我國特定問題調(diào)查制度的憲法邏輯及其展開

特定問題調(diào)查是我國人大監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)容，也是立法機(jī)關(guān)履行人權(quán)保護(hù)憲法義務(wù)的重要方式。我國特定問題調(diào)查制度的憲法基礎(chǔ)是一切權(quán)力屬于人民；運作機(jī)理是以人大代表為主導(dǎo)的多元主體通過憲法商談最終實現(xiàn)權(quán)利保障。盡管國家層面尚無特定問題調(diào)查的實踐，但地方人大的豐富實踐為推動國家層面的制度實施提供了參考經(jīng)驗。運用憲法思維完善特定問題調(diào)查制度，需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治這兩項憲法基本原則。

特定問題調(diào)查是國家權(quán)力機(jī)關(guān)為了查清對公共利益和社會民眾影響特別重大的事件或問題，依照法定程序成立專門機(jī)構(gòu)開展的調(diào)查活動。我國憲法第71條明確規(guī)定了全國人大及其常委會在必要的時候有組織特定問題調(diào)查委員會的權(quán)力。但在實踐中，面對民眾就“溫州動車追尾事故”“天津特大火災(zāi)爆炸事件”“北京霧霾治理”“山東非法疫苗事件”等進(jìn)行特定問題調(diào)查的呼吁，全國人大迄今為止尚未組織過特定問題調(diào)查委員會。①為了充分發(fā)揮特定問題調(diào)查制度的憲法價值，必須從憲法文本層面理解特定問題調(diào)查的內(nèi)在邏輯與運作機(jī)理，明確其憲法定位與實施條件，從而實現(xiàn)特定問題調(diào)查的憲法功能。

一、特定問題調(diào)查制度的憲法基礎(chǔ)

根據(jù)代議制“以人民的名義實現(xiàn)對政府的控制”原理，現(xiàn)代國家一般將監(jiān)督政府的權(quán)力授予代議機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)代表人民履行監(jiān)督政府的憲法義務(wù)成為各國政體架構(gòu)的基本配置。特別是隨著福利國家理論的興起，代議機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督義務(wù)的過程中，還承擔(dān)著人權(quán)保障、促進(jìn)國家權(quán)力與公民權(quán)利形成良好的戰(zhàn)略合作伙伴等新的時代使命。這主要是通過代議機(jī)關(guān)與政府及民眾之間的溝通互動并達(dá)成合意來實現(xiàn)的，“代議機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)交互進(jìn)行的合意活動中，合意基本原則所發(fā)揮的作用可歸結(jié)為兩種：一為正面實施人民主權(quán)原則；二為確保在法治原則下或制衡過程中實施人民主權(quán)原則”[1]（P416）。換言之，代議制在現(xiàn)代國家的憲法秩序中，不再僅僅是政治共同體通過公開議事和理性辯論形成共識的民主機(jī)制，而且是一種基于自由平等的公民理性交往形成的、包容多元利益主體和不同價值信仰、促進(jìn)公民權(quán)利實現(xiàn)和保障的共和制度。蘊(yùn)含了共和理念的代議制不僅確定了古老的民主問題的最佳解決方法，而且還提出了人民是國家所有事務(wù)和公共事業(yè)根源的主張，認(rèn)為“人民”存在的最重要的意義是，人民是國家憲法秩序的最終守護(hù)者，也是憲法解釋和憲法實施的終極動力來源。人民和代議機(jī)關(guān)的關(guān)系是，“盡管人民有責(zé)任認(rèn)定憲法作為根本法和最高法，如何得到正確解釋和實施的問題，但人民必須通過代議機(jī)構(gòu)這種民主機(jī)制來實現(xiàn)自我表達(dá)”[2]（P31）。同時，人民通過參與代議機(jī)關(guān)的協(xié)商議事，還能夠喚醒他們作為政治共同體法律創(chuàng)制者的公民意識和憲法認(rèn)知力，積極承擔(dān)起公民所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，并養(yǎng)成關(guān)心公益事業(yè)和社會福祉的憲法美德。人民通過以公民角色為核心的參與奠定了現(xiàn)代法律的合法性基礎(chǔ)，代議機(jī)關(guān)通過人民的授權(quán)監(jiān)督政府既是履行憲法規(guī)定的義務(wù)，也是實現(xiàn)民眾參與國家治理和社會公共事業(yè)的重要途徑。在這個過程中，公民的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、批評建議權(quán)和知情權(quán)等基本權(quán)利得到了實現(xiàn)，法律共同體的自我理解因為民主參與獲得了反思能力，從而構(gòu)成了法治國家實質(zhì)化的合法性基礎(chǔ)。

現(xiàn)代民主政治的發(fā)展實踐表明，人民對于代議機(jī)關(guān)權(quán)威的認(rèn)同主要取決于代議機(jī)關(guān)是否能夠切實履行好立法和監(jiān)督兩項重要的憲法職責(zé)。從代議機(jī)關(guān)的功能視角來看，一方面代議機(jī)關(guān)主要通過民主程序制定“合法之法”獲得合法性和有效性；另一方面是通過規(guī)范化的民主制度行使監(jiān)督權(quán)，對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制度化約束從而為政體的長治久安積累足夠的民眾認(rèn)同和支持，確保具有社會自主性的公民有效運用其政治自主構(gòu)建起良好的憲法秩序，以實現(xiàn)政治力量和社會資源的整合。如英國議會為調(diào)查政府弊政所設(shè)置的議會查弊官制度，即直接向議會負(fù)責(zé)的查弊官通過對政府官員所表現(xiàn)出的不稱職、無能、武斷、官僚作風(fēng)以及濫用權(quán)力等進(jìn)行調(diào)查，以實現(xiàn)對政府行為的及時糾偏和指導(dǎo)。議會查弊官在某種程度上享有高級法官的地位，其調(diào)查結(jié)果的權(quán)威性和認(rèn)受性很高，提出的糾正建議通常都能夠被相關(guān)部門接受。[3]（P85-86）這種通過議會調(diào)查政府弊政以監(jiān)督政府的方式，是代議機(jī)關(guān)作為民意代表機(jī)關(guān)履行其憲法職責(zé)的重要體現(xiàn)。

盡管代議機(jī)關(guān)在對政府行使監(jiān)督權(quán)的過程中，會受到多方面因素的影響和限制，可能導(dǎo)致監(jiān)督效果不一定能夠?qū)崿F(xiàn)制度預(yù)期，但“從權(quán)力精英主義（或稱議程設(shè)置）視角出發(fā)，我們就會更多關(guān)注議會可以做什么，而不是它實際做了什么。……換言之，議會監(jiān)督有一種遏制效應(yīng)”[4]（P123）。這種“遏制效應(yīng)”使代議機(jī)關(guān)在現(xiàn)代立憲國家的憲法秩序中，成為政府權(quán)力行使的“抑制機(jī)關(guān)”[5]（P151），即便沒有產(chǎn)生直接法律后果，議會監(jiān)督通常也能夠?qū)π姓賳T施加無形壓力并警示其認(rèn)真對待所作出的行政行為，客觀上能夠起到防范權(quán)力濫用、化解未知風(fēng)險的隱性效果。而且，對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督本身就是代議機(jī)關(guān)的憲法職責(zé)之一，國家最高法律效力的規(guī)定性使得制度設(shè)計本身就具有極大的威懾力，這在一定程度上也會督促其他國家機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時會更嚴(yán)格地遵照法律的規(guī)定，服從法律的治理。從這個意義上來說，憲法規(guī)定的代議機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)所起到的“遏制效應(yīng)”與“抑制功能”將提升政府依法施政能力和施政水平，樹立起民眾對代議機(jī)關(guān)權(quán)威與代議制民主價值的廣泛認(rèn)同和堅定信仰。

在我國，人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，管理國家事務(wù)和社會事務(wù)。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是憲法規(guī)定的實現(xiàn)社會主義民主的基本形式。由人民代表大會代表人民行使對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，是憲法規(guī)定的人大基本職權(quán)之一，主要目的在于通過監(jiān)督約束其他國家機(jī)關(guān)，確保其按人民的意志行使權(quán)力，落實“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則?！叭嗣裰灰蚱浯嬖?，便永遠(yuǎn)正當(dāng)。人民絕非虛構(gòu)的擬制，它由具體的成員構(gòu)成，人民的意志來自一切成員的個體意志，是一切個體意志間的共同意志?！盵6]（P6）根據(jù)憲法第27條的規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員應(yīng)經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。因此，其他國家機(jī)關(guān)接受最高代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是落實“一切權(quán)力屬于人民”憲法原則的應(yīng)有之義。其中，特定問題調(diào)查制度作為全國人大及其常委會行使的一項重要監(jiān)督職責(zé)，更是直接鮮明地體現(xiàn)了“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，彰顯了社會主義國家“權(quán)力來源于人民、服務(wù)于人民、受人民監(jiān)督”的本質(zhì)特征。

“一切權(quán)力屬于人民”是我國特定問題調(diào)查制度的憲法規(guī)范基礎(chǔ)?！耙磺袡?quán)力屬于人民”意在實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法地位，在人民代表大會制度中貫徹“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，實質(zhì)上就是要充分發(fā)揮各級人民代表大會在保障人民當(dāng)家作主方面的憲法功能。因此，在人民代表大會制度的運作過程中，必須切實把“一切權(quán)力屬于人民”落實到人大工作的方方面面。特定問題調(diào)查作為人大行使監(jiān)督權(quán)最具權(quán)威性和嚴(yán)厲性的方式之一，對于保證人民代表大會制度的穩(wěn)健運作具有重要作用。通過人大及其常委會組織特定問題調(diào)查委員會，能夠?qū)ι婕懊癖娎娴闹卮髥栴}、社會重大突發(fā)事件或危及公共安全的緊急事件進(jìn)行全面深入的調(diào)查，并及時公布相關(guān)信息，澄清事實真相，保障公眾知情權(quán)的實現(xiàn)?！霸趪夷承┨囟ǖ臅r候，由于強(qiáng)力的作用，政治也常常成為民眾的關(guān)注焦點?？赡軉拘衙癖娬瘟贾氖录腿缤@個國家的歷史一樣豐富多彩、變化無?！还苁悄姆N原因，關(guān)注這些事件和問題可以使平時并不積極的公民變得相對活躍起來，并且能夠在令人吃驚的程度上犧牲自己的時間和利益參與討論這些問題，并使民眾通過關(guān)注這些事件去認(rèn)真思考是否支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)作出的解決這些問題的方案?！盵7]（P5）通過特定問題調(diào)查委員會調(diào)查工作的開展，不僅可以及時發(fā)現(xiàn)和處理政府施政過程中出現(xiàn)的各種問題，回應(yīng)社會生活中人民群眾的各種訴求，為受到侵害的各種權(quán)利提供及時救濟(jì)，而且有助于促進(jìn)普通社會民眾以人民的名義關(guān)注和參與國家政治生活和社會公共事業(yè)，積極捍衛(wèi)和維護(hù)人民代表大會的制度權(quán)威，更好地落實“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則。

二、特定問題調(diào)查的運作機(jī)理：憲法商談下的權(quán)利保障

自1954年英國議會成立沃爾芬登委員會對同性戀和賣淫問題開展調(diào)查開始，標(biāo)志著特定問題調(diào)查的功能從傳統(tǒng)的民主監(jiān)督轉(zhuǎn)向現(xiàn)代公民權(quán)利保障。尤其是2018年2月英國眾議院財政部特別調(diào)查委員會啟動的對加密貨幣和區(qū)塊鏈技術(shù)的調(diào)查，2018年5月塞爾維亞議會成立對1999年北約使用貧鈾彈轟炸造成民眾健康和環(huán)境影響問題的特定調(diào)查委員會②，都表明了特定問題調(diào)查制度的功能轉(zhuǎn)向人權(quán)保障的發(fā)展趨勢。作為憲法的終極價值追求，公民權(quán)利的實現(xiàn)和保障需要代議機(jī)關(guān)的積極作為，特別是在社會民眾普遍關(guān)注的重大責(zé)任事故和社會事件發(fā)生后，更需要代議機(jī)關(guān)查清真相以消除不必要的恐慌，滿足公眾知情權(quán)，并積極推動立法變革和公共決策以防范未來可能發(fā)生的類似風(fēng)險，切實履行憲法賦予的各項職責(zé)?！傲⒎ㄕ呤菫檎哓?fù)責(zé)及經(jīng)民主、合法程序所產(chǎn)生之國民代表?！盵8]（P11）從特定問題調(diào)查的制度功能來看，為了實現(xiàn)其權(quán)利保障目標(biāo)，現(xiàn)代國家的民主政治架構(gòu)采用了基于憲法的民主商談路徑。

如前所述，議會行使特定問題調(diào)查權(quán)的主要目的是，通過對政府監(jiān)督實現(xiàn)對公民權(quán)利的保障，借鑒現(xiàn)代憲法理論由傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督走向權(quán)力的積極作為以促進(jìn)公共福祉的新發(fā)展，現(xiàn)代國家議會行使特定問題調(diào)查權(quán)的重心，逐步由單方的監(jiān)督政府行為轉(zhuǎn)向多方主體通過民主商談共同參與調(diào)查活動，明晰特定問題產(chǎn)生的原因、過程及責(zé)任歸屬，平衡各方利益關(guān)系，最終實現(xiàn)權(quán)利保障的憲法終極價值追求。其中，基于憲法的民主商談作為特定問題調(diào)查制度的核心程序，也是風(fēng)險社會分析處理信息以保證立法決策合法性的重要機(jī)制，“商談是標(biāo)準(zhǔn)制定者用來厘清問題、確定相關(guān)信息和專門知識以及最終評定風(fēng)險的手段”[9]（P22）。作為現(xiàn)代社會多元主體參與國家和社會治理的基本方式，民主商談的重要價值在于，可以為復(fù)雜問題的解決凝聚多方智慧，通過理性辯論和廣泛商談提供多樣化解決方案。通過基于憲法商談基礎(chǔ)上的特定問題調(diào)查，不僅可以在查清問題真相的同時最大限度地實現(xiàn)公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等公民權(quán)利，而且有助于參與調(diào)查的多元主體形成良好的持續(xù)性合作伙伴關(guān)系，在防范監(jiān)督權(quán)力的同時更好地應(yīng)對來自風(fēng)險社會不確定的各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

首先，憲法商談以維護(hù)公共利益和公民權(quán)利為價值追求，這也是憲法設(shè)計特定問題調(diào)查的價值目標(biāo)。憲法是國家的最高法律秩序，人權(quán)保障是憲法的終極價值追求，“‘研究憲法就是研究人權(quán)'，學(xué)術(shù)領(lǐng)域并沒有人權(quán)學(xué)，憲法學(xué)就是在探討人權(quán)的內(nèi)容，如何保障人權(quán)的權(quán)力分立體制及政治運作的相關(guān)事項。……憲法的內(nèi)容必須具備現(xiàn)代立憲主義的基本原理：保障人權(quán)、國民主權(quán)、權(quán)力分立，才具備合法性、正當(dāng)性，否則就不配稱之為憲法”[10]（P2）。代議機(jī)關(guān)作為民意機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)履行憲法規(guī)定的立法和監(jiān)督職責(zé)，其中特定問題調(diào)查就是其中的重要內(nèi)容而為大多數(shù)國家的憲法所明確規(guī)定。如《西班牙憲法》第76條規(guī)定，眾議院和參議院在必要的時候，可以針對任何涉及公共利益和民眾利益問題任命事實真相調(diào)查委員會。《克羅地亞憲法》第92條規(guī)定，議會有權(quán)就任何有關(guān)公共利益的任何問題組建調(diào)查委員會?！恶R其頓憲法》第76條規(guī)定，議會有權(quán)針對涉及公共利益的任何領(lǐng)域和某個特定事務(wù)設(shè)立調(diào)查委員會，調(diào)查結(jié)果成為追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任的動議基礎(chǔ)。由此可見，特定問題調(diào)查的目的主要在于維護(hù)公共利益和公民權(quán)利，調(diào)查程序的民主性直接影響著調(diào)查結(jié)果的正當(dāng)性。以憲法商談為基礎(chǔ)的調(diào)查程序，為特定問題調(diào)查結(jié)果的正當(dāng)性提供了源于商談的合法化力量，特定問題調(diào)查過程由此成為政治共同體維護(hù)公益目標(biāo)的集體性行動。

其次，憲法商談要求商談過程應(yīng)當(dāng)符合民主和法治原則，這與特定問題調(diào)查應(yīng)符合人民主權(quán)原則、具有民意基礎(chǔ)并在法治軌道內(nèi)運作存在深刻契合?！皯?yīng)盡可能地擴(kuò)展法治思想，尤其是原則性的決策優(yōu)于特殊性決策，這對政府應(yīng)當(dāng)如何行動產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這意味著，代議機(jī)關(guān)必須始終在法治軌道內(nèi)運作，對其所面臨的任何問題及時立法。法治國家的條件也意味著，政府的其他代理機(jī)構(gòu)必須始終按照法律規(guī)定的方式采取行動?！盵11]（P175）為了確保特定問題調(diào)查制度在法治軌道內(nèi)運作，一是調(diào)查機(jī)構(gòu)的成立須經(jīng)過代議機(jī)關(guān)的民主決議或者授權(quán)，符合憲法和法律的規(guī)定。如《捷克憲法》第30條規(guī)定，眾議院調(diào)查社會公眾所關(guān)注的重大問題時，可以設(shè)立調(diào)查委員會，但必須通過至少五分之一的議員提議。二是參與調(diào)查的成員應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)代議機(jī)關(guān)的民意基礎(chǔ)，且代議機(jī)關(guān)有義務(wù)為民眾參與和監(jiān)督調(diào)查提供多樣化渠道。如《斯威士蘭憲法》第129條規(guī)定，議會任命的委員會在調(diào)查中，組成人員應(yīng)盡可能地反映議會中不同的意見和利益。三是調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)直接向議會負(fù)責(zé)，結(jié)束調(diào)查之后提交的調(diào)查報告應(yīng)由代議機(jī)關(guān)審議并作出最終結(jié)論，最終結(jié)論應(yīng)當(dāng)向公眾公開，接受人民的監(jiān)督?！锻炼鋺椃ā返?00條規(guī)定，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)將調(diào)查結(jié)果向議會提出報告。調(diào)查應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定，并盡可能傾聽各種聲音、反映多種意見，才能真正查明問題真相并提供多元化解決方案，從而對類似問題的解決和防范提供立法改革建議或規(guī)劃，“原則上由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)評估危險程度，并準(zhǔn)備充分的防衛(wèi)裝置，而防衛(wèi)裝置有多種選擇可能性時，亦委諸立法機(jī)關(guān)決定”[12]（P16）。在調(diào)查過程中，調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循法治原則，通過調(diào)查取證和公開聽證的方式，依法傳喚證人，充分保障公民權(quán)利。

最后，憲法商談要求參與商談的各主體承擔(dān)起商談責(zé)任，特定問題調(diào)查亦應(yīng)體現(xiàn)責(zé)任性原則。一方面，責(zé)任性原則要求調(diào)查委員會組成人員應(yīng)當(dāng)與被調(diào)查的事項無利害關(guān)系，以保證調(diào)查結(jié)果的公正性；同時，為了保障公眾知情權(quán)，除了法定不予公開的情形之外，特定問題調(diào)查的全過程應(yīng)向全體社會民眾公開。另一方面，責(zé)任性原則要求特定問題調(diào)查委員會在調(diào)查時應(yīng)遵循法律保留和比例原則，選擇對當(dāng)事人權(quán)利侵害最小的調(diào)查方式，充分尊重和保障公民的各項權(quán)利。如《巴林憲法》第69條規(guī)定，眾議院任何時候均有權(quán)組織調(diào)查委員會或委任一名或多名議員調(diào)查任何憲法規(guī)定的議員職權(quán)范圍內(nèi)的國家事務(wù)，委員會或議員應(yīng)在調(diào)查之日起4個月內(nèi)提交調(diào)查結(jié)果。大臣、所有國家公務(wù)員有義務(wù)和責(zé)任提交需要由其提交的證書、文件資料和報告。

由此可見，代議機(jī)關(guān)特定問題調(diào)查的運作機(jī)理充分彰顯了通過憲法商談實現(xiàn)權(quán)利保障的制度邏輯：調(diào)查目的應(yīng)符合憲法的精神和價值；調(diào)查機(jī)構(gòu)的成立必須有憲法和法律的明確授權(quán)；調(diào)查方式應(yīng)遵循程序正義原理；調(diào)查過程應(yīng)恪守法治、人權(quán)保障和比例原則；調(diào)查報告應(yīng)是參與調(diào)查的各方主體通過商談辯論形成的理性、客觀、中立的結(jié)論。唯有如此，特定問題調(diào)查才能成為代議機(jī)關(guān)查清真相、推動立法改革的動議基礎(chǔ)，更好地落實代議機(jī)關(guān)保障人權(quán)的憲法義務(wù)。因此，代議機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真對待特定問題調(diào)查這項對于人權(quán)保障“具有特殊價值”的憲法權(quán)力，切實履行好這項憲法職責(zé)。

三、特定問題調(diào)查的地方實踐：與質(zhì)詢的比較分析

盡管全國人大及其常委會從未組織過特定問題調(diào)查，但地方人大特定問題調(diào)查的實踐頗為豐富：2000年安徽省合肥市人大常委會對汪倫才案件進(jìn)行特定問題調(diào)查；2004年遼寧省興城市人大常委會啟動特定問題調(diào)查追查糧庫執(zhí)行問題涉及國有資產(chǎn)流失；2005年湖南省益陽市人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)歷年形成的閑置土地進(jìn)行調(diào)查；2008年湖南省永州市人大常委會對瀟湘平湖“得月舫”游輪問題進(jìn)行調(diào)查；2011年湖南省宜章縣人大對于康達(dá)水泥廠開展特定問題調(diào)查；2014年浙江省云和縣人大對財政存量資金啟動特定問題調(diào)查；2016年江西省人大常委會對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販開展特定問題調(diào)查；2017年底浙江嘉興人大常委會對市屬國有資產(chǎn)若干問題開展特定問題調(diào)查；2018年四川自貢市人大常委會對大氣污染防治工作情況進(jìn)行特定問題調(diào)查。雖然地方人大組織特定問題調(diào)查的次數(shù)較少，但效果非常顯著，受到了社會民眾的廣泛好評，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕娖毡殛P(guān)注的社會問題的解決，有效保障了社會民眾的合法權(quán)益。

從我國地方人大特定問題調(diào)查的實踐，可以看出各地實施特定問題調(diào)查的共同點有：（1）調(diào)查內(nèi)容主要是涉及公共利益與民眾權(quán)利的重大事件。如2004年遼寧省興城市人大常委會對糧庫執(zhí)行案件的特定問題調(diào)查和2008年湖南省永州市人大常委會對瀟湘平湖“得月舫”游輪問題的調(diào)查，分別維護(hù)了被執(zhí)行人的合法權(quán)益和群眾的飲用水源安全。（2）調(diào)查啟動的程序較為嚴(yán)格。地方人大特定問題調(diào)查一般由各級人大常委會依職權(quán)主動啟動，提議成立特定調(diào)查委員會的主體大多是由各級人大常委會主任或副主任牽頭向常委會提出動議，而后經(jīng)過常委會全體會議表決通過，再開展調(diào)查工作。如2016年江西省人大常委會啟動對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的特定問題調(diào)查，先由江西省第十二屆人大常委會第二十五次會議通過《關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會的決定》后，再成立特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。（3）調(diào)查過程其實是以人大代表為主導(dǎo)的多元主體共同參與的民主商談過程。如2014年浙江省云和縣人大對財政存量資金啟動特定問題調(diào)查，特定調(diào)查委員會的成員不僅包括通過民主推薦與常委會票決相結(jié)合方式產(chǎn)生的人大代表，而且還專門從財政、審計、發(fā)改、金融等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成專家小組，以保證調(diào)查活動的專業(yè)性。再如四川自貢人大常委會針對大氣污染防治工作開展的特定問題調(diào)查，為了確保調(diào)查數(shù)據(jù)科學(xué)性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性，以市人大常委會組成人員為主建立的特定問題調(diào)查委員會還專門聘請了國家、省、市環(huán)保專家全程指導(dǎo)。④多元主體的共同參與，確保了調(diào)查結(jié)果的中立性、客觀性和科學(xué)性。（4）調(diào)查結(jié)果強(qiáng)調(diào)相關(guān)主體的責(zé)任落實。如浙江嘉興市人大常委會開展針對市屬國有資產(chǎn)若干問題的特定問題調(diào)查，經(jīng)過近一年的調(diào)查，最終形成了《嘉興市人大常委會特定問題調(diào)查委員會關(guān)于市屬國有資產(chǎn)若干問題的調(diào)查報告》，對存在的問題進(jìn)行了清單式列舉，明確了各部門各單位的整改事項和具體責(zé)任。⑤四川自貢人大常委會啟動對大氣污染防治工作情況的特定問題調(diào)查后，對在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的較嚴(yán)重的失責(zé)行為、不作為行為、亂作為行為等，必要時啟動問責(zé)追責(zé)；對問題特別重大的，且整改落實不到位、造成嚴(yán)重后果的，報經(jīng)黨委同意后啟動罷免程序。調(diào)查結(jié)束后，將梳理形成大氣污染防治工作情況問題清單和責(zé)任清單，并對市政府及相關(guān)職能部門整改落實情況開展跟蹤督查。[13]通過剛性問責(zé)機(jī)制，特定問題調(diào)查制度的監(jiān)督功能得到更有效的發(fā)揮，權(quán)力制約和權(quán)利保障的價值目標(biāo)也得以充分落實。

在人大監(jiān)督權(quán)的體系當(dāng)中，質(zhì)詢也是其中的重要內(nèi)容。與特定問題調(diào)查相比，質(zhì)詢是國家代議機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)實行的監(jiān)督，在我國是指人大代表對行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出質(zhì)問和要求答復(fù)的制度。特定問題調(diào)查和質(zhì)詢都是憲法規(guī)定的人大行使監(jiān)督權(quán)的基本方式，但在實踐中較易混淆，且這兩項制度都存在由于具體適用范圍不清晰、啟動條件較嚴(yán)格、實施程序不明確等問題，導(dǎo)致這兩項制度實施效果不甚理想。要充分發(fā)揮這兩項制度的監(jiān)督功能，首先應(yīng)明確二者的區(qū)別。大致說來，特定問題調(diào)查和質(zhì)詢制度的區(qū)別有：第一，制度設(shè)計的直接目的不同。人大組織特定問題調(diào)查的主要目的在于通過調(diào)查，對涉及公共利益的重大問題、社會重大突發(fā)事件或危及公共安全的緊急事件進(jìn)行全面深入的調(diào)查，并及時公布相關(guān)信息，澄清事實真相，從而實現(xiàn)對公民權(quán)利的保障。質(zhì)詢主要是人大代表對其他國家機(jī)關(guān)及其工作人員工作失誤的一種責(zé)問和糾偏，其價值在于獲取信息和敦促受質(zhì)詢機(jī)關(guān)及時糾正錯誤。第二，憲法定位和制度屬性不同。特定問題調(diào)查是一項臨時性的、輔助性的憲法權(quán)力，當(dāng)完成了對特定事項或問題的調(diào)查后，特定問題調(diào)查組織將不再存在，而質(zhì)詢是一項常態(tài)化、靈活性的監(jiān)督權(quán)力，是人大行使監(jiān)督權(quán)的經(jīng)常性內(nèi)容。第三，啟動程序不同。人大組織特定問題調(diào)查的啟動要件是“認(rèn)為必要的時候”，一般說來，“必要的時候”包括重大社會事件、對民眾權(quán)利產(chǎn)生重大影響的責(zé)任事故等。質(zhì)詢必須在人大開會期間才可提出，而人大會期一般較短，會議事項也比較多且雜，這就使得質(zhì)詢的啟動條件也比較嚴(yán)格，實踐中難以開展。第四，運作機(jī)理不同。特定問題調(diào)查程序主要基于民主商談理念而展開，參與主體應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多元利益主體的要求，而質(zhì)詢制度主要是基于代議機(jī)關(guān)與政府之間的理性辯論而展開。第五，法律后果不同。特定問題調(diào)查在調(diào)查完成后，特定問題調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向人大及其常委會提交調(diào)查報告，人大及其常委會應(yīng)對此作出相應(yīng)的決議。這對于防范行政權(quán)的濫用更具權(quán)威性和針對性，更有利于人權(quán)保障目標(biāo)的實現(xiàn)。對于質(zhì)詢而言，如果提出質(zhì)詢案的人大代表或常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)對答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再答復(fù)。但對于再答復(fù)不滿意的，法律沒有規(guī)定如何處理。這在一定程度上也影響著質(zhì)詢制度的實施效果。由此可見，特定問題調(diào)查與質(zhì)詢存在著諸多差異，在實踐中應(yīng)當(dāng)把握二者的具體區(qū)別。

盡管全國人大及其常委會尚未組織過特定問題調(diào)查委員會、行使過特定問題調(diào)查權(quán)，同樣沒有使過質(zhì)詢權(quán)，但憲法規(guī)定這兩項制度的意義仍然意味深長?！皯椃ㄖ灾匾?，是因為它提供了一種規(guī)范性結(jié)構(gòu)，人民可以借助這一結(jié)構(gòu)采取政治行動推動人民代表制定各項基本法律，這些基本法律將會成為憲法之外的憲法的組成部分?！盵14]（P183）雖然在國家層面暫無特定問題調(diào)查和質(zhì)詢的制度實踐，但地方人大的實踐將促進(jìn)社會民眾對人大監(jiān)督憲法設(shè)計的持續(xù)關(guān)注，從而在參與國家政治生活和社會公共事業(yè)的活動中，積極推動人民代表大會制定關(guān)于特定問題調(diào)查和質(zhì)詢制度的基本法律以落實憲法規(guī)定，最終實現(xiàn)“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法目標(biāo)。

四、運用憲法思維完善特定問題調(diào)查制度

基于一切權(quán)力屬于人民的憲法邏輯，特定問題調(diào)查制度已經(jīng)成為現(xiàn)代國家代議機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)、履行憲法人權(quán)保障義務(wù)的重要制度設(shè)計。鑒于憲法思維實質(zhì)上就是權(quán)利思維，因此，運用憲法思維完善特定問題調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)堅持以人民權(quán)益保障為中心的價值理念。在以人民權(quán)益保障為中心理念的指導(dǎo)下，完善特定問題調(diào)查制度需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治兩項憲法原則。

一方面，運用憲法思維完善特定問題調(diào)查制度，應(yīng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年憲法修改將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”明確寫入憲法，標(biāo)志著從國家最高法秩序的高度確立了黨在國家政治生活和社會生活的各個領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，以國家根本法的形式將黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義之間統(tǒng)一起來，為堅持黨對國家全部工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了直接明確的憲法依據(jù)。故此，人大組織特定問題調(diào)查委員會開展調(diào)查工作時，應(yīng)首先堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。實踐證明，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大特定問題調(diào)查才能取得更多的成效，才能更及時地為人民群眾解決問題，才能提前預(yù)防以后可能發(fā)生的類似風(fēng)險。⑥如為了加強(qiáng)人大和全社會對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，推進(jìn)國有資產(chǎn)管理的公開透明，黨中央專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮全國人大及其常委會運用特定問題調(diào)查的方式加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的管理和治理。2017年12月30日，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》中明確指出：“全國人大常委會視情況需要可以綜合運用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式，必要時可依法作出決議。”由是觀之，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大組織特定問題調(diào)查委員會、行使特定問題調(diào)查權(quán)是完全一致的。通過人大開展特定問題調(diào)查工作，既可以解決人民群眾關(guān)心的問題，保證人民根本利益的實現(xiàn)，又能夠提高黨在人民群眾中的威信，還有助于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持國家憲法秩序的健康穩(wěn)健發(fā)展。

另一方面，運用憲法思維完善特定問題調(diào)查制度，應(yīng)始終堅持社會主義法治原則。首先，應(yīng)在憲法層面加強(qiáng)各級人大開展特定問題調(diào)查的宏觀指導(dǎo)和頂層設(shè)計，明確特定問題調(diào)查的適用范圍和實施條件。由于涉及特定問題調(diào)查制度的規(guī)范性依據(jù)有憲法、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法及代表法等，而對于具體在什么情況下、什么是“必要的時候”，人大可以組織特定問題調(diào)查委員會、行使特定問題調(diào)查權(quán)憲法并無明確規(guī)定，而在相關(guān)法律及地方性法規(guī)中的規(guī)定卻存在差異、表現(xiàn)出認(rèn)知不統(tǒng)一的情形。這就需要作為法定釋憲機(jī)關(guān)的全國人大常委會對憲法第71條進(jìn)行解釋，保證各級人大規(guī)范行使特定問題調(diào)查權(quán)?！皯椃ń忉尩氖聵I(yè)是有良知、負(fù)責(zé)任的解釋者在尋找憲法的真實含義與對條文的最佳適用方式?！盵15]（P10）通過憲法解釋明確特定問題調(diào)查的最佳適用方式，有助于充分發(fā)揮其制度價值，并促進(jìn)人大行使特定問題調(diào)查權(quán)始終在憲法框架下規(guī)范運作。其次，由于特定問題調(diào)查具有不同其他調(diào)查的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性的特點，如果“有關(guān)重大事實不清”的查證和認(rèn)定情況可以通過質(zhì)詢、專題詢問、專題調(diào)查、備案審查等其他方式就能實現(xiàn)目的，就沒有必要啟動特定問題調(diào)查。待時機(jī)成熟時，可制定專門的調(diào)查法對“特定問題調(diào)查的啟動要件”及調(diào)查報告的提交制度、決議制度及備案制度等進(jìn)行明確規(guī)定，從而為各級人大及其常委會開展特定問題調(diào)查工作提供直接明確的法律依據(jù)，以便查清事實、實現(xiàn)對公民權(quán)利的保護(hù)。再次，應(yīng)嚴(yán)格遵循“權(quán)力法定”原則，通過立法的方式明確規(guī)定人大特定問題調(diào)查權(quán)的權(quán)限范圍。各級人大應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)法律所設(shè)置的權(quán)力邊界行使特定問題調(diào)查權(quán)，涉及依法應(yīng)當(dāng)由政府、監(jiān)察委員會、法院和檢察院處理的問題就不應(yīng)由人大行使，特別是與新成立的監(jiān)察委員會的調(diào)查職權(quán)等進(jìn)行區(qū)分。為此，應(yīng)進(jìn)一步通過立法對人大特定問題調(diào)查的權(quán)限內(nèi)容、工作機(jī)制及具體程序等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，明確區(qū)分人大特定問題調(diào)查與監(jiān)察委員會調(diào)查的調(diào)查原則、調(diào)查對象與范圍、調(diào)查程序及界限，使人大特定問題調(diào)查制度能夠在法治軌道內(nèi)有序運作，從而有效解決人民群眾所亟須解決的問題。最后，特定問題調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)符合法律保留原則，以人民權(quán)益的充分實現(xiàn)為中心。充分維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，是人大特定問題調(diào)查制度的終極價值追求，因此，人大及其常委會在開展特定問題調(diào)查時，應(yīng)切實遵守憲法的人權(quán)保障原則，及時回應(yīng)人民群眾對于重大社會事件或問題的知情權(quán)等相關(guān)要求，確保公平正義的實現(xiàn)，維護(hù)公共利益和公民權(quán)利之間的和諧平衡。在開展特定問題調(diào)查的過程中，即便要對公民權(quán)利作出必要的限制，也應(yīng)符合法律保留與比例原則，盡可能地降低對公民權(quán)利的影響。在現(xiàn)實生活中，群眾反映強(qiáng)烈，社會影響重大，經(jīng)過行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)處理均未取得明確效果的時候，就需要人大組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，以維護(hù)人民群眾的各項權(quán)利。值得強(qiáng)調(diào)的是，特定問題調(diào)查委員會在行使調(diào)查權(quán)時，應(yīng)時刻牢記“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，最大限度地尊重和保護(hù)公民的各項基本權(quán)利。

注釋：

①呼吁啟動特定問題調(diào)查，早在針對1979年11月25日“渤海二號”沉船事故就有人大代表提議過由全國人大組建特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。近年來，社會民眾呼吁全國人大組織特定問題調(diào)查委員會、啟動特定問題調(diào)查的主要事件有：溫州動車追尾事故、天津爆炸事故、北京霧霾治理、山東疫苗事件等。

②由于全球范圍內(nèi)比特幣等加密貨幣的投資熱導(dǎo)致價格的劇烈波動，英國議會財政特別委員會決定啟動對加密貨幣和區(qū)塊鏈技術(shù)的調(diào)查。該委員會在聲明中稱，調(diào)查將重點關(guān)注加密貨幣的日益火爆給消費者、企業(yè)和政府帶來的機(jī)遇和風(fēng)險，以保護(hù)消費者權(quán)利并實現(xiàn)消費者、企業(yè)和政府的關(guān)系平衡。參見：陳樺編譯《英國議會對加密貨幣和區(qū)塊鏈展開正式調(diào)查》，http://www.cebnet.com.cn/20180223/102467418.html；王慧娟《塞爾維亞議會成立委員會調(diào)查1999年北約轟炸影響》，http://www.xinhuanet.com/world/2018-05/19/c_1122855308.htm。

③有學(xué)者認(rèn)為，2016年江西省人大常委會對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販開展的特定問題調(diào)查不是典型意義上的“特定問題調(diào)查”，可能會導(dǎo)致特定問題調(diào)查權(quán)行使的泛化。參見：田洪俊等《完善人大特定問題調(diào)查制度的思考——從一例非典型性特定問題調(diào)查案例談起》（《新視野》2017年第5期）。

④據(jù)統(tǒng)計，此次調(diào)查工作共有34名常委會組成人員，140名市人大代表、2300余名區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表以及180名群眾代表參與。在調(diào)查過程中，調(diào)查組召開動員會、培訓(xùn)會、座談會、會商會等各類會議168次，聽取了各級政府、有關(guān)部門、企業(yè)的匯報和群眾的意見，組織下基層、進(jìn)企業(yè)、入鄉(xiāng)村開展明察暗訪226次，實地察看了72個單位和企業(yè)。參見：孫信志《最強(qiáng)“監(jiān)督之劍”揮向大氣污染 全國首例人大針對大氣污染防治工作特定問題調(diào)查在自貢進(jìn)入高潮》（《人民權(quán)力報》2018年12月13日）。

⑤2018年12月15日，浙江省嘉興市八屆人大常委會第十四次會議審議了嘉興市人民政府關(guān)于《加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理提高國企國資綜合競爭力的決議》落實情況的報告，分別列出了110個問題的2600多條具體指向，并下發(fā)28個部門和市屬國企。同時還建立了信息上報、進(jìn)度提醒、問題銷號、定期會商、考核問責(zé)等五項工作推進(jìn)機(jī)制。參見：應(yīng)麗齋、戴純青《向國資亮劍：全省地市首次特定問題調(diào)查嘉興交答卷》（《嘉興日報》2018年12月17日）。

⑥如在全國具有廣泛影響和深遠(yuǎn)意義的浙江省云和縣人大常委會開展財政存量資金特定問題調(diào)查過程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、爭取同級黨委支持就是云和縣做好開展財政存量資金特定問題調(diào)查工作的根本保障，正是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，云和人大開展的特定問題調(diào)查才取得了顯著成效，產(chǎn)生了積極效應(yīng)，把人大剛性監(jiān)督落到實處。參見：胡國強(qiáng)、趙曉思《云和：探路特定問題調(diào)查》（《浙江人大》2016年第7期）。