關(guān)于懶政怠政治理路徑的思考

陸 軍

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 上海 201620）

1 懶政的概念

自古以來(lái)，中國(guó)的讀書(shū)人都非常提倡“勤政”這一價(jià)值觀，統(tǒng)治者們也逐漸意識(shí)到“水可載舟，亦可覆舟”，深諳執(zhí)政者只有堅(jiān)持執(zhí)政為民、體恤民情的原則，為廣大百姓謀取福祉，其統(tǒng)治方可持久，國(guó)家才能長(zhǎng)治久安。同樣，到了現(xiàn)代“勤政”這一價(jià)值觀仍舊值得我們提倡和秉持。

構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，要求我們的政府要不斷將價(jià)值理念類(lèi)的意識(shí)轉(zhuǎn)變成具有約束限制作用的規(guī)范性制度，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠”的愿景?，F(xiàn)代化的政府是提倡服務(wù)理念、積極有為的政府，是高效、公開(kāi)、透明、負(fù)責(zé)的政府，同時(shí)也是充滿創(chuàng)新理念、敢于實(shí)踐、富有健康和活力的政府。與此相反的，便是消極怠政、庸官集聚、低效扯皮的“懶政”型政府。

我們這里所說(shuō)的“懶政”，是相對(duì)于“勤政”這一概念而言的，是指作為公共事務(wù)管理主體之一的政府及其工作人員具有履行一定職能和義務(wù)的可能性和必要性，但基于消極公共行政方式帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)性結(jié)果而故意違背其公共性本質(zhì)的一種行政不作為現(xiàn)象。

“懶政”的最大特點(diǎn)就是政府的行政不作為。這種不作為既可以體現(xiàn)在政府行政過(guò)程中部門(mén)間的相互推諉、扯皮等低效現(xiàn)象，也可表現(xiàn)為行政人員的粗暴行政、盲目決策等急功近利的行為。

2 懶政現(xiàn)象的分析

2.1 懶政現(xiàn)象的主要表現(xiàn)。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，官員作為為人民服務(wù)的主要群體，擔(dān)負(fù)著人民公仆的重要角色。而懶政、怠政現(xiàn)象的出現(xiàn)，其在本質(zhì)上嚴(yán)重違背了中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念，既有悖于我黨“重視民生、保障民生、改善民生”的執(zhí)政初衷，同時(shí)也在很大程度上抹黑了我國(guó)政府“勤政愛(ài)民、為民利民”的執(zhí)政形象。在當(dāng)前我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型的重要階段，反腐日益成為我國(guó)政治領(lǐng)域的一項(xiàng)新常態(tài)，但我們的政府官員和行政領(lǐng)導(dǎo)們不僅沒(méi)有拿出新常態(tài)下應(yīng)有的積極和干練，相反卻越發(fā)陷入到了懶政和怠政的泥沼中不能自拔。懶政怠政主要表現(xiàn)為以下6種類(lèi)型。

2.1.1 貪圖享受型。這種類(lèi)型的官員和領(lǐng)導(dǎo)持有這樣的價(jià)值觀：認(rèn)為大公無(wú)私、為國(guó)為民的人寥寥無(wú)幾，自己也不必去堅(jiān)持勤政為民的原則，只管享受便是。以前的公款吃喝、公款消費(fèi)皆是此類(lèi)型的最好例證，慶幸的是，在黨中央的強(qiáng)力反腐和打壓歪風(fēng)邪氣及不良作風(fēng)等舉措的威懾下，此逆風(fēng)得到了有效抑制。

2.1.2 工作放任型。工作不管量多量少，先放一邊，等到上頭領(lǐng)導(dǎo)催促或者是面臨績(jī)效檢查時(shí)，方才開(kāi)始處理前面積累的事務(wù)。此類(lèi)行政不作為現(xiàn)象最典型的莫過(guò)于在辦公室喝茶看報(bào)、聊天上網(wǎng)的游手好閑型的行政人員。

2.1.3 不學(xué)無(wú)術(shù)型。這種類(lèi)型的官員最大的特點(diǎn)就是能力有限卻又不思進(jìn)取。其自身出于知識(shí)和能力的考量，往往在遇到重大的行政決策時(shí)猶豫不決、彷徨不定，但是卻礙于自身的顏面不愿意向?qū)＜夷苷哒?qǐng)教或咨詢，最終固執(zhí)陋見(jiàn)，導(dǎo)致決策的低效。

2.1.4 政績(jī)向往型。這種類(lèi)型的官員往往都是處于較高層位的領(lǐng)導(dǎo)，作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，其必然為了自己的職位升遷而瘋狂地參與到政績(jī)錦標(biāo)賽的評(píng)比進(jìn)程中來(lái)，卻無(wú)所謂形象工程與否或是其政績(jī)的含金量多少，把民生發(fā)展擺在一旁，自己升官高就才是正道。

2.1.5 責(zé)任喪失型。當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)關(guān)中很大一部分的官員，政治責(zé)任心不強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)淡薄，在行政事務(wù)的處理上能拖則拖，辦事效率低下，遇事則互相推諉扯皮，鉆法律和制度的漏洞，以此來(lái)逃避上級(jí)的懲處和百姓的責(zé)難。

2.1.6 遮掩捂藏型。某些領(lǐng)導(dǎo)比較保守，接受不了當(dāng)今日益公開(kāi)化和透明化的行政環(huán)境，脫離了時(shí)代的步伐。在遇到諸如處理重大安全事故等事件時(shí)，趨向于采取保守秘密，不予公開(kāi)的原則，對(duì)應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)的信息嚴(yán)加封鎖，加上輿論的妄加評(píng)議，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的信任逐步喪失。

2.2 懶政現(xiàn)象的主要特征

2.2.1 頑固性。懶政作為一種消極行政的惡疾，由來(lái)已久。一旦種下懶政邪惡的種子，很容易根生蒂固，極難拔除。為百姓所深?lèi)和唇^的官僚主義、衙門(mén)作風(fēng)，皆是受到了懶政怠政思想的荼毒和侵蝕。此惡疾久治不愈，且反復(fù)發(fā)作，短時(shí)間內(nèi)想要徹底根治，難度非常之大。

2.2.2 傳染性。懶政的主要病因不在官員能力不足，而在其思想意識(shí)跑偏了，而且這種心病具有很重的傳染性，一旦未及時(shí)予以控制和預(yù)防，很容易導(dǎo)致群體性懶政怠政現(xiàn)象的產(chǎn)生。因此，必須采取以毒攻毒之法，除了在思想意識(shí)上加強(qiáng)教育外，更應(yīng)該逐步建立起一套完善的問(wèn)責(zé)考評(píng)制度，使得懲處懶政怠政現(xiàn)象有法可依、有章可循。

2.2.3 隱蔽性。懶政，有些時(shí)候表現(xiàn)的不會(huì)特別明顯。例如，某些官員在處理群眾上訪的問(wèn)題上，表面上顯得很是熱情和積極，但只要群眾和其達(dá)成共識(shí)后，便立馬拍拍屁股走人，立馬翻臉不認(rèn)舊賬。還有些官員剛剛接手前任的工作，認(rèn)為前任領(lǐng)導(dǎo)丟下的爛攤子，自己沒(méi)有義務(wù)去管，在上頭下達(dá)指示時(shí)，僅是口頭應(yīng)付，盡搞夸大宣傳這類(lèi)工作，只求虛不務(wù)實(shí)。2.2.4 周期性。每當(dāng)要面臨績(jī)效考評(píng)或是上頭和中央的督察小組下來(lái)巡視時(shí)，變使勁擺出一副愛(ài)崗敬業(yè)、勤政愛(ài)民的表象，等風(fēng)頭一過(guò)，考核結(jié)束，立馬又露出了懶政怠政的丑陋面孔。

2.2.5 集中性。這里的集中性主要是指懶政存在的領(lǐng)域比較固定，大多跟社會(huì)管理聯(lián)系密切，諸如食藥安全監(jiān)管、流域治理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)維穩(wěn)、安全生產(chǎn)監(jiān)督等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域存在以下共同特點(diǎn)：工作量較大、問(wèn)題繁雜不清、監(jiān)管難度偏大、職責(zé)交叉、承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的可能性很高，一些官員為了規(guī)避承擔(dān)責(zé)任的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，不求有功但求無(wú)過(guò)，遇事推諉扯皮，完全是在混日子、混資歷。

總之，官員們?cè)谡涡鲁B(tài)的大背景下不僅沒(méi)有認(rèn)識(shí)到懶政的巨大危害，更有甚者把懶政奉為“為官之道、處事之律”，并對(duì)此在組織中加以大肆宣揚(yáng)，嚴(yán)重違背了我黨真心實(shí)意為人民服務(wù)的宗旨，政治責(zé)任心和為官的職業(yè)道德早已喪失殆盡。

2.3 懶政現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析。懶政既可以表現(xiàn)為一種行政的不作為，也可以表現(xiàn)為一種為了逃避責(zé)任或是為了保全自身既得利益而采取某些保守做法、行為，或是采用治標(biāo)不治本的決策的舉措。這種舉措既是行政人員缺乏政治責(zé)任心和服務(wù)公眾意識(shí)的重要表現(xiàn)，也體現(xiàn)出我國(guó)一些官員在處理諸如特大安全事件等與人民利益有重大關(guān)系的問(wèn)題和行政事務(wù)時(shí)態(tài)度消極。在對(duì)懶政怠政現(xiàn)象的表現(xiàn)分析的基礎(chǔ)上來(lái)看，懶政存在的原因從大的維度可分為內(nèi)因和外因。

2.3.1 懶政存在的內(nèi)因。一是害怕?lián)?zé)，不敢為。一些公務(wù)人員往往擔(dān)心因?yàn)樽陨砉ぷ魃系摹皬?qiáng)出頭”或者“過(guò)度熱情”，而遭受到不應(yīng)有的利益損失或是網(wǎng)絡(luò)等媒體的關(guān)注和曝光，因而奉行“求穩(wěn)”的價(jià)值觀，在需要進(jìn)行創(chuàng)新和闖勁的工作領(lǐng)域，不敢當(dāng)機(jī)立斷，果斷決策，采取保守、消極態(tài)度加以應(yīng)對(duì)以圖自保，為了不擔(dān)責(zé)，寧愿不干事兒。二是懶惰情緒作祟，不愿為。我們的一些基層辦事公務(wù)人員，其工作相對(duì)其他領(lǐng)域的工作人員而言，工作量多且繁雜，但是卻拿著較低的薪資，因而缺乏積極應(yīng)對(duì)工作的熱情和動(dòng)力。三是唯利是圖，不肯為。在一些“油水”和“紅利”較少的政府部門(mén)和單位，雖然有制度規(guī)章的表面約束，但在某些領(lǐng)導(dǎo)帶頭下，“吃、拿、卡、要”仍舊成為了諸如車(chē)輛管理所等機(jī)關(guān)單位提供公共服務(wù)的潛規(guī)則和必要前提。四是個(gè)人能力有限，不能為。一些領(lǐng)導(dǎo)是軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部或是部門(mén)轉(zhuǎn)調(diào)，甚至是通過(guò)走后門(mén)等非法形式進(jìn)入政府單位工作，在專(zhuān)業(yè)性知識(shí)的運(yùn)用和能力的鍛煉上明顯存在不足，但其個(gè)人并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，整日不是思考如何提升自身的才干，而是只知道去逢迎上司和忽悠群眾。

2.3.2 懶政存在的外因。一是人事考核制度不合理。當(dāng)前，我們的人事考核制度還是過(guò)分地偏重監(jiān)察和懲處腐敗犯罪人員，對(duì)于懶政怠政這樣潛在的瀆職行為往往加以忽略甚至是視而不見(jiàn)，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)官員在考評(píng)領(lǐng)域存在一種片面認(rèn)識(shí)，認(rèn)為公務(wù)人員只要不貪污腐敗即是合格的，這種過(guò)度側(cè)重“廉政建設(shè)”而忽視懲戒懶政怠政行為的價(jià)值觀和心理，在一定程度上放任了懶政現(xiàn)象的滋生和蔓延。此外，公務(wù)員不應(yīng)成為“鐵飯碗”，當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍固化，再加上考評(píng)體系的科學(xué)性不足，公務(wù)員即便是瀆職失職，也頂多給予黨紀(jì)處分，其仍舊可在體制內(nèi)長(zhǎng)期任職，形成了進(jìn)入難、出局更難的境況。二是激勵(lì)機(jī)制有待完善。眾所周知，中國(guó)的公務(wù)員工資增長(zhǎng)緩慢，加上我國(guó)目前的反腐浪潮一浪高過(guò)一浪，打擊腐敗犯罪將成為一種政治新常態(tài)，公務(wù)人員的灰色收入空間在不斷縮減，由于利益的不斷喪失，缺乏足夠動(dòng)力的激勵(lì)，在工作上消極作為。三是公務(wù)人員的思想意識(shí)上產(chǎn)生了跑偏和心理上發(fā)生了扭曲。在目前考評(píng)機(jī)制還不夠健全的背景下，一些領(lǐng)導(dǎo)在干部任用和人員提拔上還存在任人唯親的行為，缺乏科學(xué)和民主的合理依據(jù)，公務(wù)人員投入了極大地?zé)崆樗〉玫墓ぷ鞒删蛥s被自己的上司全部收入囊中，其心理定然不會(huì)平衡。久而久之，便產(chǎn)生了這樣的思想，認(rèn)為無(wú)論如何認(rèn)真工作，成就都是上層領(lǐng)導(dǎo)的，再努力也是白搭。四是公務(wù)員的職責(zé)、權(quán)限模糊不清，政府各部門(mén)和各公務(wù)人員之間的職能存在交叉、重疊甚至是沖突，這樣的職能設(shè)置和分配極易導(dǎo)致“責(zé)任真空領(lǐng)域”的產(chǎn)生。筆者一直相信，每次重大安全事故產(chǎn)生的背后都與政府各部門(mén)之間、各工作人員之間職責(zé)和權(quán)限的混亂有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。五是政府內(nèi)部的問(wèn)責(zé)和懲治力度不夠，法律的不健全和制度規(guī)章的不完善，對(duì)某些官員和一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的公務(wù)人員的工作很難監(jiān)管到位，而且目前我國(guó)政府也沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的懶政監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者勤政督查部門(mén)來(lái)對(duì)行政不作為、亂作為、消極為進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處置，以上這些皆為行政人員懶政怠政提供了可能。

3 治理懶政的主要對(duì)策

3.1 治理懶政必先在公務(wù)人員中重新樹(shù)立服務(wù)人民的思想意識(shí)。懶政現(xiàn)象主要涉及到官員的態(tài)度和能力兩個(gè)層面，而態(tài)度是關(guān)鍵。從實(shí)踐的角度來(lái)看，官員懶政主要是“心懶”，即為政的態(tài)度不夠端正，為民解憂的意識(shí)不夠強(qiáng)烈，貪圖享受而不重實(shí)干，顧及官位而害怕?lián)?zé)，注重形象而忽視績(jī)效，以至于為官的道德日漸淪喪。為此，有必要重新組織公務(wù)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政內(nèi)容，從精神上阻礙懶政怠政的肆意滋生和蔓延。黨政機(jī)關(guān)必須加緊帶領(lǐng)公務(wù)人員轉(zhuǎn)變工作觀念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，使其投入到積極服務(wù)人民、奉獻(xiàn)社會(huì)的潮流中去。當(dāng)前的改革猶如一把雙刃劍，一方面它為敢于創(chuàng)新、勇于實(shí)干的官員提供了施展抱負(fù)和實(shí)現(xiàn)人生理想的機(jī)會(huì)，但另一方面，它也給另一些貪圖安逸、畏責(zé)怕事的公務(wù)人員造成了一定的壓力和困擾，致使其求穩(wěn)怕冒，消極作為。因而必須要增強(qiáng)官員們的大局意識(shí)和機(jī)遇意識(shí)，讓他們認(rèn)識(shí)到只有充分把握歷史的改革機(jī)遇，才能避免被組織淘汰和被時(shí)代拋棄。

3.2 必須改革當(dāng)前的公務(wù)員人事選拔和任用制度。針對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的固化嚴(yán)重、人才閑置、動(dòng)力缺失等問(wèn)題，有必要改革當(dāng)前的人事選拔和任用制度，在結(jié)合對(duì)公務(wù)人員的綜合考評(píng)和績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善公務(wù)員淘汰和辭退機(jī)制。公務(wù)人員之所以會(huì)懶政、怠政，與其工作環(huán)境的過(guò)分安逸和缺乏辭退壓力不無(wú)關(guān)系，因此，建立公務(wù)員淘汰辭退機(jī)制是必要的，它可以形成“鯰魚(yú)效應(yīng)”，充分激發(fā)公務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的積極性和勤政的熱情，從而達(dá)到預(yù)防和懲處懶政的目的。

3.3 必須建立健全全民參與的勤政績(jī)效考評(píng)和監(jiān)督機(jī)制。公務(wù)人員服務(wù)的主體是人民而非其上層領(lǐng)導(dǎo)，公務(wù)人員的薪資來(lái)源于人民的納稅款，人民有權(quán)利對(duì)公務(wù)人員的工作績(jī)效進(jìn)行考評(píng)和監(jiān)督，而且政府部門(mén)必須予以相應(yīng)的配合，諸如績(jī)效信息的公開(kāi)、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的核定等等。只有充分吸納社會(huì)公眾和輿論媒體的力量，并予以配套法律制度的支持，形成全民參與、社會(huì)關(guān)注的勤政考評(píng)的大環(huán)境，并使之逐漸常態(tài)化，方可讓?xiě)姓≌o(wú)處可藏。

3.4 明確部門(mén)和個(gè)人的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)地進(jìn)行職能分配，建立健全完善的責(zé)任追究機(jī)制。一項(xiàng)有效的責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)該包括兩個(gè)層面，既能起到約束作用，預(yù)防懶政的滋生和蔓延，又能調(diào)動(dòng)官員勤政的積極性，對(duì)其行為造成的損失進(jìn)行相應(yīng)的懲處。要牢固樹(shù)立“貪腐是過(guò)，懶政瀆職亦是錯(cuò)”的理念，對(duì)于不負(fù)責(zé)任、不敢作為、不愿作為的懶政官員，不僅要給予其黨紀(jì)和行政處罰，還應(yīng)追究其懶政怠政行為給國(guó)家和社會(huì)造成損害的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任。為了避免領(lǐng)導(dǎo)干部充當(dāng)“老好人”的角色，對(duì)下屬懶政現(xiàn)象的視而不見(jiàn)，應(yīng)該確立領(lǐng)導(dǎo)干部的有限連帶責(zé)任，即下屬發(fā)生懶政瀆職行為，領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)負(fù)有監(jiān)察不力的責(zé)任，理應(yīng)受到相應(yīng)的懲處。此外，針對(duì)不同的懶政行為，應(yīng)當(dāng)加以分類(lèi)，區(qū)別處理。對(duì)于影響和危害較小的懶政行為主要應(yīng)采用教育批評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)談話等形式予以警示，但如果由于其不作為給社會(huì)和公眾造成惡劣影響和嚴(yán)重危害的，更多的應(yīng)通過(guò)法律手段予以懲戒。

總之，“在其位，當(dāng)謀其政”，對(duì)于在職的行政人員和領(lǐng)導(dǎo)，一定要讓他們感受到勤政的必要性和重要性，加大問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)和完善，增強(qiáng)官員為民擔(dān)憂的責(zé)任意識(shí)。一旦思想意識(shí)上跑偏，產(chǎn)生了惰性，在工作上便會(huì)形成慣性，最終導(dǎo)致懶政怠政現(xiàn)象的進(jìn)一步加劇。