖的基本要素由目標和行為構成，行動是意愿和信念的產物，理由則是行為的原因。

戰(zhàn)略意圖是國際關系分析的重要術語。國際關系各大理論流派都非常重視對戰(zhàn)略意圖的分析，認為戰(zhàn)略意圖與國家行為密不可分，是一個國家對外政策的基本依據。如現實主義流派將國家意圖的不確定性，作為基本理論假定之一。一些現實主義學者用“維持現狀”和“修正主義”來描述國家的意圖，如進攻性現實主義學者米爾斯海默、扎爾斯·拉格則等。米爾斯海默認為：“國家之間不可能準確評估相互間的意圖，因此不能確信自己將與一個維持現狀的國家還是修正主義國家打交道?！彼€悲觀地認為：“當前國際體系下沒有維持現狀的國家?！盵注]John J. Mearsheimer, The Gathering Storm: China’s Challenge to US Power in Asia, The Chinese Journal of International Politics, Vol. 3, 2010,p.383.Charles L. Glaser, Rational theory of international politics: the logic of competition and cooperation, Princeton University Press, 2010, p.38.扎爾斯·拉格則從動機角度將國家分為“安全尋求者”和“貪婪者”，而從意圖角度將國家分為“維持現狀”和“修正主義”兩種。他認為：“即使是貪婪的國家，如果他追求領土的欲望被阻止，他的行為會像一個維持現狀的國家，而非修正主義；而一個在動機上僅僅是為了尋求安全的國家，也可能采取修正主義和擴張性的政策?！盵注]Charles L. Glaser, Rational Theory of International Politics: the Logic of Competition and Cooperation, Princeton University Press, 2010, p.39.

新自由主義則強調基于國家利益考慮的意圖。如基歐漢認為：“一些國家對別國追求利益行為的‘敏感性’從根本上來說是因為受了那些國家意圖的影響和驅動。”[注]David Baldwin, Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press,1993,pp.4-8.同時，新自由主義者還認為，在國家互動過程中，國家的戰(zhàn)略意圖比國家的客觀實力更具現實意義。建構主義大師溫特則認為：“因為國際體系的制度化程度低，更加容易導致信息不對稱。國家之間不可能對相互間的意圖有準確無誤的把握，因此容易將他國的動機往最壞處估計。”[注]Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge University Press, 1999, pp.107-108.

在國際關系中，意圖和謊言經常孿生相伴。盡管國家戰(zhàn)略意圖并非無跡可尋，一般能夠通過“聽其言”進行把握。別國的意圖一般情況下可以通過解讀其領導人、外交官言論、情報搜集和觀察該國的外交行動得以較為準確的洞察。[注]參見李永成：《意圖的邏輯：美國與中國的安全軟環(huán)境》，北京：世界知識出版社，2011年，第130頁。但在“高級政治”領域，國家領導人和外交官為了維護國家安全和戰(zhàn)略優(yōu)勢，可能經常會采取欺騙，包括撒謊的方式實現對對手的優(yōu)勢，其中就包括掩蓋自己國家軍事實力的意圖、輕描淡寫或者掩飾自己對對手的敵對性意圖。[注]John J. Mearsheimer, Why Leaders lie-The Truth about Lying in International Politics, Oxford University Press, Inc.,2011,pp.36,52,54.因此，不確定性成為意圖的最大特征。意圖不確定性，會導致行為體間的戰(zhàn)略疑慮、互信缺失和戰(zhàn)略誤判，繼而會影響國家的行為邏輯，傾向于做“最壞的打算”。在國家關系互動過程中，要把握他國的戰(zhàn)略意圖，除了“聽其言”，更要“觀其行”，才能更好地了解其真實戰(zhàn)略意圖。

南海爭端已經超出單純的南海主權聲索國間的主權和海洋權益爭議范疇，已成為霸權守成國美國和新興崛起國中國之間戰(zhàn)略博弈的前沿問題。在國際政治中，霸權守成國和崛起國間最容易發(fā)生戰(zhàn)略意圖互疑。美國熱衷于在國際事務中一爭高下，往往將任何有利于他者的國際均勢改變視為本國生存和安全的間接威脅。[注]參見李永成：《意圖的邏輯：國家安全的軟環(huán)境》，第126頁。美國在戰(zhàn)略上無法容忍一個實力不斷接近自己的大國崛起[注]參見張宇燕、高程：《美國行為的根源》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第187頁。，因此中國的任何行為，尤其是軍事力量的發(fā)展，都被美國視為有“不良意圖”，將對自身的霸權和影響力構成威脅。

2009年以來，中國在南海問題上被迫采取了一些反應性維權行為。然而，美國對中國在南海問題上的意圖充滿疑慮，批評中國的正當維權行為是試圖用“切香腸”的戰(zhàn)略逐漸控制南海，最終試圖將南海變?yōu)椤爸袊?。[注]Fu Ying, Wu Shicun, South China Sea: How We Got to This Stage, the National Interest, May 9, 2016, http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118[2019-03-10].2016年6月4日，時任美國防部長卡特在新加坡出席香格里拉對話會發(fā)表演講時聲稱：“中國在南海的一系列舉動引發(fā)了外界對中方戰(zhàn)略意圖的關切。如果中國繼續(xù)當前的行動，將陷入‘自我孤立’的長城。”[注]Secretary of Defense Ash Carter, Remarks on “Asia-Pacific’s Principled Security Network” at 2016 IISS Shangri-La Dialogue, Singapore, June 04, 2016,http://www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/791213/remarks-on-asia-pacifics-principled-security-network-at-2016-iiss-shangri-la-di[2019-03-10].可見，戰(zhàn)略意圖互疑已經成為中美在南海議題上博弈中的核心癥結。

隨著中國快速崛起，美國依據自身的行為邏輯臆斷中國的崛起尤其是軍事現代化必將稱霸，因此對中國的軍事現代化充滿了疑慮。早在21世紀初，米爾斯海默，曾指出：“這并不是由于富裕的中國就會有不良動機，而是因為對于任何一個國家來說，使其生存概率最大化的最好辦法是成為地區(qū)霸主?！盵注]Mearsheimer, John J.,The tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton & Company, Inc.,2001, p.237.還有學者認為，現在中國試圖主導東亞地區(qū)，就如同當年正在崛起的美國尋求主導西太平洋事務一樣，中美兩國對東亞地區(qū)主導權存在著激烈的爭奪。[注]Christopher Layne, “the Global Power Shift from West to East”, The National Interest, May/June 2012, p.28.而美國將制海權視為其全球霸權的根本支柱，因此將中國的海軍發(fā)展視為最大的威脅。米爾斯海默認為：“中國的海軍必然會挑戰(zhàn)美國的海上控制權。更強大的中國可能會將美國逐出亞太地區(qū)，就像美國在19世紀將歐洲強權逐出西太平洋地區(qū)一樣?！盵注]John J. Mearsheimer, “The Gathering Storm: China’s Challenge to US Power in Asia”,The Chinese Journal of International Politics, Vol.3, 2010, p.389.

近年來，中國在南海的正當維權行為，被美國貼上了“危及地區(qū)和平與穩(wěn)定、危及海上航行自由、不遵守國際法和國際準則”的標簽。美國認為，中國在南海的維權行為將南?！败娛禄?，目的是要將其擠出亞太地區(qū)，構建一個中國主導下的地區(qū)秩序，威脅美國對亞太地區(qū)的戰(zhàn)略主導權。2015年2月23日，時任美太平洋司令部司令哈里斯出席美國參議院軍事委員會聽證會時，批評“中國南海進行軍事建設是要謀求東亞霸權，中國在南沙島礁上的軍事部署將對美國艦船的航行安全構成威脅”[注]Franz-Stefan Gady, US Admiral: China Seeks Hegemony in East Asia, the Diplomat, February 25, 2016, http://thediplomat.com/2016/02/us-admiral-china-seeks-hegemony-in-east-asia/[2019-03-10].。2015年美國國會研究局的一份報告稱：“如果放任中國在南海的維權行為，特別是大規(guī)模的陸域吹填行為及部分島礁的軍事化，將危及美國在南海地區(qū)的‘航行自由’，而‘航行自由’是美國在南海的核心利益?！盵注]Ben Dolven, et al., “Chinese Land Reclamation in the South China Sea: Implications and Policy Options”，CRS Report, June 18, 2015. https://www.fas.org/sgp/crs/row/R44072.pdf[2019-03-10].美國國防部2016年發(fā)布的《中國軍事與安全發(fā)展態(tài)勢報告》，花了大量篇幅指責中國在南海通過陸域吹填維護正當權益的行為，認為長遠看中國在南海進行陸域吹填和基礎設施建設將主要用于軍事目的，提升中國的“反介入”和“區(qū)域拒止”能力，以便最終能夠阻止或打敗對手的軍力投射和抗擊包括美國等第三方在危機和沖突時刻介入爭端。[注]Office of the Secretary of Defense, Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2016, Annual Report to Congress, April 26,2016, p.i.

為了應對中國崛起對美國的挑戰(zhàn)，有學者認為美國應該修正對華戰(zhàn)略。如羅伯特·布萊克威爾(Robert D.Blackwill)等人認為：“美國將中國納入自由國際秩序的政策不僅未能奏效，反而使得美國在亞洲的權力優(yōu)勢遭受了威脅，最終將可能對美國的全球霸權地位構成挑戰(zhàn)。因此，美國需要執(zhí)行以平衡中國崛起為核心的對華大戰(zhàn)略，以應對中國經濟和軍事擴張對美國在亞太甚至全球利益的影響?！盵注]Robert D. Blackwill&Ashley J. Tellis, Revising U.S.Grand Strategy Toward China, Council Special Report, No.72, March 2015, Council on Foreign Relations,p.4.2017年12月18日，特朗普政府發(fā)布執(zhí)政以來的首份《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，對中國在南海的維權行為進行直接批評，認為“中國在南海島礁建設軍事設施會威脅貿易自由、威脅其他國家的主權、削弱地區(qū)穩(wěn)定”[注]National Security Strategy of the United States of America, December 2017, the White House, Washington, DC, p.46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf[2019-03-10].。

過去幾年，南海爭端的激化，為美國全方位加強與東南亞盟友和準盟友國家關系，以平衡中國不斷增長的地區(qū)影響力，提供了絕佳機會。因此，美國在行動上逐漸放棄了“不選邊站隊”立場，從間接干預轉向直接介入、從幕后導演轉向前臺主演，全面插手南海爭端。美國在南海的立場變化和行動，導致南海爭端在過去幾年里一直處于高度緊張狀態(tài)，南海爭端已經成為中美競爭和對抗的風暴眼，成為兩國戰(zhàn)略互疑的主要問題，導致中美兩國對相互間的戰(zhàn)略意圖進行重估。[注]Fu Ying, Wu Shicun, South China Sea: How We Got to This Stage,the National Interest, May 9, 2016, http://nationalinterest.org/feature/south-china-sea-how-we-got-stage-16118[2019-03-10].

總體來看，美國由于對中國南海戰(zhàn)略意圖的誤解，導致其對南海爭端存在戰(zhàn)略誤判：一方面，美國武斷地認為，中國尋求完全控制南海并設法將美國勢力排擠出該地區(qū)；另一方面，美國又錯誤地感覺自己能夠通過一系列“組合拳”，逼迫中國澄清在南海的聲索和放棄“九段線”主張。[注]Xue Li and Xu Yanzhuo，How the US Misjudged the South China Sea, Part I,The Diplomat, August 04, 2016, http://thediplomat.com/2016/08/how-the-us-misjudged-the-south-china-sea-part-i/[2019-03-10].

二、美國介入南海問題的真實戰(zhàn)略意圖

長期以來，盡管美國習慣于站在道德的制高點，將其介入南海爭端的目的包裝為“維護航行自由”、“捍衛(wèi)國際法”、推動“爭端和平解決”等，但事實勝于雄辯，美國自2009年以來針對南海爭端采取的行動還是充分暴露了其根本目的是：“維持南海爭端的現狀”，阻止中國還原南海爭端的“原狀”，制衡中國不斷增長的地區(qū)影響力，防止地區(qū)力量結構失衡，延緩甚至阻止中國沖出“島鏈”走向海上強國的進程， 遏制中國崛起，維護自身在亞太地區(qū)的主導權和海上霸權。[注]參見王傳劍：《美國的南中國海政策：歷史與現實》，《外交評論》2009年第6期，第100頁；《南海問題與中美關系》，《當代亞太》2014年第2期，第14頁。而美國所認為的亞太地區(qū)力量結構和地區(qū)秩序，是以美國為中心并占據主導地區(qū)和霸權優(yōu)勢的秩序和格局。美國高調介入南海問題，是要對中國形成威懾外交，通過軍事、政治、外交和輿論手段，增加中國維權行為的成本，使中國國際形象受損，破壞中國—東盟關系，使其在外交上面臨尷尬境地，進而一石二鳥，既對中國形成威懾，也對其軍事盟國展示責任。[注]Hu Bo, What’s Behind US Military Moves in the South China Sea?,the Diplomat, April 01, 2016, http://thediplomat.com/2016/04/whats-behind-us-military-moves-in-the-south-china-sea/[2019-03-10].

(一)對南海爭端的立場發(fā)生了偏移

美國自稱是“常駐亞洲大國”，在亞洲具有重大的國家利益。冷戰(zhàn)結束后，美國對南海爭端的態(tài)度，從完全孤立主義和中立主義過渡到干涉主義，不斷加大介入力度。2009年以來，美國極力推進“亞太再平衡戰(zhàn)略”，把在南海問題上的博弈視為鞏固和加強其在亞太地區(qū)霸權秩序的關鍵，而將中國視為其推行霸權秩序的主要障礙，認定中國是改變這種秩序的主要力量。[注]參見錢文榮：《南海已演變成中美在西太平洋激烈博弈的焦點(一)》，新華網，2016年6月29日，http://news.xinhuanet.com/asia/2016-06/29/c_129096241.htm[2019-03-10]。為此，美國官員和戰(zhàn)略界學者一改中立主義、不選邊站的立場，開始公開支持越南和菲律賓對南海海域的權益主張。參議員韋伯(Jim webb)多次呼吁美國應該支持越南、菲律賓等國在南海的權益主張。2009年7月11日，盡管韋伯未能參加國會舉行“中國海軍現代化對美國的意義”聽證會，但還是提交了一份聲明材料，他認為“中國過去幾年在南海問題上不斷恐嚇越南和菲律賓”，因此美國應該支持越南和菲律賓在南海的權益主張，阻止中國不斷擴展戰(zhàn)略空間。[注]Statement of Senator Jim Webb, “The Implications of China’s Naval Modernization for the United States”, Testimony before the US—China Economic and Security Review Commission, June 11, 2009, p.199.http://origin.www.uscc.gov/sites/default/files/transcripts/6.11.09HearingTranscript.pdf[2019-03-10].2009年8月，韋伯訪問越南時再次宣稱：“美國應該支持越南抗衡中國的地區(qū)野心。”[注]“Webb Says US Must ‘Balance’ China”, VOA, Hanoi, Vietnam, August 19, 2009. http://www.voanews.com/content/a-13-2009-08-19-voa32-68754932/410361.html[2019-03-10].很多戰(zhàn)略界學者也呼吁美國應該支持越南和菲律賓以平衡中國。美國傳統基金會亞洲研究中心主任奧爾特·洛曼(Walter Lohman)認為，美國應該堅決地支持菲律賓對南沙群島的主權要求。[注]Gloria Jane Baylon,“US should support RP claim on Spratlys-US think tank”, Philippines News Agency (PNA), March 4, 2009.

此外，針對近年來中國在南海的正當維權行為尤其是陸域吹填行為，引發(fā)了美國政界、軍界和戰(zhàn)略學界的撻伐，認為中國的維權是“挑釁性的單方面行為”。他們對“中國是陸域吹填的后來者”事實視而不見和故意忽略，2014年7月，時任美負責東亞事務的助理國務卿米歇爾·福克斯(Michael Fuchs)還提出所謂的“凍結論”，要求各聲索國“不再奪取島礁與設立前哨站，承諾不強占2002年《南海各方行為宣言》簽署前被他國已經占據的區(qū)域，應該闡明何種改變地貌的行為構成對他者的挑釁，何種行為是根據《南海各方行為宣言》維持長期存在的努力，不采取針對他國在爭議區(qū)經濟活動的單邊行為” 。[注]Michael Fuchs, Deputy Assistant Secretary of the State, “Remarks at the Fourth Annual South China Sea Conference,” July 11, 2014, http//www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/07/229129.htm[2019-03-10].“凍結論”名為南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，實為美國偏袒和支持越南和菲律賓的舉動。特朗普政府上臺后，也繼續(xù)對中國的正當維權行為予以批評和指責，而對東盟相關國家在南海的非法行為視而不見。2017年1月11日，美國候任國務卿蒂勒森在參議院對外關系委員會聽證會上大肆批評“中國在南海的島礁建設是非法行為、不符合國際準則”[注]Statement of Rex Tillerson, Nominee for Secretary of State; Statement Before the Senate Foreign Relations Committee; Washington, DC ,01/11/17, https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/index.htm[2019-03-10].。2017年6月和2018年6月，美國國防部長馬蒂斯在香格里拉安全對話會上，均對中國在南沙的島礁建設進行了批評和指責。2019年3月1日，美國國務卿蓬佩奧訪問菲律賓時大放厥詞：“中國在南海的造島和軍事活動威脅著菲律賓和美國的主權、安全和經濟活動”，首次提出《美菲共同防御條約》適用于南海，明確指出“若菲律賓軍隊、飛機或船只在南海遭到武裝攻擊，美國將根據《美菲共同防御條約》第四條的共同防御義務對菲律賓進行保護”。[注]Remarks With Philippine Foreign Secretary Teodoro Locsin, Jr, Manila, Philippines, March 1, 2019, U.S. Department of State, https://www.state.gov/secretary/remarks/2019/03/289799.htm[2019-03-10].

(二)支持菲律賓提出的南海仲裁案

2013年1月，菲律賓單方面就中菲兩國南海爭議提起國際仲裁。仲裁法庭于2015年10月29日宣布對菲律賓仲裁案具有管轄權。盡管菲律賓的舉動不符合國際法精神，也不符合國際法上“約定必須遵守”的原則，菲律賓此舉是借法律手段達到政治目的。臨時仲裁庭從組建過程到決定對該案具有管轄權都存在瑕疵和重大法律缺陷，且有借該案擴張管轄權的傾向。然而，美國不僅沒有對菲律賓的行為予以制止，反而在仲裁案中扮演了幕后推手的角色。菲律賓的舉動，與美國一直宣揚的“希望爭議各方通過國際法解決爭端”高度契合。因此，美國全力支持并推動菲律賓提出的南海仲裁案。

2016年7月12日，臨時仲裁庭對南海仲裁案做出最終裁決，幾乎“一邊倒”地支持了菲律賓的訴求。美國國務院發(fā)言人科爾比旋即發(fā)表聲明稱：“仲裁意見對南海爭端的和平解決做出了巨大貢獻；美國支持通過和平方式、包括仲裁解決爭端；裁決具有終極性和拘束力，美國希望中菲雙方執(zhí)行裁決?！盵注]JohnKirby, Decision in the Philippines-China Arbitration, Press Statement, July 12, 2016, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm[2019-03-10].7月25日，美國伙同日本和澳大利亞發(fā)表聯合聲明要求中國尊重仲裁結果。美日澳三國外長在老撾舉行了第六次三邊外長戰(zhàn)略對話會并發(fā)表了《日美澳三邊戰(zhàn)略對話會議聯合聲明》，表示“強烈支持基于法律的規(guī)則，呼吁中國和菲律賓遵守仲裁庭7月12日做出的裁決，因為仲裁對中菲雙方都具有法律約束力”[注]Joint Statement of the Japan-United States-Australia Trilateral Strategic Dialogue, Office of the Spokesperson Washington, DC, July 25, 2016, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/260442.htm[2019-03-10].。

2016年下半年以來，美國不顧南海緊張局勢趨緩向好的事實，繼續(xù)炒作南海仲裁案具有法律約束力。如在2017年6月舉行的香格里拉對話會上，通過炒作“基于規(guī)則的秩序”來彰顯仲裁案具有法律效力。此外，在南海仲裁案裁決后美國南海的所謂“航行自由”行動，也越來越依托南海仲裁案尋找“合法性”，因此更加激進而頻繁。如2017年5月，美國“杜威”號導彈驅逐艦駛入南沙美濟礁六海里領海范圍內開展“航行自由行動”，完全拋棄了“無害通過”原則，采取了“之”字形行動路線并進行了跳水和搜救演練。2018年5月，美國“希金斯”號導彈驅逐艦和“安提坦”號導彈巡洋艦駛入西沙中建島和永興島的12海里內實施了機動演習，挑戰(zhàn)中國在西沙群島水域主張和直線基線主張，美國的目的是通過實際行動捍衛(wèi)仲裁案所謂的“法律效力”。

(三)對中國進行軍事威懾

美國介入南海爭端的底線，是不為聯盟義務和霸權承諾而被拖入一場與中國不必要的戰(zhàn)爭。[注]Jihyun Kim, Possible Future of the Contest in the South China Sea, The Chinese Journal of International Politics, 2016, Vol.9, No.1, p.52.為此，美國在南海問題上加大了對中國的軍事威懾，尤其是中國在南海實施陸域吹填以來，美國打著維護“航行自由”的旗號，不斷加強在南海的軍事存在，軍艦和偵察機多次在南海海、空域“航行自由”，試圖對中國在南海的正當維權行為形成威懾，寄希望于中國能夠退縮。

美國多次派出軍艦在南海海域“秀肌肉”：2015年10月27日，美國海軍“拉森”號導彈驅逐艦駛入南沙群島褚碧礁12海里范圍內；2016年1月30日，美國海軍“柯蒂斯·威爾伯”號驅逐艦駛入西沙群島中建島12海里范圍內；同年5月10日，美國海軍“威廉·勞倫斯”號驅逐艦非法闖入南沙群島永暑礁12海里范圍內。2017年5月25日，美國海軍伯克級導彈驅逐艦“杜威”號再度進入南海海域執(zhí)行航行自由行動，并駛入南沙美濟礁12海里范圍內，挑戰(zhàn)中國的主權和權益。同年7月2日，美國駐守日本的一艘導彈驅逐艦故伎重演度駛入西沙中建島12海里海域，挑戰(zhàn)中國在西沙的領?；€和領海無害通過的事先通報制度。2018年全年，美國公開在南海海域針對中國的所謂“航行自由”多達五次，范圍涵蓋西沙、南沙和中沙海域。此外，美國軍機對南海中國實控島礁的抵近偵察也愈加頻繁。

(四)反對中國在南海的斷續(xù)線主張

中國在南海的權益主張，是基于長達數千年以來對南海海域行使管轄權的歷史事實。“中華民國內政部”1948年在《南海諸島位置圖》繪制的斷續(xù)線也是中國宣示南海主權的表現。中國對南海的主權和權益主張具有充分的歷史依據，也符合國際習慣法。然而，近年來，美國不斷指責中國在南海的主權和權益主張“非法”，還要求南海爭議各方依據《聯合國海洋法公約》進行權益聲索。如2010年7月，美國國務卿希拉里呼吁“聲索國應該根據《聯合國海洋法公約》的規(guī)定來追求其領土主張”[注]Hillary Rodham Clinton，Remarks at Press Availability，National Convention Center，Hanoi, Vietnam, July 23, 2010, http://www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm[2019-03-10].。

此外，美國還極力否認、指責中國依據歷史依據對南海的權益主張，并對已經存在70余年之久的南海斷續(xù)線進行攻擊和指責。2014年2月5日，時任美助理國務卿拉塞爾在國會出席關于東亞海洋爭端的聽證會時，對中國在南海的斷續(xù)線主張進行批評，認為沒有合法性。他說：“中國不管鄰國的感受，對斷續(xù)線的解釋保持模糊戰(zhàn)略，導致區(qū)域不穩(wěn)定態(tài)勢加劇”，并要求中國“根據國際法澄清‘斷續(xù)線’的性質”。[注]Daniel R. Russel, Maritime Disputes in East Asia, Testimony Before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific, Washington, DC, February 5, 2014.http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm[2019-03-10].同年12月5日，美國海洋、國際環(huán)境和科學事務局發(fā)布了名為《海洋邊界：中國在南海的海洋主張》的報告，赤裸裸地對中國南海斷續(xù)線主張進行指責，批評中國南海斷續(xù)線主張不符合《聯合國海洋法公約》。報告認為，中國在南海的斷續(xù)線既不是“國界線”，也不是“歷史性主張線”，只可能是“島嶼歸屬線”。[注]Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits in the Seas-China:Maritime Claims in the South China Sea, United States Department of State, p.24. http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf[2019-03-10].該報告只強調了《聯合國海洋法公約》的重要性，而忽略了國際習慣法可能承認的任何《公約》范圍之外的權利。[注]參見洪農：《南海爭端解決：南海仲裁案的法律解讀及政治意義》，《外交評論》2016年第3期，第36頁。

(五)強化與南海周邊國家的安全合作

南海爭端是典型的非對稱性博弈，越南、菲律賓等東南亞相關國家，無論是經濟還是軍事實力都無法和中國抗衡。美國擔憂，如果自身在亞洲的影響力轉弱，或美國自外于亞洲事務，其亞洲盟國可能因此而失落、失望，甚至與美國離心離德。[注]參見李永成：《意圖的邏輯：國家安全的軟環(huán)境》，北京：世界知識出版社，2011年，第144頁。美國眾議院外交事務委員會主席羅伊賽(Ed Royce)指出：“菲律賓在地區(qū)穩(wěn)定和平中扮演重要角色，因此加強與菲律賓的聯合演練和提升菲律賓基礎能力將推進美菲關系，有助于維持南海的穩(wěn)定。”[注]House Committee on Foreign Affairs, Chairman Royce Statement on Strengthening U.S.-Philippines Military Alliance, House Committee on Foreign Affairs, April 15, 2016, http://foreignaffairs.house.gov/press-release/chairman-royce-statement-strengthening-us-philippines-military-alliance[2019-03-10].為了提升菲律賓、越南等國與中國的抗衡能力，美國通過出售武器、防務合作、軍事援助、聯合軍演等方式，強化菲律賓、越南等國在南海問題上與中國對抗的信心。

以菲律賓為例，2012年6月12日，美國宣布向菲律賓提供一套陸基監(jiān)視雷達，協助菲律賓建設一個“國家海岸監(jiān)測中心”，提升菲律賓對南海偵查和監(jiān)視能力，建設“最低限度的可靠防御態(tài)勢”[注]Pentagon: US to help Philippines with radar, http://phildigest.ipcdigital.com/?p=1369.。據菲律賓駐美大使桂舍2016年4月表示，美國2016年已撥款超過1.2億美元軍援菲律賓，金額是大約近15年來之最。[注]參見《美國對菲律賓軍援創(chuàng)15年新高 正洽談巡邏艦軍購》，中國新聞網，2016年4月9日，http://www.chinanews.com/gj/2016/04-09/7828367.shtml[2019-03-10].2014年4月28日，美菲簽署了《加強防務合作協議》，允許美軍在菲預先部署武器裝備，在指定區(qū)域興建軍事設施或升級現有基礎設施。2016年3月18日，菲律賓與美國達成一項協議，允許美軍以輪換駐扎的形式使用五座分處不同地點的軍事基地。同年4月，美國和菲律賓舉行了長達十余天的“肩并肩”聯合軍演。演習包括“奪島演練”等內容，演習地點靠近南沙爭議海域，明顯將中國視為假想敵。菲律賓杜特爾特總統上臺后采取了較為務實的外交政策，但美菲軍事同盟的實質沒有發(fā)生變化。2017年5月，美國和菲律賓仍然舉行了為期十天的“肩并肩”聯合軍事演習。同年12月18日公布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》明確指出，菲律賓仍然是美國在東南亞地區(qū)的重要軍事盟友。[注]National Security Strategy of the United States of America, December 2017, the White House, Washington, DC, p.46, http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf[2019-03-10].

⑥現有的水利工程質量評定標準及評定表還不能滿足水利工程建設的需要，需要建設單位或監(jiān)理單位在工程施工前補充相應的質量評定標準及評定表，使工程質量等級有明確的程序和依據?？蓞⒖冀ㄖ?、公路、鐵路工程等相關行業(yè)的規(guī)范、標準以及廠家的產品說明書，甚至科研機構的研發(fā)論文等。做到有據可依的質量評定才能真正反映施工質量。

此外，美國近幾年還加大了與越南的防務合作，意圖將越南打造成為制衡中國的新支點。2014年10月，美國部分解除了對越南致命性武器出口的禁令，開啟了兩國防務合作的新征程。此后，兩國實質性的軍事合作頻繁不斷，雙方軍事交流持續(xù)推進。2015年，美國向越南提供1800萬美元用于購買美國制造的巡邏艇。2016年5月，奧巴馬總統在訪問越南時，宣布全面解除對越南的武器禁運。2017年，美國更是以一美元的價格，將一艘“漢密爾頓”級遠洋巡邏艦“摩根索”號“白送”給越南。該艦目前是越南最大的執(zhí)法船，經常在南海海域活動?？梢?，美國扶持越南在南海對抗中國的意圖非常明顯。

從美國官員和戰(zhàn)略學界對南海爭端的立場、美國針對南海爭端采取的實際行動來看，美國的南海政策已經明顯偏離“中立”立場而具有明顯針對中國的傾向。[注]參見王偉光、陳遙：《美國在平衡戰(zhàn)略對中國海上領土爭端的影響》，《當代亞太》2016年第1期，第82頁。美國刻意偏袒越南、菲律賓，對中國的正當維權行為橫加干涉和指責，其背后的真實意圖是打著“維護航行自由” “維護國際法”的旗號，對中國采取成本強加戰(zhàn)略，不斷增加中國在南海維權的成本，借南海爭端制衡中國崛起，強化對南海局勢的影響和掌控，進而達到維護美國在西太平洋地區(qū)的海洋霸權和主導優(yōu)勢。

作為體系主導國，美國介入南海的戰(zhàn)略意圖不會發(fā)生根本性的改變，其要確保的是對該地區(qū)的戰(zhàn)略準入。[注]參見聶文娟：《中國的身份認同與南海國家利益的認知》，《當代亞太》2017年第1期，第148頁。不管特朗普政府全球和亞太戰(zhàn)略如何調整，中美在南海的地緣政治博弈將持續(xù)存在。[注]參見吳士存：《如何防范南海沖突升級——吳士存在第六屆世界和平論壇南海分論壇上的發(fā)言》，中國南海研究院，2017年10月25日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/214.html#div_content[2019-03-10]。盡管特朗普在諸多外交議題方面奉行與奧巴馬完全不同的政策，但二者在南海問題上的政策則完全一致，唯一的區(qū)別是特朗普政府比奧巴馬政府在南海問題上更加激進，強化了其艦船在南海開展所謂“航行自由”的審批便利性及增加了活動頻率?？傮w而言，美國當前的南海政策在去“政治化”的同時，提升了“軍事化”程度，不論是軍事因素、軍事手段的分量，還是針對南海的軍事部署與行動，都呈明顯加強之勢，特朗普政府更加重視通過軍事手段在南海問題上對中國進行威懾。[注]參見黃鳳志、羅肖：《關于中國引領南海戰(zhàn)略態(tài)勢的新思考》，《國際觀察》2018年第2期，第133頁。

三、中國的應對策略

中國在南海的政策目標，是通過對話與協商的方式實現在南海維權與維穩(wěn)的平衡，服從于“為我國的和平發(fā)展創(chuàng)造一個和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境”的大局，為順利實現“兩個一百年”奮斗目標和推進“一帶一路”倡議服務。正如習近平主席于2016年5月28日出席亞信會議第五次外長會議時指出的：“中國一貫致力于維護南海地區(qū)和平穩(wěn)定，堅定維護自身在南海的主權和相關權利，堅持通過同直接當事國友好協商談判和平解決爭議。中方愿同東盟國家一道努力，將南海建設成為和平之海、友誼之海、合作之海。”[注]《習近平出席亞洲相互協作與信任措施會議第五次外長會議開幕式并發(fā)表重要講話》，新華網，2016年4月28日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_1118761104.htm[2019-03-10]。

2009年以來，隨著南海局勢升溫，中國在南海的權益不斷受到侵蝕，中國被動性、應對式地采取了一些正當維權措施。但已習慣了中國在南海問題上的持續(xù)忍讓，尤其是以美國為首的西方國家，越南、菲律賓等聲索國開始對中國的正當維權行為橫加指責，以“莫須有”的罪名批評中國在南?！案淖儸F狀”，曲解中國的戰(zhàn)略意圖。美國認為中國在領土爭端中的行為，將不僅僅反映或關系到其領土權力主張本身，而可能有更深遠的意圖或影響。[注]參見王偉光、陳遙：《美國再平衡戰(zhàn)略對中國海上領土爭端的影響》，《當代亞太》2016年第1期，第86頁。

因此，盡管南海近來出現和緩跡象，但圍繞主權利益和海洋權益以及維護國際海運通道安全等的斗爭將是長期的，不僅涉及域內國家，而且還有域外勢力介入。在南海問題上，我們要保持戰(zhàn)略定力，中國的南海戰(zhàn)略是要尋求主張和行動能夠實現更好的匹配，更明晰地向國際社會尤其是域內國家以及域外勢力表達自己在南海的真實戰(zhàn)略意圖，在行動上傳遞中國在南海維護主權權益的決心不會動搖、維護南海穩(wěn)定的信心不容置疑的信息。

(一)提升維權能力，加強在南海維權力度

中國共產黨十九大報告明確提出要“加快建設海洋強國”。堅決維護我國在南海的主權和海洋權益，是建設海洋強國的基礎之一。2012年黃巖島事件后，中國在南海海域的正當維權行為取得了階段性的成果，尤其是陸域吹填和島礁基礎設施的建設已經為進一步維權奠定了較好的基礎。從南海局勢未來發(fā)展態(tài)勢看，我國要全面提升維權能力、加強在南海海域的維權力度。

第一，要保持定力、排除干擾，繼續(xù)推進南海島礁基礎設施的建設，完善島礁的功能，提高島礁的防御能力，為南海維權構建支點和戰(zhàn)略依托。第二，全面加強海軍現代化建設，提升海軍維權能力；繼續(xù)整合漁政、海監(jiān)、海事、海關、海警等海上執(zhí)法力量并提升其執(zhí)法能力，提高相互協同維權能力；繼續(xù)對美國軍機的抵近偵查和軍艦的“航行自由”采取跟蹤、警告驅離的政策，尤其是對進入我南海島礁12海里領海的挑釁活動，要采取更為強硬的態(tài)度予以應對，讓美國認識到中國維護南海主權權益的決心和勇氣不容置疑，美國的軍事恐嚇無法阻止中國維護在南海的正當權益。

(二)與美國在南海問題上保持戰(zhàn)略磋商

中美作為霸權國和崛起國，在南海問題上有競爭，也有一致的利益，如航行自由以及基于規(guī)則、規(guī)范的治理體系。[注]參見聶文娟：《中國的身份認同與南海國家利益的認知》，《當代亞太》2017年第1期，第148頁。南海的“航行自由”從來就不是一個問題，中國本身也是“南海航行自由”的最大受益者。中國40%以上的外貿貨物和80%以上的進口原油都要從南海海域通過，中國對南海航行自由的關心高于美國。[注]參見鐘聲：《美國借航行自由制造安全風險》，《人民日報》2016年4月20日。

但是，中美雙方在對領海的“無害通過權”和“專屬經濟區(qū)內的軍事活動是否屬于自由航行”存在分歧。中國依據1992年頒布的《中華人民共和國領海和毗連區(qū)法》，正式明確“外國軍用船舶在中華人民共和國領海的無害通過需經中華人民共和國批準”；依據《聯合國海洋法公約》要求的一國軍事船舶在他國專屬經濟區(qū)的航行，要“適當顧及沿海國權利和義務”“符合和平目的”，主張外國軍用艦船和飛機不能依據所謂的“航行自由”進入中國專屬經濟區(qū)從事軍事活動。然而，美國認為，中國的主張是“過度性海洋主張”，不符合國際法。因此，中國要正視美國在南海的實際存在，在中美新型大國關系框架下通過兩國各層次磋商機制和溝通管道就南海問題進行戰(zhàn)略磋商，相互尊重各自在南海的核心關切，了解相互的戰(zhàn)略意圖，避免戰(zhàn)略疑慮進一步加深。

正如習近平主席所言，“中美合作成果給我們最根本的啟示就是，雙方要堅持不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的原則”，而“寬廣的太平洋有足夠的空間容納中美兩個大國。中美雙方應該加強對話，增信釋疑，促進合作，確保中美關系始終不偏離構建新型大國關系的軌道”。[注]習近平：《為構建中美新型大國關系而不懈努力》，新華網，2016年6月6日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/06/c_1118996126.htm[2019-03-10]；習近平：《努力構建中美新型大國關系——在第六輪中美戰(zhàn)略與經濟對話和第五輪中美人文交流高層磋商聯合開幕式上的致辭》，新華網，2014年7月9日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-07/09/c_1111530987.htm[2019-03-10]。中國沒有控制南海的野心，也不會主動尋求南海軍事化。中國通過談判和平解決南海爭端的政策不會改變，無意要求美國離開東亞，否認美國根據國際法所享有的自由航行權，更無意挑戰(zhàn)美國在全球的領導地位。但同時美國要尊重中國有效維護國家主權、領土完整和在地區(qū)事務上擁有更多發(fā)言權的權利。

總之，加強溝通和交流是中美緩解對相互意圖誤解的有效渠道。此外，兩國還要依據《海上軍事安全磋商機制》《海上意外相遇規(guī)則》為指導原則，避免雙方在南海海域的頻繁互動導致擦槍走火。中國還要繼續(xù)不斷重申保留在南海劃定防空識別區(qū)的權利，向美國明確表示：中國是否在南海劃定防控識別區(qū)取決于受到軍事威脅，尤其是來自美國軍事威脅的程度，借此反對美國推動南海“軍事化”。

(三)為東盟加強與中國在南海的合作提供動力

地區(qū)和平與穩(wěn)定一直是東盟的核心追求。自冷戰(zhàn)結束以來，東盟就十分關注南海爭端，不管是1992年第25屆東盟外長會議上發(fā)布的《南海各方行為宣言》，還是1995年的《東盟關于“美濟礁”事件的聲明》，抑或2012年的《東盟外長會議關于南海問題的六點原則》，均呼吁“爭議各方放棄使用武力，通過和平方式解決爭端”，體現出東盟長期以來在南海問題上的的核心訴求和優(yōu)先目標?？梢姡袊蜄|盟在維持南海地區(qū)和平與穩(wěn)定方面具有重要的共同利益。

2014年8月，王毅部長在東盟系列外長會議上首次明確提出同意用文萊提出的“雙軌策略”處理南海爭端，即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護。目前，在“雙軌策略”下，南海局勢向好發(fā)展。然而，作為霸權國家，美國借南海問題制衡中國的戰(zhàn)略意圖沒有發(fā)生變化，“美國因素”成為南海局勢最主要的變量。

在此背景下，中國應樹威立信，積極為東盟加強與中國在南海的合作提供動力。一方面，要通過進一步完善島礁軍事防御功能，讓東盟國家，尤其是越南、菲律賓等聲索國意識到中國在南海島礁部署必要的軍事設施是為了防御來自美國借“南海航行自由”而刻意進行的軍事挑釁。而美國不斷挑起的與中國在南海的軍事博弈最終將危及東盟國家的利益，繼而使東盟國家在南海問題上推行“挾美制華”政策時更加審慎。如果沒有東盟國家特別是南海問題當事國的邀請、響應與配合，美國介入南海問題的合法性和有效性也將大打折扣，甚至有可能淪為“光桿司令”、麻煩制造者。[注]參見黃鳳志、羅肖：《關于中國引領南海戰(zhàn)略態(tài)勢的新思考》，《國際觀察》2018年第2期，第129頁。

另一方面，要堅持黨的十九大報告提出的“以對話解決爭端、以協商化解分歧”[注]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，中華人民共和國中央人民政府網站，2017年10月18日，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm[2019-03-10].，在“南海行為準則”的磋商、南海地區(qū)非傳統安全的合作、爭議海域資源共同開發(fā)等方面盡快取得實質性進展，向東盟國家傳遞中國維護南海和平與穩(wěn)定的信心和決心，讓東盟國家通過與中國合作獲得更多實際利益和增加對中國南海政策“確定性”的認知。誠如馬來西亞外長阿尼法·阿曼所言：“中國和東盟在南海問題上應該傳遞清晰的信息，避免國際社會不必要的介入和干涉，用和平的方式管控南海爭端?！盵注]“No Show of Force, Please”, Free Malaysia Today, 30 August, 2013.

四、結 語

戰(zhàn)略意圖不明導致的誤解，已經成為中美南海博弈的核心癥結。中國在南海的正當維權行為被美國視為挑戰(zhàn)自身在亞太甚至全球主導權的戰(zhàn)略性行動。盡管美國一直宣稱其介入南海爭端是為了“維護航行和飛越自由、為了捍衛(wèi)國際法、為了南海的和平與穩(wěn)定”，但其真實意圖是借南海爭端制衡中國的崛起。

美國對中國的戰(zhàn)略誤判和行動，導致南海爭端呈高位運行，成為中美戰(zhàn)略互信的重要問題。為了避免擦槍走火和推進中美新型大國關系的建設，中美兩國要加強戰(zhàn)略溝通，更清晰地理解各自的戰(zhàn)略意圖。

中國要明確表達出無意將美國勢力排擠出南海地區(qū)，無意在南海推行擴張主義、謀求海洋霸權，但中國捍衛(wèi)正當海洋權益的行動不會因為美國的介入和干涉，甚至軍事威脅而退縮，中國捍衛(wèi)南海正當主權和海洋權益有著堅定的決心和能力。

此外，為了讓國際社會，尤其是域內國家理解中國希望南海和平穩(wěn)定的意圖，中國要繼續(xù)推進“雙軌策略”、倡議“擱置爭議、共同開發(fā)”，推進中國—東盟在南海的合作取得實質性進展。