合憲性審查與法律規(guī)范審查體系的裂隙與銜接

合憲性審查是憲法實(shí)施的重要保障，只有其有效實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)憲法制定的理想。在制度實(shí)踐中，合憲性審查和合法性審查共同組成我國(guó)的法律規(guī)范審查體系，而這一體系又是由法律草案審議、規(guī)范性文件的備案審查、附帶審查等一系列具體的審查制度組成的。通過(guò)對(duì)法律規(guī)范審查體系的梳理，可以發(fā)現(xiàn)合憲性審查的權(quán)限、能力、意愿、風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素所帶來(lái)的制度運(yùn)行阻力，加劇了合憲性審查與現(xiàn)有法律規(guī)范審查體系的隔閡。因此，必須明確我國(guó)合憲性審查的“憲法實(shí)施和監(jiān)督”定位，發(fā)揮法院在審查中的常在性、專業(yè)性和中立性，同時(shí)啟動(dòng)合憲性解釋、暢通公民提起審查建議的渠道，以促進(jìn)多維機(jī)制的銜接與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)法律規(guī)范審查體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、問(wèn)題的提出

合憲性審查對(duì)我國(guó)憲法實(shí)施具有重要意義。憲法的制定是為了保障基本權(quán)利、維護(hù)法律體系的統(tǒng)一，憲法的有效實(shí)施是實(shí)現(xiàn)憲法制定目的的必要條件，而合憲性審查作為“憲法實(shí)施過(guò)程控制”的“牙齒”，對(duì)不合憲行為的及時(shí)糾正和憲法的全面有效實(shí)施而言，必不可缺。

2012年，習(xí)近平總書(shū)記在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行30周年大會(huì)上的講話》中指出，“保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全”[1](P4-6)，要健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。之后，十八屆四中全會(huì)決定重申了憲法和法律實(shí)施在我國(guó)法治建設(shè)中的重要地位。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出了一系列以憲法為核心，建成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的規(guī)劃和措施，如“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機(jī)制、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”[2](P7-8)等。2017年，黨的十九大報(bào)告再次明確要求，“推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”[3]。合憲性審查作為一種道路自信，逐步邁向歷史舞臺(tái)，綻放光彩。

與此同時(shí)，合憲性審查的理論研究，經(jīng)歷了從倡導(dǎo)西方模式到建立以人大為審查核心的全新探索；相應(yīng)的制度實(shí)踐，也從憲法司法化的興起與彷徨，轉(zhuǎn)向法律規(guī)范審查體系的構(gòu)建和統(tǒng)一。現(xiàn)階段我國(guó)學(xué)者對(duì)合憲性審查寄予誠(chéng)摯的期望，也提出了若干懇切的建議。例如，《立法法》規(guī)定的備案審查制度過(guò)于傾向內(nèi)部監(jiān)督和工作程序；合憲性審查的主體資格、審查原則不明確，容易導(dǎo)致“濫用合憲性啟動(dòng)權(quán)及浪費(fèi)資源”[4](P64)；憲法和法律委員會(huì)的合憲性審查面臨“當(dāng)事人不能做自己的法官”的難題；我國(guó)尚沒(méi)有專門(mén)的合憲性解釋法律或規(guī)范，全國(guó)人大常委會(huì)難以通過(guò)“對(duì)相關(guān)憲法規(guī)范作出精確合理的解釋”來(lái)解決審查過(guò)程中的疑難問(wèn)題[5](P76-77)。

但是，從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，“整體大于其孤立部分之總和”，盡管合憲性審查的各要素和制度之間相互關(guān)聯(lián)，卻在法律規(guī)范審查體系中表現(xiàn)出碎片化的孤立與隔閡。因而，在我國(guó)合憲性審查主體、審查程序和裁決后果等具體規(guī)范缺失，多套法律規(guī)范審查制度并行、交叉的現(xiàn)實(shí)境遇下，厘清合憲性審查與既有法律規(guī)范審查體系的關(guān)聯(lián)和裂隙，尋找合憲性審查在體系內(nèi)有效實(shí)施和發(fā)揮作用的最佳路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)法律規(guī)范審查體系中的合憲性與合法性審查

張千帆將“憲法以下所有法律規(guī)范”依據(jù)“上級(jí)法對(duì)下級(jí)法律規(guī)范”的審查稱為“法律規(guī)范審查”，按照審查依據(jù)和審查對(duì)象可進(jìn)一步劃分為法律的合憲性、法律以下的法律規(guī)范的合法性（廣義上的下位法符合上位法的法律等級(jí)秩序）、法律以下的法律規(guī)范的合憲性。[6](P62)而按照審查方式和審查階段的不同，我國(guó)法律規(guī)范審查體系又可以分為法律草案審議、規(guī)范性文件備案審查、附帶審查等多種類型，那么在這兩種類型劃分方式之間，究竟存在何種關(guān)聯(lián)，對(duì)本文合憲性審查的分析和研究又有何幫助？簡(jiǎn)單地說(shuō)，合憲性與合法性審查分散在法律草案審議、備案審查、附帶審查等各項(xiàng)具體的審查制度中，而各項(xiàng)審查制度又構(gòu)成了我國(guó)的法律規(guī)范審查體系；由于各項(xiàng)審查制度之間的裂隙大于關(guān)聯(lián)，使得我們一方面要修葺各項(xiàng)制度中碎片化、弱相關(guān)的合憲性審查，另一方面要承受合法性審查幾乎湮沒(méi)合憲性審查的體系失衡。

（一）我國(guó)的法律規(guī)范審查體系的構(gòu)成

我國(guó)法律規(guī)范審查體系由法律草案審議、規(guī)范性文件備案審查、附帶審查等多套并行審查制度構(gòu)成，兼具合憲性審查與合法性審查功能，就合憲性審查而言，其審查主體、審查程序、審查權(quán)限等仍存在虛置和失衡問(wèn)題。2017年12月24日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在《關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》[7]中，列舉了一些典型的案例作為審查工作開(kāi)展具體情況的說(shuō)明，如“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制的問(wèn)題、以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的建筑行業(yè)規(guī)范問(wèn)題、“超生即辭退”的計(jì)劃生育問(wèn)題、著名商標(biāo)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的婚姻法解釋問(wèn)題等，在所公布的上述五起典型審查案件中，未對(duì)合憲性審查與合法性審查進(jìn)行區(qū)分，并且實(shí)質(zhì)進(jìn)行的都是合法性審查，而非合憲性審查。

1.法律草案審議。1982年《全國(guó)人大組織法》第37條，除規(guī)定各專門(mén)委員會(huì)審議同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令外，還規(guī)定“法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的法律草案”，審議的規(guī)范程序于2000年《立法法》加以明確，將法律草案審議一般采用的二審制改為三審制。[8](P19)根據(jù)《立法法》第二節(jié)的規(guī)定，法律草案在正式進(jìn)入表決之前，需要經(jīng)過(guò)法律案提出、代表團(tuán)審議、專門(mén)委員會(huì)審議、草案表決稿修改提出等復(fù)雜的立法程序，法律委員會(huì)在這一審議過(guò)程中，以法律案的修改為中心，來(lái)回“穿梭”于代表團(tuán)、專門(mén)委員會(huì)及主席團(tuán)之間，扮演了重要的“居中溝通”作用。[9](P532)

法律委員會(huì)進(jìn)行的合憲性審查主要有兩種形式，其一是依據(jù)憲法文本，對(duì)法律草案中與憲法表述不一致的條文進(jìn)行更正，如2009年，“駐外外交人員法草案”第15條關(guān)于“外交銜級(jí)的批準(zhǔn)授予”的規(guī)定與憲法不一致，提出審議報(bào)告建議修改；2015年，提出審議報(bào)告建議將《廣告法》草案中“國(guó)旗、國(guó)徽、國(guó)歌”的表述修改為《憲法》“國(guó)旗、國(guó)歌、國(guó)徽”的表述順序。其二是法律委員會(huì)也對(duì)涉及實(shí)質(zhì)內(nèi)容合憲性問(wèn)題進(jìn)行審查并提出修改建議，如修改《行政強(qiáng)制法》查封扣押范圍、限縮《禁毒法》隔離戒毒的對(duì)象、調(diào)整《漁業(yè)法》沒(méi)收漁船情節(jié)，及改進(jìn)《警察法》盤(pán)問(wèn)中的證件出示等。[10](P181-182)

2.規(guī)范性文件備案審查。我國(guó)《立法法》第99條規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查，除國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)等五大國(guó)家機(jī)關(guān)可以提出審查要求外，公民也可以提出審查“建議”。但自2000年《立法法》通過(guò)施行以來(lái)，鮮有特定國(guó)家機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出立法審查要求的個(gè)案。[11]造成這一現(xiàn)象的原因，一是五大國(guó)家機(jī)關(guān)多擁有立法權(quán)，提出審查要求將造成緊張的對(duì)抗關(guān)系，并可能招來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn)；二是這一審查的啟動(dòng)主體十分廣泛，囊括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等，再加上沒(méi)有門(mén)檻也沒(méi)有程序，導(dǎo)致誰(shuí)都可以而“誰(shuí)都無(wú)法真正推開(kāi)合憲性審查的大門(mén)”[5](P74)。

在《立法法》確立備案審查制度的框架之后，2004年，法規(guī)備案審查工作室作為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)內(nèi)設(shè)專門(mén)機(jī)構(gòu)成立，2005年，《司法解釋備案審查工作程序》制定通過(guò)，這些旨在保障備案審查有效實(shí)施的努力非常值得肯定。但從規(guī)范運(yùn)行角度，備案審查并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，其中原因有很多，例如啟動(dòng)程序需各個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)參與，審查周期長(zhǎng)、門(mén)檻高；提案和議程在大會(huì)召開(kāi)前已經(jīng)基本確定，提起監(jiān)督議案的可能性低。另外，根據(jù)《立法法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定，兩高的司法解釋只允許全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)是否違反法律展開(kāi)審查，而無(wú)違憲審查，[12](P69)不能滿足法律規(guī)范審查體系完整性的需要。

3.附帶審查。2014年修改后的《行政訴訟法》第53條，規(guī)定了公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性法律文件附帶審查的請(qǐng)求權(quán)，被審查對(duì)象只能是“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”，附帶審查中的規(guī)范性文件雖然不是法律，實(shí)際上卻產(chǎn)生和法律同等的規(guī)范效力。由于我國(guó)行政規(guī)范性文件的制定主體數(shù)量大，種類繁雜，其合法性和合憲性歷來(lái)為法律規(guī)范審查的重災(zāi)區(qū)，但是因?yàn)槿鄙儆行У暮蠎椥詫彶橐?guī)范和依據(jù)，附帶審查依舊以合法性審查為主，難以保證規(guī)范性文件的內(nèi)容和精神合乎憲法。

根據(jù)《行政訴訟法》第53條和第64條的規(guī)定，人民法院主要對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，一般包括是否被廢止、失效，制定機(jī)關(guān)有無(wú)權(quán)限，是否與上位法相抵觸，程序是否重大違法等幾個(gè)方面。通過(guò)李學(xué)輝和徐星在2016年的一次附帶審查實(shí)證分析來(lái)看，在163份與行政規(guī)范性文件附帶審查相關(guān)的裁判文書(shū)中，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的案件為35件，其中經(jīng)審查不合法的案件為2個(gè)，“經(jīng)審查確認(rèn)行政規(guī)范性文件不合法的比例不足1.5%”[13](P81)。間接說(shuō)明附帶審查制度的實(shí)施與憲法監(jiān)督的期待尚有差距，與法律規(guī)范審查并行制度的銜接也有待加強(qiáng)，就附帶審查本身而言，附帶提起方式的限制、審查范圍囿于規(guī)章以下、上位法下位法沖突違反的保守審查等，都限縮了司法機(jī)關(guān)對(duì)合憲性進(jìn)行審查的想象空間。

4.其他類型的審查。盡管缺少具體的制度規(guī)范，在我國(guó)法律實(shí)施過(guò)程中，仍舊有很多合憲性審查和合法性審查的制度存在。由于篇幅所限，簡(jiǎn)單列舉部分審查制度如下。

其一，全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)自治條例和單行條例、變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行決定的批準(zhǔn)過(guò)程中，所進(jìn)行的審查。依據(jù)《憲法》第115條，《立法法》第66條、第81條和《民族區(qū)域自治法》等的規(guī)定，民族自治地方享有依據(jù)民族特點(diǎn)、地方實(shí)際情況的“立法變通權(quán)”，經(jīng)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn)后，民族自治地方可以對(duì)自治條例、決議、命令等進(jìn)行變通執(zhí)行或停止執(zhí)行。如海西蒙古族藏族自治州關(guān)于施行《中華人民共和國(guó)婚姻法》結(jié)婚年齡的變通規(guī)定，涼山彝族自治州關(guān)于施行《四川省土地管理實(shí)施辦法》的變通規(guī)定等。

其二，行政復(fù)議中公民等提出的規(guī)范審查申請(qǐng)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人等在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以對(duì)行政行為的作出依據(jù)提出附帶審查申請(qǐng)。從立法、實(shí)施條例和相關(guān)司法解釋來(lái)看，可以提出審查申請(qǐng)的范圍限于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府的規(guī)定，復(fù)議審查的方式以合法性審查為主，“規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理”，不在附帶審查范圍內(nèi)。

其三，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的執(zhí)法檢查活動(dòng)等。“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”[14](P5)，我國(guó)《憲法》第62、67條規(guī)定，賦予了人大憲法法律實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防震減災(zāi)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《大氣污染防治法》等法律的執(zhí)法檢查情況報(bào)告，如“利刃”出鞘，對(duì)執(zhí)法和法律實(shí)施的合法性和合憲性提出了更高的要求。

（二）法律規(guī)范審查體系中合憲性與合法性審查的關(guān)聯(lián)

法律規(guī)范審查包含合憲性審查和合法性審查兩個(gè)維度。一般地，合法性審查著重于上位法與下位法沖突的效力決斷，并在先審查。這是因?yàn)椤皟H全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律就有兩百多件”[15](P40)，且審查所依據(jù)的法律法規(guī)種類多數(shù)量大，在先審查有利于緩解合憲性審查的壓力，使合憲性審查不必時(shí)時(shí)出場(chǎng)，從而專注于對(duì)基本權(quán)利和法律體系統(tǒng)一的終極保障。

1.合法性審查優(yōu)先，合憲性審查終極保障。合法性審查在先，解決上位法下位法的沖突問(wèn)題；合憲性審查在后，提供終極保障，解決法律體系的統(tǒng)一和基本權(quán)利的保護(hù)等問(wèn)題。隨著立法技術(shù)的不斷提高和實(shí)踐對(duì)基本權(quán)利保護(hù)的呼求，從憲法精神出發(fā)，運(yùn)用比例原則對(duì)法律規(guī)范的適當(dāng)性、必要性以及手段與目的是否相稱等情況進(jìn)行審查，將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的保障作用。就合憲性問(wèn)題的審查，法國(guó)憲法委員會(huì)發(fā)明的“基本權(quán)利核心領(lǐng)域”及“合憲性先決程序”的改革等[16](P111)，均值得選擇性學(xué)習(xí)和借鑒。

合法性審查和合憲性審查的優(yōu)先性問(wèn)題雖有爭(zhēng)議，但多數(shù)法治成熟的國(guó)家均將合法性判斷作為優(yōu)先進(jìn)行的事項(xiàng)。日本憲法學(xué)說(shuō)上一般支持法律判斷優(yōu)先說(shuō)，但并不因此而忽略合憲性審查的價(jià)值，即使根據(jù)法律判斷可以回避憲法判斷而解決糾紛，也要“綜合衡量法律判斷和憲法判斷所可能導(dǎo)致的結(jié)果之后再?zèng)Q定是否采用憲法判斷”[17](P348)。我國(guó)法律規(guī)范的數(shù)量和規(guī)模巨大，僅全國(guó)人大及常委會(huì)制定的法律就有200多部，加上規(guī)范類型多種多樣，規(guī)范內(nèi)容也相差巨大，胡錦光認(rèn)為，在“對(duì)某項(xiàng)行為作出判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)‘法律適用優(yōu)先'‘窮盡法律適用'”，使“合法性審查成為合憲性審查的一項(xiàng)重要的‘過(guò)濾'機(jī)制”[4](P67-68)。即有法律規(guī)定時(shí)優(yōu)先進(jìn)行合法性審查，窮盡而無(wú)法判斷時(shí)再進(jìn)入合憲性審查程序，一方面發(fā)揮合法性審查在解決基本沖突方面的常在性和普適性，減輕合憲審查的負(fù)擔(dān)；另一方面，也有利于將合憲性審查的能量更多地集中在維護(hù)法律體系的統(tǒng)一和保障基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上。

2.合憲性與合法性審查共同服務(wù)于法律規(guī)范的審查和統(tǒng)一。合憲性審查和合法性審查是以維護(hù)法秩序統(tǒng)一為目的的活動(dòng)，以維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定、確保法律體系的一致性、保障基本權(quán)利為共同追求。在保障憲法法律正確有效實(shí)施，彰顯憲法法律權(quán)威，維護(hù)國(guó)家法律制度體系統(tǒng)一，保障人民群眾合法權(quán)益等重大問(wèn)題上，具有高度協(xié)調(diào)性和一致性。但值得注意的是，“當(dāng)下也的確存在著一種把備案審查等同于違憲審查的傾向或趨勢(shì)”[12](P68),盡管現(xiàn)行備案審查制度承載了合憲性與合法性的多重審查功能，但卻不能認(rèn)為其與合憲性或合法性審查是包含與被包含的關(guān)系。就微觀法律規(guī)范的審查，合憲性與合法性審查各自發(fā)揮不同的審查和監(jiān)督作用，共同服務(wù)于法律規(guī)范審查體系的完整和統(tǒng)一。

3.合憲性與合法性審查在審查主體和程序上存在重疊。通過(guò)合憲性審查逐步推進(jìn)憲法監(jiān)督，是非常有必要的，但實(shí)踐中“合憲性審查和憲法監(jiān)督面臨一系列需要研究解決的重要問(wèn)題”[18](P21),審查主體和審查程序不明確就是其一。以備案審查制度為例，我國(guó)《立法法》第99條、《法規(guī)備案審查工作程序》及《司法解釋備案審查工作程序》等，將全國(guó)人大常委會(huì)確立為“與憲法法律抵觸”的申請(qǐng)審查主體，接受來(lái)自五大國(guó)家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的書(shū)面審查建議，或主動(dòng)審查報(bào)送備案的規(guī)范性文件。由立法條文“認(rèn)為……同憲法或者法律相抵觸的”可知，合憲性與合法性審查并存于全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查制度中，審查主體合一；與此對(duì)應(yīng)，提出審查要求和建議、分送專門(mén)委員會(huì)審查、提出書(shū)面審查意見(jiàn)、制定機(jī)關(guān)修改反饋，及提出撤銷的議案、建議等具體審查程序，也同樣適用于合憲性與合法性審查。

4.合憲性審查既發(fā)揮引領(lǐng)作用，又以隱性的方式影響合法性審查。在法律規(guī)范審查的實(shí)現(xiàn)上，合憲性審查的功能范圍更加廣泛，尤其在基本權(quán)利保障、民主政治糾紛、利益沖突等方面的作用更加突出[19](P133)，而且合憲性審查并不僅停留于此，其審查往往傳達(dá)出社會(huì)變遷和價(jià)值引領(lǐng)的訊息。這一點(diǎn)在美國(guó)司法審查的歷史上尤為明顯，盡管體制不同、審查性質(zhì)不同，但表現(xiàn)出的價(jià)值引領(lǐng)作用卻是相同的。合法性審查則較為保守，多側(cè)重上位法下位法的沖突問(wèn)題，在多數(shù)下位法不符合上位法的情形下，合憲性審查甚至不必出場(chǎng)。

同時(shí)，合憲性審查的引領(lǐng)和作用在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范審查體系內(nèi)，卻又是隱性的和分散的，與外顯的合法性審查實(shí)踐相互配合。例如，全國(guó)人大審查和撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)制定的規(guī)范、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律以外的法規(guī)范進(jìn)行審查等，更側(cè)重上位法下位法違反的合法性審查，合憲性審查在其中是隱性的，因而也是分散和不統(tǒng)一的，也就難以形成對(duì)立法、行政、司法的實(shí)踐指引。就此而言，合憲性審查與合法性審查的體系化、統(tǒng)一化，對(duì)法律規(guī)范審查體系的完善和發(fā)展具有重要意義。

三、合憲性審查與法律規(guī)范審查體系的裂隙

全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹指出，“合法、合憲性的審查都屬于備案審查”，但“目前備案審查主要是合法性審查”。[20](P7)盡管合憲性審查和合法性審查都屬于法律規(guī)范審查的范疇體系，但合憲性審查在價(jià)值引領(lǐng)、基本權(quán)利保護(hù)、維護(hù)法律體系統(tǒng)一等方面的功能更加顯著；合法性審查在審查主體、審查程序、審查方式及結(jié)果等方面，也與合憲性審查存在差異。

（一）制度實(shí)踐突出合法性審查

合憲性審查和合法性審查被一般性地包含在法律規(guī)范審查制度中，形成了“由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系”。如前所述，全國(guó)人大常委會(huì)的審查權(quán)限更為完備，既可以接受審查建議，又可以主動(dòng)進(jìn)行備案審查，在審查方式上，亦沒(méi)有合憲性審查或合法性審查的限制。相比之下，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的直接審查限于訴訟或復(fù)議中的附帶審查申請(qǐng)，且只能針對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件，進(jìn)行有限的合法性審查；而合憲性審查，只能間接通過(guò)《立法法》第99條的規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求?；诜菍?duì)抗關(guān)系和政治風(fēng)險(xiǎn)的考量，司法和行政機(jī)關(guān)很難有充足的意愿提起審查，甚至有意回避合憲性審查的難題。

我國(guó)《憲法》第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷“國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”，以及有權(quán)撤銷“省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”。結(jié)合《立法法》第99條的內(nèi)容，不難看出合憲性審查和合法性審查是合為一體的，再加上實(shí)踐中側(cè)重合法性審查，回避合憲性審查，導(dǎo)致合憲性審查與合法性審查的關(guān)聯(lián)被逐漸削弱，難以發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)作用。這一裂隙在全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案、憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行備案審查、全國(guó)人大和地方各級(jí)人大進(jìn)行執(zhí)法檢查、法院和檢察院提出上位法下位法適用沖突的報(bào)告和審查申請(qǐng)中，表現(xiàn)得更加突出。

雖然全國(guó)人大也曾公布合憲性審查的案例，但這兩份合憲性的文件分別是關(guān)于香港和澳門(mén)特別行政區(qū)基本法“符合憲法”的宣告[15](P39)，合憲性審查和判斷少之又少。造成當(dāng)下對(duì)合憲性審查望而卻步的原因無(wú)非是審查主體之間的政治權(quán)力格局顧慮、國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的非對(duì)抗性、違憲被理解為嚴(yán)重的觀念問(wèn)題等。

（二）合憲性審查的政治疑慮

合憲性審查疑慮的產(chǎn)生根源，既有域外司法權(quán)擴(kuò)張的歷史之鑒，亦有“期待難以在中國(guó)憲法框架下成立”的恐慌。法律規(guī)范審查最核心也是最基本的功能是保障法治體系的建設(shè)，合憲性審查與合法性審查是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的主要形式。合憲性審查在追求法治和法律體系統(tǒng)一的原初功能之上，還表現(xiàn)出順應(yīng)政治和民主呼求的特殊功能。這一點(diǎn)幾乎與美國(guó)司法審查的發(fā)展歷史相伴相生，從憲法第三條簡(jiǎn)陋的文本到漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中“缺乏力量的第三分支”評(píng)論[21]，建國(guó)之初的聯(lián)邦最高法院一直是三權(quán)制衡中“雷聲大雨點(diǎn)小”的羸弱分支。自1790年第一次公開(kāi)開(kāi)庭之日起至隨后的三年里，大法官們的待審案件幾乎為零，除了艱苦的“巡回騎乘”以外，最多的就是整理訴訟案件中的法律原則和律師的辯護(hù)意見(jiàn)。[22](P668)馬歇爾法院在“馬伯里訴麥迪遜案”[23]作出的司法裁決及司法審查權(quán)的確立，邁出了司法權(quán)晉升的最重要一步。布魯斯·阿克曼在研究美國(guó)憲法的“代際綜合”[24](P15)問(wèn)題時(shí)，站在歷史長(zhǎng)河的眺望點(diǎn)感嘆，無(wú)論是總統(tǒng)主導(dǎo)第十三修正案的通過(guò)，還是失去總統(tǒng)支援的共和黨人退回到國(guó)會(huì)大營(yíng)推動(dòng)第十四修正案的非常規(guī)行動(dòng)，都離不開(kāi)最高法院終局性裁判的支持和鞏固。域外司法權(quán)逐步擴(kuò)大影響，甚至與立法權(quán)、行政權(quán)相互對(duì)抗的歷史軌跡，也為我國(guó)司法性質(zhì)的合憲性審查推動(dòng)蒙上陰影，增加政治憂慮。

相比之下，合法性審查則集中在上位法下位法沖突的法律體系統(tǒng)一性維護(hù)上，這對(duì)于非對(duì)抗性合作關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)而言，更具有現(xiàn)實(shí)吸引力。并且，基于不合憲的“嚴(yán)重政治問(wèn)題”觀念，即使作為全國(guó)人大下設(shè)的憲法和法律委員會(huì)，在對(duì)憲法和法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，也會(huì)基于自身的政治資源，反復(fù)考量。

（三）合法性審查的權(quán)限不足，合憲性審查的主體范圍有限

2003年，在河南省洛陽(yáng)市“玉米種子代繁合同糾紛”一案中，洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院以《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》與上位法《種子法》的立法精神相抵觸，“玉米種子價(jià)格已由市場(chǎng)調(diào)節(jié)”為由，排除適用地方性法規(guī)中的“政府指導(dǎo)價(jià)”條款。該地方人大常委會(huì)認(rèn)為法院的判決宣告無(wú)效，相關(guān)責(zé)任人需要承擔(dān)“侵犯權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)”的嚴(yán)重違法責(zé)任，并撤銷判決。“可見(jiàn)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于法院所行使的‘合法性審查權(quán)'的抵制有多強(qiáng)烈”[25](P285)。

合憲性審查權(quán)一般由全國(guó)人大常委會(huì)行使，雖然沒(méi)有權(quán)限的顧慮，但卻有常在性、專業(yè)性、中立性的難題；對(duì)于《立法法》第99條所規(guī)定的五大國(guó)家機(jī)關(guān)，并沒(méi)有明示授予合憲性審查權(quán)，導(dǎo)致上述主體從意愿和能力上只能進(jìn)行合法性審查。例如在國(guó)務(wù)院“有權(quán)撤銷”的規(guī)定中，沒(méi)有可以作出違憲的判斷的依據(jù)，也沒(méi)有審查方式、審查程序、審查效力的規(guī)定。但合憲性與合法性審查相互分離審查模式，卻也未能暢行無(wú)阻，雖然合法性審查的主體范圍相較之下更為廣泛，一旦司法機(jī)關(guān)在裁判過(guò)程中“對(duì)法律或地方性法規(guī)的合憲性或合法性作出了明示判斷，就被認(rèn)為是法院對(duì)人大的優(yōu)越地位的挑戰(zhàn)”[25](P285)，法律規(guī)范審查的問(wèn)題即轉(zhuǎn)換為忠實(shí)適用法律還是僭越權(quán)力的問(wèn)題。

（四）合憲性審查的可預(yù)期性較合法性審查更弱

我國(guó)的法律規(guī)范審查體系由法律草案審議、規(guī)范性文件備案審查、附帶審查等多套審查制度組成，并且該體系以合法性審查為中心，更側(cè)重法律秩序的維護(hù)；相比之下，對(duì)基于主觀權(quán)利保護(hù)、實(shí)質(zhì)審查的合憲性審查缺乏關(guān)注，導(dǎo)致法律規(guī)范審查的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行，突顯對(duì)規(guī)范之間“字面”“明顯”沖突的關(guān)注，對(duì)實(shí)質(zhì)和事實(shí)上的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題考量不足，這也是造成合憲性審查的期望與法律規(guī)范審查的實(shí)踐割裂最重要的原因之一。

2016年9月，潘洪斌訴交通警察支隊(duì)拱墅大隊(duì)行政強(qiáng)制及行政賠償一案的再審申請(qǐng)被駁回。該案中，交警依據(jù)《杭州市交通安全管理?xiàng)l例》第48條，對(duì)潘洪斌所騎電動(dòng)車，以“駕駛非機(jī)動(dòng)車在禁行道路上行駛”為由進(jìn)行扣留。潘洪斌認(rèn)為該安全管理?xiàng)l例，違反了《行政強(qiáng)制法》第10條的規(guī)定，在《道路交通安全法》規(guī)定之外，增設(shè)了扣留機(jī)動(dòng)車的行政強(qiáng)制措施。屢次敗訴后，潘洪斌致信全國(guó)人大常委會(huì)提出審查申請(qǐng)，一年后，該下位條例通過(guò)刪改消除了與上位法的沖突。2017年12月，杭州市檢察院以“修改后條例對(duì)本案無(wú)溯及力”為由作出不予監(jiān)督申請(qǐng)決定書(shū)。公民提起合法性審查建議個(gè)案的“勝利”，不意味著體系化的申請(qǐng)、反饋、補(bǔ)償路徑有跡可循；而個(gè)案的“曲折”，卻突顯了權(quán)利救濟(jì)的無(wú)預(yù)期性。

進(jìn)一步說(shuō)，作為審查主體更加多元、審查通道更加充裕、審查程序更加完善的合法性審查，仍舊難以實(shí)現(xiàn)對(duì)基本權(quán)利的救濟(jì)和充分保護(hù)；作為審查主體、啟動(dòng)程序和裁決后果尚待完善的合憲性審查，恐難以期待其對(duì)公民權(quán)益的終極保障，及對(duì)法律規(guī)范體系統(tǒng)一性和完整性的維護(hù)。

四、合憲性審查與法律規(guī)范審查體系的銜接

理想狀態(tài)下，合憲性與合法性審查共同服務(wù)于法律規(guī)范體系的審查和統(tǒng)一，合法性審查在先，解決法律規(guī)范審查的龐大需求，合憲性審查作為最后的防線，確保法律規(guī)范體系的統(tǒng)一和基本權(quán)利的兜底救濟(jì)。由于權(quán)力制衡式“違憲審查”難以融入我國(guó)人民代表大會(huì)為核心的權(quán)力和制度體系，及現(xiàn)階段多套審議審查制度交叉并行，加劇了合憲性審查與法律規(guī)范審查體系的隔閡和間隙?！读⒎ǚā焚x予提請(qǐng)審查要求權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，多數(shù)缺少審查意愿和專業(yè)洞見(jiàn)；作為身處具體裁判和權(quán)利救濟(jì)的各級(jí)法院，有審查意愿卻沒(méi)有充分的審查權(quán)限。以合法性審查為主的碎片化審查，缺少一條融貫整個(gè)法律規(guī)范審查體系的主線，因而需要在明確合憲性審查地位的前提下，通過(guò)法院的常在性、專業(yè)性和層級(jí)過(guò)濾功能提請(qǐng)審查，通過(guò)層轉(zhuǎn)最高人民法院提出審查報(bào)告和建議，由憲法和法律委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展具體的合憲性審查工作，以保障合憲性審查權(quán)的統(tǒng)一和銜接。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性解釋的內(nèi)在規(guī)范，及公民行使參與權(quán)和建議權(quán)的外在監(jiān)督，亦能彰顯以人大為核心建構(gòu)法律規(guī)范審查體系的制度自信、道路自信。

（一）合憲性審查的定位：憲法實(shí)施和監(jiān)督制度

合憲性審查在我國(guó)法律規(guī)范審查體系中的定位應(yīng)是“憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”，這一結(jié)論可從目前我國(guó)合憲性審查的審查主體、審查方式等多角度得到印證。首先，《憲法》和《立法法》規(guī)定了合憲性審查的主體，即全國(guó)人大及其常委會(huì)，意味著我國(guó)的審查機(jī)制與美國(guó)的司法審查模式，及大陸法系國(guó)家的憲法法院模式均有區(qū)別，而這一由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)決定了審查本身的“憲法實(shí)施和監(jiān)督”定位。2018年3月，全國(guó)人大法律委員會(huì)通過(guò)更名為“憲法和法律委員會(huì)”，“重構(gòu)了中國(guó)憲法實(shí)施監(jiān)督的專門(mén)機(jī)構(gòu)”。[26](P20)而此種協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)承擔(dān)合憲性審查使命的重構(gòu)和設(shè)計(jì)，也預(yù)設(shè)了其合憲性審查工作開(kāi)展的保守性、被動(dòng)性和工作性。

雖然與域外憲法委員會(huì)相比，我國(guó)憲法和法律委員會(huì)在法律草案審議、備案審查等程序中同樣發(fā)揮合憲性審查的功能，但兩者在權(quán)力架構(gòu)、審查方式等方面均存在差異。法國(guó)憲法委員會(huì)的誕生是為了制約議會(huì)的權(quán)力，平衡政治，且本身是政治過(guò)程的一部分，與我國(guó)憲法和法律委員會(huì)的功能設(shè)計(jì)并不相同。我國(guó)的合憲性審查制度是以人民代表制度為核心，以保障基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)法治統(tǒng)一，回應(yīng)司法需要、社會(huì)實(shí)踐需要為目標(biāo)的憲法實(shí)施和監(jiān)督制度。在此，我們注意到法國(guó)憲法委員會(huì)經(jīng)歷了兩次較大的轉(zhuǎn)型，雖然是基于事后審查和司法訴訟的需要，但同時(shí)其影響又是有限的，不能認(rèn)為法國(guó)憲法委員會(huì)的轉(zhuǎn)變預(yù)示了所有憲法委員會(huì)都將轉(zhuǎn)變，因?yàn)閮烧咧贫然A(chǔ)不同，對(duì)權(quán)力之間的制約還是人民為主體的監(jiān)督側(cè)重不同。

這種自我審查的模式需要回答一個(gè)棘手的理論難題，即全國(guó)人大常委會(huì)本身是立法機(jī)關(guān)，在法律這一位階層面，憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人大的專門(mén)委員會(huì)，其所進(jìn)行的合憲性審查其實(shí)是在自我裁決，而“當(dāng)事人不得做自己案件的法官”[6](P64)。如果這一問(wèn)題可以在制度的完善過(guò)程中得到消解，則合憲性審查始得真正解決其理論障礙。縱然域外的經(jīng)驗(yàn)多是權(quán)力分立與制衡，但其相應(yīng)的政治斗爭(zhēng)和資源消耗亦如影隨形，任何一種制度都有不完美之處。以憲法實(shí)施和監(jiān)督為中心，以“自我糾正”為切入點(diǎn)，把握合憲性審查的完善和推進(jìn)，未必不能走出我們自己的道路。

對(duì)于自我糾正、程序性工作的憲法監(jiān)督制度來(lái)說(shuō)，增加程序公開(kāi)和民主監(jiān)督機(jī)制非常有必要。日本在20世紀(jì)40年代導(dǎo)入了“美式附帶合憲性審查”[27](P223-240)制度，其后日本最高法院實(shí)際上一直在發(fā)揮憲法法院的作用，但由于“純粹內(nèi)閣任命，無(wú)須議會(huì)批準(zhǔn)”的疏漏，大法官意識(shí)形態(tài)過(guò)于傾向執(zhí)政黨，而無(wú)法對(duì)議會(huì)或行政的不合憲行為進(jìn)行有效控制。由此而來(lái)的問(wèn)題并不讓人意外：“法官的政治化影響和相應(yīng)的司法民主化措施。”[28](P9)對(duì)歷史的回顧和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，有助于我們面對(duì)自身的困惑，域外加強(qiáng)司法參加、推行法官民選制、人事咨詢制或者采取其他方式對(duì)法官進(jìn)行公民審查和群眾監(jiān)督的做法[29]（P21-23），即是有益借鑒。另外，我國(guó)合憲審查權(quán)較為集中的問(wèn)題對(duì)憲法施行和監(jiān)督來(lái)說(shuō)也可能造成阻礙，需要發(fā)揮人民法院的常在性和專業(yè)性來(lái)解決這一難題。

（二）法院提請(qǐng)合憲性審查

合憲性審查目前被賦予“主體資格的范圍過(guò)于寬泛”[30](P30)，從制度和實(shí)踐層面來(lái)看，《立法法》等審查規(guī)定，或未能啟動(dòng)或未能兌現(xiàn)，尤其是公民提出審查建議的條款實(shí)施暫不明朗，也未能形成受理、反饋、審查、公開(kāi)的可循蹤跡。從有權(quán)啟動(dòng)合憲性審查的主體角度來(lái)看，五大國(guó)家機(jī)關(guān)中，只有最高人民法院身在具體案件的審判和救濟(jì)之中，其他國(guó)家機(jī)關(guān)如國(guó)務(wù)院，中央軍事委員會(huì)，最高人民檢察院，省、自治區(qū)和直轄市的人大常委會(huì)等盡管也享有法規(guī)提請(qǐng)審查權(quán)，卻不具備審查意愿及合憲判斷的洞察力，也因此難以取得所預(yù)期的合憲性審查效果。退一步講，即使“最高人民法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查審判中的系爭(zhēng)法規(guī)”，“全面啟動(dòng)中國(guó)的違憲審查程序”[31](P133)，但如果只是最高人民法院孤身應(yīng)戰(zhàn)，而無(wú)基層人民法院的參與，合憲性審查的命運(yùn)仍然岌岌可危。

那么，我們對(duì)法院作為合憲性審查的啟動(dòng)主體進(jìn)行考察和論證，就能夠解決審查負(fù)擔(dān)，及時(shí)處理系爭(zhēng)法規(guī)的合憲性沖突嗎？也即，由各人民法院?jiǎn)?dòng)，由最高人民法院提請(qǐng)憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查，是否就能解決負(fù)擔(dān)過(guò)重的疑慮呢？一方面，就負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，可以參考美國(guó)最高法院受理案件時(shí)的主動(dòng)權(quán)和裁決權(quán)，即從每年7000個(gè)左右的案件中，挑選出約100個(gè)重大、疑難案件，“作出具有普遍影響的判決”，兼顧維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定的“守夜人”角色，又能避免“被過(guò)多的案件所拖累，導(dǎo)致效率低下”[32](P99)。另一方面，還要從問(wèn)題的源頭著手，改善最高人民法院提請(qǐng)審查的過(guò)載和單一性問(wèn)題，如提請(qǐng)審查權(quán)下移、提交初步審查意見(jiàn)、層級(jí)篩選，等等。

之所以法院是提請(qǐng)審查而不是直接審查，一方面是因?yàn)椤皟稍鞂?duì)抗式”審查在我國(guó)現(xiàn)有制度框架下難以實(shí)現(xiàn)。法國(guó)憲法委員會(huì)主席德勃雷曾坦白，“憲法委員會(huì)的程序?qū)⒈厝皇莾稍鞂?duì)立式的”，隨之而來(lái)的司法性和裁判性，更是增添了其“事后審查”的政治權(quán)力擴(kuò)張顧慮。從目前我國(guó)“憲法和法律委員會(huì)”進(jìn)行合憲性審查的改革方向來(lái)看，“兩造對(duì)抗”在我國(guó)的憲法法律實(shí)施和監(jiān)督中較難有施展的余地。另一方面，基于既有法院審判和領(lǐng)導(dǎo)模式與合憲性審查契合性的考量，如果基層法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行直接審查，雖然可以及時(shí)處理系爭(zhēng)法規(guī)的爭(zhēng)議性問(wèn)題，但龐大的法院體系和復(fù)雜的案件爭(zhēng)議類型，不但會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)范審查體系的內(nèi)在混亂，也恐會(huì)拖垮現(xiàn)有司法審判秩序。而對(duì)最高法院統(tǒng)一進(jìn)行審查的否定，除了現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的阻隔之外，更多的學(xué)者顧慮統(tǒng)一審查并不會(huì)帶來(lái)多少實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，反而增加“一統(tǒng)就死”的風(fēng)險(xiǎn)。[28](P15)

從憲法和法律委員會(huì)的功能和定位來(lái)看，我國(guó)合憲性審查的推進(jìn)是試探性和保守性的。因而，在人民代表大會(huì)制度的框架下，通過(guò)法院提請(qǐng)審查的專業(yè)性和常在性保障，逐步推進(jìn)合憲性審查與法律規(guī)范審查體系的銜接，顯得尤其重要和關(guān)鍵。并且，法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的完備、程序規(guī)范的完整、解釋技術(shù)的成熟，可為合憲性審查機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)提供更加充沛的資源和優(yōu)勢(shì)。

（三）保障公眾參與和監(jiān)督渠道的暢通

早在古希臘時(shí)期，“城邦公民都有均等的機(jī)會(huì)參與政治活動(dòng)”，“雅典公民能夠通過(guò)陪審法庭的方式參與統(tǒng)治”，[33](P23-27)保障公眾參與權(quán)和監(jiān)督建議權(quán)對(duì)任何民主政治而言都是重要的。我國(guó)《立法法》第99條規(guī)定了公民的合憲性審查建議權(quán)，作為已經(jīng)進(jìn)入司法程序的案件當(dāng)事人，“應(yīng)當(dāng)有權(quán)在訴訟過(guò)程中向主審法院提出適用法律規(guī)范的合憲性異議”[30](P37)。如果法院拒絕對(duì)異議進(jìn)行處理，也應(yīng)秉持基本權(quán)利保護(hù)的憲法精神，允許當(dāng)事人通過(guò)普通的審查建議渠道，提出合憲性審查建議。另外，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》序言中明確了全國(guó)各族人民、機(jī)關(guān)和團(tuán)體組織“維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施”的義務(wù)和職責(zé)，對(duì)審查建議權(quán)的保障，意味著對(duì)“社會(huì)組織和公民所享有的政治監(jiān)督權(quán)”進(jìn)行保障。[34](P46)

更重要的是，以憲法實(shí)施和監(jiān)督為中心，以自我糾正和工作程序?yàn)閷彶轶w系，需要充分的審查公開(kāi)和群眾參與監(jiān)督，這也是合憲性審查與法律規(guī)范審查體系銜接的“兜底條款”。不管是案件當(dāng)事人還是普通公民，均應(yīng)被授予合憲性審查的建議權(quán)，以體現(xiàn)我國(guó)“人民當(dāng)家做主”的社會(huì)主義民主政治本質(zhì)。域外保留“憲法訴愿”的提請(qǐng)通道，亦是為了確保每一個(gè)公民的憲法權(quán)利得到救濟(jì)。

（四）完善合憲性解釋制度

就合憲性審查的推進(jìn)而言，合憲性解釋是非常有必要的，一方面，審查中遇到疑難問(wèn)題需要作出合理解釋，尤其是對(duì)“某些爭(zhēng)議性用語(yǔ)”，需要通過(guò)“恰當(dāng)?shù)慕忉尫椒ê统绦颉边M(jìn)行嚴(yán)格的憲法解釋。[5](P76)另一方面，我國(guó)立法機(jī)關(guān)同樣也是解釋機(jī)關(guān)，存在削弱合憲性解釋實(shí)際功效的可能，需要制定“憲法解釋程序法”加以約束和規(guī)范。但是在現(xiàn)階段的討論中，合憲性解釋的理論研究容易被憲法和法律委員會(huì)、合憲性審查的討論遮蓋、忽略，相比憲法法院式的大轉(zhuǎn)向和審查職能重新分配，合憲性解釋恐怕是輔助合憲性審查與法律規(guī)范審查體系深度銜接的最佳選擇。

合憲性解釋的目的是為了對(duì)憲法實(shí)施和監(jiān)督過(guò)程中遇到的沖突和問(wèn)題，進(jìn)行決斷和回應(yīng)，合憲性解釋制度的完善也要圍繞這一目標(biāo)展開(kāi)。舉例來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件是否與憲法法律相抵觸的判斷，歸根結(jié)底是具體法律規(guī)范條文之間的沖突和判斷，對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行準(zhǔn)確的解釋和說(shuō)明，也就相當(dāng)于對(duì)社會(huì)生活于憲法解釋的普遍需求進(jìn)行回應(yīng)。于此，建立健全和實(shí)施憲法解釋制度勢(shì)在必行，只有先行解釋、正確理解才能保證合憲性判斷的準(zhǔn)確性。黃明濤建議，將憲法解釋權(quán)與違憲宣告權(quán)在制度上分離，“當(dāng)合憲性解釋的嘗試無(wú)法最終導(dǎo)出法律合憲的判斷結(jié)果時(shí)，法院就把這一難題提交給有權(quán)就法律作一般性地合憲性認(rèn)定的機(jī)關(guān)”[25](P285)，某種程度上，這也同樣意味著通過(guò)合憲性解釋制度，將法院提請(qǐng)審查、憲法和法律委員會(huì)協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施的制度碎片融合到了一起。需要警惕的是，不能為了短期內(nèi)加快合憲性解釋的實(shí)施進(jìn)程，而偏離合憲性解釋的原初目的，例如匆忙擴(kuò)大各級(jí)法院的憲法法律解釋權(quán)，因?yàn)橄啾取胺ㄔ禾嵴?qǐng)審查”為主線的法律規(guī)范審查體系，前者不僅會(huì)觸及憲法法律體系的深層變革，更因超越行使作為司法機(jī)關(guān)不具備的“憲法解釋權(quán)和合憲性審查權(quán)”，而增加政治風(fēng)險(xiǎn)的沖擊加劇法律規(guī)范審查體系的碎片化。

五、結(jié) 語(yǔ)

由法院提請(qǐng)審查，由全國(guó)人大常委會(huì)具體行使合憲性審查權(quán)并不是一套簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)，這需要回答很多制度安排的疑慮。比如按照《立法法》由最高人民法院提請(qǐng)審查，是否需要案件受理和主審法院以案件請(qǐng)示制度層轉(zhuǎn)至最高人民法院，再由最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求呢？又比如是否可以在省、市和自治區(qū)一級(jí)人大設(shè)立與全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)憲法和法律委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)或工作機(jī)關(guān)，并可否進(jìn)一步發(fā)揮地方人大的法律實(shí)施和監(jiān)督職能，對(duì)法院提請(qǐng)審查的系爭(zhēng)法規(guī)進(jìn)行初步審查呢？而這同時(shí)又帶來(lái)了上訴管轄權(quán)和審查委員會(huì)級(jí)別的附帶問(wèn)題，還有每一級(jí)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的審查權(quán)限是否受層級(jí)限制的問(wèn)題，如授權(quán)高級(jí)人民法院同一級(jí)的委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)審查市、縣、直轄市區(qū)法規(guī)規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件等等。總的來(lái)說(shuō)，合憲性審查與目前更側(cè)重合法性審查的法律規(guī)范審查體系銜接并不是一蹴而就的易事，仍然有很多難題等待探索和回答。