論實(shí)體書店的行政獎(jiǎng)助機(jī)制

朱 昶

(中南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410012)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出:“文化是一個(gè)國家、一個(gè)民族的靈魂?！薄皼]有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興?！睂?shí)體書店作為承載社會(huì)文化實(shí)踐的重要場所，對培養(yǎng)社會(huì)公民閱讀習(xí)慣，熏陶文化氛圍，提高國民文化素養(yǎng)有著不可小覷的作用。但是，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)上書店的快速擴(kuò)張，已經(jīng)對實(shí)體書店的生存和發(fā)展產(chǎn)生了巨大沖擊，實(shí)體書店在夾縫中生存，舉步維艱。

一、國家獎(jiǎng)助實(shí)體書店的法理依據(jù)

(一)行政獎(jiǎng)助的內(nèi)涵

行政獎(jiǎng)助，亦稱“行政獎(jiǎng)勵(lì)”或者“行政補(bǔ)助”，它是政府為了促進(jìn)特定行業(yè)或者企業(yè)的發(fā)展而采取的給付或扶持措施，主要體現(xiàn)為“財(cái)政補(bǔ)貼”“稅收優(yōu)惠”“金融扶持”，等等。姜明安教授認(rèn)為，“行政獎(jiǎng)勵(lì)，是指行政主體為了表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對國家、人民和社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對人，給予物質(zhì)的或者精神的獎(jiǎng)勵(lì)的行政行為”[1]240。我們認(rèn)為，行政獎(jiǎng)助系行政主體為影響企業(yè)等市場主體之給付行政行為，以實(shí)現(xiàn)特定公共政策之目的，而對企業(yè)等市場主體所為之金錢給付或者政策鼓勵(lì)。

(二)實(shí)體書店獲得行政獎(jiǎng)助的依據(jù)

第一，“外部性”理論。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的福利產(chǎn)生了效果，另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體卻沒有支付成本，此即存在所謂“外部性”問題。實(shí)體書店的外部性特征非常典型，具體表現(xiàn)在，讀者可能通過實(shí)體書店閱讀了相關(guān)著作，卻沒有購買或者是通過網(wǎng)店購買。故此，如果把實(shí)體書店作為經(jīng)營性文化設(shè)施的話，其外部性特征更應(yīng)該得到優(yōu)先考慮。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的外部性理論，實(shí)體書店之所以出現(xiàn)經(jīng)營困境，就是因?yàn)橥獠啃远鴮?dǎo)致其無法按照其支付的成本獲取市場收益，即其外部性無法獲得補(bǔ)償。

第二，“公益性”理論。實(shí)體書店作為文化設(shè)施具有更為廣泛的公益性。特別是大型書城，具有明顯的社會(huì)公益性特征，其特點(diǎn)是投資大、回報(bào)期長、利潤低微。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況看，加大實(shí)體書店的建設(shè)，對于保障公民閱讀權(quán)利、推動(dòng)公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建具有極大的社會(huì)意義。此外，實(shí)體書店是促進(jìn)文化建設(shè)的重要載體，是為人民群眾提供文化服務(wù)和文化產(chǎn)品的媒介和依托，對文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)來說是不可或缺的中間環(huán)節(jié)。實(shí)體書店的投入使用能為居民提供便利的文化活動(dòng)場所，培養(yǎng)居民的閱讀習(xí)慣和消費(fèi)習(xí)慣，進(jìn)一步推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從提升城市形象的角度來說，長沙的梅溪書院，成都的言幾又書店、方所書店等大型書城，其設(shè)計(jì)之新穎、功能之齊全、規(guī)模之宏大、環(huán)境之優(yōu)美，均可作為城市的標(biāo)志性建筑。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的角度來講，前文所述“外部性”和“公益性”的存在，使實(shí)體書店承擔(dān)了過高的成本。特別是在我國目前房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的形勢之下，幾乎所有實(shí)體書店都承擔(dān)了過高的租金成本。如果沒有恰當(dāng)而強(qiáng)有力的政策救濟(jì)和行政補(bǔ)助，實(shí)體書店將無法避開停業(yè)或者轉(zhuǎn)業(yè)的命運(yùn)。俄羅斯《國民閱讀扶持與發(fā)展綱要》指出：“在世界發(fā)達(dá)國家，每10萬居民就有5～10家書店，在俄羅斯聯(lián)邦是1.5～2家；書的品種超過5萬種(最小規(guī)模)的書店才有能力完成文化教育和普及閱讀功能，而俄羅斯大多數(shù)書店中書的種類不會(huì)超過2000～3000種?！盵2]149相對而言，我國的情況更為糟糕。近年來，在網(wǎng)店的沖擊之下，我國實(shí)體書店的銷售增長率接連下滑，發(fā)展緩慢。在所有類型的出版物發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)中，供銷社網(wǎng)點(diǎn)的降幅是最大的，從2007年的2103家降至2016年的75家，其下降幅度達(dá)到98.24%，并且國有書店及其發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)也由2007年的10726處下降至2016年的8996處，降幅接近20%。[3]由此可見，出版發(fā)行行業(yè)存在較大的經(jīng)營壓力，且近期內(nèi)未出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)的趨勢。

二、國家對實(shí)體書店的獎(jiǎng)助措施

(一)中央政府的獎(jiǎng)助措施

中央政府對實(shí)體書店的獎(jiǎng)助措施主要是如下幾個(gè)方面。在免征稅方面：2018年6月5日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于延續(xù)宣傳文化增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》稱，2018年1月1日起至2020年12月31日，免征圖書批發(fā)、零售環(huán)節(jié)增值稅。增添扶持試點(diǎn)城市方面：2014年實(shí)體書店扶持試點(diǎn)將由12個(gè)城市擴(kuò)展到12個(gè)省份，首批獲得實(shí)體書店扶持資金的書店，將會(huì)繼續(xù)得到財(cái)政支持；[4]2016年中宣部、國家新聞出版廣電總局、國家發(fā)展改革委等11個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的指導(dǎo)意見》，“重點(diǎn)提出5項(xiàng)政策措施鼓勵(lì)實(shí)體書店改革創(chuàng)新：完善規(guī)劃和土地政策、加強(qiáng)財(cái)稅和金融扶持、提供創(chuàng)業(yè)和培訓(xùn)服務(wù)、簡化行政審批管理、規(guī)范出版物市場秩序”。

2013年，國家新聞出版廣電總局聯(lián)合財(cái)政部首次聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展實(shí)體書店扶持試點(diǎn)工作的通知》，對12個(gè)試點(diǎn)城市的優(yōu)秀實(shí)體書店給予獎(jiǎng)勵(lì)，并在2014年出臺(tái)補(bǔ)充文件“對書店應(yīng)具備的基本條件、傾斜方向、審核工作”進(jìn)行了說明。2016年《關(guān)于申報(bào)2016年度文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的通知》，“實(shí)體書店扶持”仍在列。國家新聞出版廣電總局同時(shí)下發(fā)《關(guān)于征集2016年度文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金新聞出版廣播影視重大項(xiàng)目的通知》，其中包括“繼續(xù)扶持實(shí)體書店發(fā)展。對長期堅(jiān)持立足農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村的實(shí)體書店和城市具有示范引領(lǐng)作用的品牌實(shí)體書店給予獎(jiǎng)勵(lì)”。

(二)地方政府的獎(jiǎng)助措施

為了促進(jìn)全民閱讀，韓國《釜山廣域市閱讀文化振興條例》第7條明確規(guī)定：“市長應(yīng)為發(fā)展活躍釜山廣域市地區(qū)內(nèi)的小書店和特色書店而努力。”[2]27當(dāng)前，我國各地也出臺(tái)了不少獎(jiǎng)助實(shí)體書店發(fā)展的政策。我們特將搜集到的相關(guān)文件整理如下：

表1 獎(jiǎng)助實(shí)體店發(fā)展的相關(guān)地方政策

續(xù)表

時(shí)間地方/政策資金扶持/獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模2016年11月浙江省《浙江省關(guān)于貫徹<關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的指導(dǎo)意見>的實(shí)施意見》通過支持網(wǎng)絡(luò)書店、網(wǎng)絡(luò)發(fā)行平臺(tái)、手機(jī)閱讀App等落地實(shí)體書店2017年1月天津市《天津市關(guān)于推進(jìn)實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》創(chuàng)新經(jīng)營發(fā)展模式,推動(dòng)實(shí)體書店與網(wǎng)絡(luò)融合發(fā)展,提升實(shí)體書店信息化標(biāo)準(zhǔn)化水平2017年2月廣東省《廣東省新聞出版廣電局等12部門關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》通過項(xiàng)目補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式給予扶持2017年3月江蘇省《江蘇省關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》突出文化創(chuàng)意和品牌效應(yīng);引導(dǎo)小型書店做精做大細(xì)分市場,開辦各類主題書店和24小時(shí)書店2017年4月上海市《關(guān)于上海扶持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》鼓勵(lì)國有實(shí)體書店升級改造,探索多元經(jīng)營模式2017年4月福建省《貫徹落實(shí)<關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的指導(dǎo)意見>的實(shí)施意見》開展多元化經(jīng)營,引導(dǎo)實(shí)體書店“互聯(lián)網(wǎng)+”思維2017年6月河南省《關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施方案》鼓勵(lì)大型商貿(mào)、餐飲、服務(wù)連鎖企業(yè)開展出版經(jīng)營業(yè)務(wù)2017年7月內(nèi)蒙古《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》給予資金支持;納入城市規(guī)劃,并提供土地、物業(yè)、裝修、稅收等方面的優(yōu)惠政策2017年7月山東省《關(guān)于推進(jìn)實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》探索“文化+教育”“文化+資本”“文化+餐飲”“文化+商場”等融合發(fā)展,建設(shè)“智慧書店”“智慧書城”2017年8月湖北省《關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》以項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼,貼息等方式予以扶持,鼓勵(lì)社會(huì)資本為其發(fā)展提供資金支持2017年8月江西省《江西省關(guān)于支持實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》支持主題連鎖書店建設(shè),形成品牌優(yōu)勢,促進(jìn)實(shí)體書店的跨界融合2017年8月吉林省《吉林省關(guān)于加快推動(dòng)實(shí)體書店發(fā)展的實(shí)施意見》通過獎(jiǎng)勵(lì)、股權(quán)投入、貼息等方式給予支持2017年12月上海市《關(guān)于加快本土文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》推動(dòng)本市高校校園實(shí)體書店全面覆蓋2017年12月無錫市《關(guān)于無錫市實(shí)體書店扶持辦法》對拓展新的營業(yè)場所等以及申請的貸款利息等進(jìn)行補(bǔ)貼2018年4月北京市《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意見》允許實(shí)體書店經(jīng)營咖啡、簡餐等業(yè)務(wù)

三、國家獎(jiǎng)助實(shí)體書店的法律原則

鑒于實(shí)體書店在全民閱讀中的重要作用，各國立法中均對其獎(jiǎng)助措施有明確規(guī)定。譬如，瑞典《文學(xué)、文化雜志與閱讀提高活動(dòng)國家財(cái)政補(bǔ)貼條例》第5條第3款即明確規(guī)定：“國家財(cái)政補(bǔ)貼對象：……3、促進(jìn)閱讀能力提高的活動(dòng)的組織者，如市政當(dāng)局、幼兒園、學(xué)校、圖書館、書店、自愿者組織及瑞典的其他社會(huì)團(tuán)體。”智利促進(jìn)閱讀的專門立法中也明確規(guī)定，出版者、經(jīng)銷商、書商和其他個(gè)體商人，在銷售書籍中可以享受所得稅優(yōu)惠。[2]189-293參照其他國家的立法及政策，我國有必要在《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》或者《全民閱讀促進(jìn)條例》中明確規(guī)定國家獎(jiǎng)助實(shí)體書店的主要措施與法律原則。

(一)輔助性原則

一般認(rèn)為，“輔助性原則”的內(nèi)涵是私人或者市場可以解決的事務(wù)，由其自身承擔(dān)責(zé)任，若不能解決，則由政府承擔(dān)；下級政府如果不能獨(dú)立承擔(dān)時(shí)，由上級政府提供輔助；上級政府的輔助行為不能替代下級政府的自助行為。根據(jù)我國《憲法》和《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》等組織法規(guī)范，我國政府享有較大幅度的治理權(quán)，該體制安排為輔助性原則的適用提供了制度空間。另外，法定的地方稅收權(quán)及許多“事實(shí)上的地方財(cái)政自主權(quán)”確保了地方在財(cái)政方面的較大自主空間。[5]48-59《行政許可法》13條蘊(yùn)含了輔助性原則的基本內(nèi)涵。國務(wù)院于2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也明確指出：“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理去解決?！币陨衔募m未明確揭示“輔助性原則”，但其基本思想內(nèi)涵與輔助性原則不謀而合。

實(shí)體書店的基本特質(zhì)是其附帶的社會(huì)服務(wù)職能具有鮮明的地域性。由于各地方人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)劃等不同，實(shí)體書店在各地方的扶持政策、發(fā)展規(guī)劃等需要因地制宜。譬如，國內(nèi)各省市的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)狀況，公民文化程度、對互聯(lián)網(wǎng)的接受程度等各不相同，所以對實(shí)體書店的發(fā)展和促進(jìn)辦法的投資策略，包括對其的補(bǔ)貼力度、稅收優(yōu)惠等都要因地制宜。輔助性原則有助于人民政府把握政府與市場、中央與地方政府之間的權(quán)限分配問題，因而也有助于人民政府因地制宜地實(shí)施獎(jiǎng)助措施。

(二)補(bǔ)償性原則

因?yàn)閷?shí)體書店的外部性特征，所以其承擔(dān)了促進(jìn)全民閱讀的社會(huì)義務(wù)。進(jìn)而言之，政府資助實(shí)體書店并非為了實(shí)體書店及其經(jīng)營者，而是為了實(shí)現(xiàn)公益目的。由于現(xiàn)階段出版物市場的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國民閱讀狀態(tài)和民眾消費(fèi)習(xí)慣等因素，實(shí)體書店的投資收益偏低，政府需要通過財(cái)政資金或者設(shè)立公益基金，對那些有品牌、有規(guī)模、有良好社會(huì)效益的民營實(shí)體書店予以行政補(bǔ)償。因此，我國在《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》或者《全民閱讀促進(jìn)條例》中應(yīng)該明確規(guī)定政府獎(jiǎng)助實(shí)體書店的公益性目的，使其成為政府獎(jiǎng)助行為的法律原則。

故依據(jù)“特別犧牲補(bǔ)償原則”，可以將行政獎(jiǎng)助措施視為一種“行政補(bǔ)償”機(jī)制，[6]政府在采取獎(jiǎng)助措施時(shí)應(yīng)該遵守以下幾個(gè)原則。

第一，合理補(bǔ)償原則。對實(shí)體書店予以行政獎(jiǎng)助通常會(huì)面臨復(fù)雜情形，必要時(shí)需要給予相關(guān)部門適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。相關(guān)行政機(jī)關(guān)部門在進(jìn)行自由裁量的時(shí)候需要遵循合理和適度的原則。這就要求相關(guān)部門實(shí)行行政獎(jiǎng)助時(shí)，必須充分遵守相關(guān)法律依據(jù)，尊重客觀事實(shí)，充分了解行政獎(jiǎng)助的目的與條件。

第二，及時(shí)補(bǔ)償原則。相關(guān)行政主體實(shí)施獎(jiǎng)助時(shí)，應(yīng)當(dāng)對因經(jīng)濟(jì)外部影響而損失較重的書店予以及時(shí)補(bǔ)償。行政獎(jiǎng)助措施的一般性文件需要規(guī)定具體的補(bǔ)償期限，保證符合獎(jiǎng)助標(biāo)準(zhǔn)的書店能得到及時(shí)補(bǔ)償。

第三，公開補(bǔ)償原則。行政補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、規(guī)定必須公布，實(shí)施行政補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)公開，尤其是對實(shí)體書店的合法權(quán)利和義務(wù)有重大影響的過程必須公開。此外，行政補(bǔ)償?shù)臎Q定和實(shí)施效果要公開。