論我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的完善*

劉 鎮(zhèn)

（平頂山學(xué)院 政法學(xué)院，河南 平頂山，467000）

鄉(xiāng)村治理關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。完善我國鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系，有利于在鄉(xiāng)村治理中落實法治社會建設(shè)的基本要求，有利于落實、規(guī)范和保障“三治合一”的鄉(xiāng)村治理制度體系，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)的基層民主建設(shè)。

一、我國鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系完善問題的研究現(xiàn)狀

為梳理論題的研究現(xiàn)狀，筆者于2018年10月11日在中國知網(wǎng)對相關(guān)文獻(xiàn)材料進(jìn)行了檢索，現(xiàn)歸納概述如下：

（一）鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系完善問題的基本理論問題

準(zhǔn)確認(rèn)識鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的內(nèi)涵、外延，及其基本規(guī)范類型，是研究我國鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系完善問題的前提和基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的模式、理念、相關(guān)概念，以及鄉(xiāng)村治理中存在的問題則是具有借鑒意義的相關(guān)方面。

1.鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的內(nèi)涵、框架。在中國知網(wǎng)高級檢索中輸入篇名“鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系”、關(guān)鍵詞“鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系”時均未檢索到任何文獻(xiàn)，在輸入主題“鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系”時共有相關(guān)文獻(xiàn)15 篇，其中題目中出現(xiàn)“鄉(xiāng)村治理體系”有1 篇，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村治理”有3 篇，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村治理能力”、“鄉(xiāng)村治理機制”各1 篇，出現(xiàn)“治理”、“鄉(xiāng)村善治”、“鄉(xiāng)村社會治理”、“農(nóng)村基層治理”、“社會治理”、“復(fù)合治理”等共有6 篇，而與“鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系”無關(guān)聯(lián)的有3 篇。但在輸入主題“鄉(xiāng)村治理”時，檢索到包含學(xué)位論文、期刊、報紙在內(nèi)的8661 份文獻(xiàn)，在輸入篇名“鄉(xiāng)村治理”時，則檢索到各類文獻(xiàn)2490 份，絕大多數(shù)均以“鄉(xiāng)村治理模式”或“鄉(xiāng)村治理體系”視角論述鄉(xiāng)村治理相關(guān)問題，并沒有直接以“鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系”為視角論述鄉(xiāng)村治理相關(guān)問題，其中在2018年7月20日至2018年10月11日間發(fā)表的、題目中包含“三治合一”、“法治”或“法治化”、“鄉(xiāng)規(guī)村約”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”、“國家法”等與鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系有關(guān)要素的文獻(xiàn)有33 篇，占當(dāng)期相關(guān)文獻(xiàn)總量的11.78%。結(jié)合本文的后續(xù)研究內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系不同于鄉(xiāng)村治理體系，系為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)自治、法治、德治相結(jié)合的理念與要求，以《立法法》確定的規(guī)范形式以及村民自治章程、村規(guī)民約的規(guī)范形式為主所建構(gòu)的管理、服務(wù)、教化性規(guī)范系統(tǒng)。

2.鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中不同類型規(guī)范的地位。在上述平臺中輸入篇名“鄉(xiāng)村治理規(guī)范”時未檢索到任何文獻(xiàn)，在輸入主題“鄉(xiāng)村治理規(guī)范”時檢索到191 份與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的文獻(xiàn)，標(biāo)題中含有“民間規(guī)范”、“村規(guī)民約”、“鄉(xiāng)村社會規(guī)范”、“民間規(guī)范”、“群體規(guī)范”、“法治化”、“規(guī)范化”的文獻(xiàn)有41 篇。在前述41篇文獻(xiàn)中，大多論及鄉(xiāng)村法治，以及發(fā)揮村規(guī)民約作用方面所面臨的困境、問題，并提出相應(yīng)對策，但對鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的構(gòu)成及其組成部分的地位未有論及。如張學(xué)亮、王瑞華認(rèn)為，鄉(xiāng)村地方性知識的文化偏見、法律制度的簡單移植、文化傳統(tǒng)、價值理念的缺乏，直接影響了鄉(xiāng)村法治建設(shè)進(jìn)程。因此，當(dāng)代中國鄉(xiāng)村法治構(gòu)建必須進(jìn)行范式轉(zhuǎn)換，走一條社會演進(jìn)與政府推動相結(jié)合的道路。①張學(xué)亮，王瑞華.鄉(xiāng)村法治建設(shè)的路徑依賴與范式轉(zhuǎn)換[J].理論探索，2006（5）：147-149。魏久朋認(rèn)為，當(dāng)前由于制定程序缺乏民主、鄉(xiāng)村共同體消解、鄉(xiāng)土邏輯與法治邏輯缺乏調(diào)適導(dǎo)致村規(guī)民約難以發(fā)揮其在促進(jìn)鄉(xiāng)村自治、德治、法治上的作用。建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)完善村規(guī)民約制定的民主程序、重構(gòu)鄉(xiāng)村公共意識、調(diào)適鄉(xiāng)土邏輯與法治邏輯。②魏久朋.歷史、現(xiàn)實、重塑、整合：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系中的村規(guī)民約研究[J].南都學(xué)刊，2018（1）：101-106。鑒于鄉(xiāng)村治理體系中居于不同地位的治理模式在很大程度上決定了鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中不同類型規(guī)范的地位，因此，在學(xué)界普遍認(rèn)可在“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系中“自治是核心、法治是基礎(chǔ)、德治是保障”時，③易承志，李涵鈺.健全“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系[N].中國社會科學(xué)報，2018-2-14：7。在新型的“三治合一”的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中，也應(yīng)以自治規(guī)范為核心，以法治規(guī)范為基礎(chǔ)，以德治規(guī)范為重要補充。

（二）我國鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系存在的問題及對策

客觀存在且長期潛行其效的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系并沒有被學(xué)界視為一個獨立的研究對象。在區(qū)分鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村治理規(guī)范的前提下，歸納分析其他學(xué)者對鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中不同類型鄉(xiāng)村治理規(guī)范系統(tǒng)及其所屬特定部門法規(guī)范中存在的問題的認(rèn)識，是進(jìn)一步統(tǒng)一分析現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系存在的問題并研擬相關(guān)對策的重要基礎(chǔ)。

1.現(xiàn)行自治規(guī)范在的問題、對策。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重村民自治的獨立性和核心地位。如侶傳振認(rèn)為，國家治理能力存在一定限度，應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)村自治基本單元的行政屬性與社會屬性相分離，發(fā)展其經(jīng)濟屬性以激活其社會屬性，促進(jìn)村民自治真正落地。④侶傳振.國家治理下的農(nóng)村自治基本單元屬性[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（5）：1-10。農(nóng)村基層民主建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的政治基礎(chǔ)，但楊靜認(rèn)為農(nóng)村基層民主建設(shè)的法律制度不夠完善，無法建設(shè)出一個和諧、健康、公平、公正的基層民主，黨國英則具體指出《村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)包含了（縱容）村干部腐敗的可能性。⑤劉淑媛，崔榕.當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理研究述評[J].三峽論壇（三峽文學(xué)·理論版），2017（4）：51-57。以集體所有權(quán)為核心建構(gòu)的集體所有制是鄉(xiāng)村自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，但規(guī)范和保障集體所有權(quán)的相關(guān)規(guī)范沒有很好落實。如李鳳章認(rèn)為集體所有權(quán)的“虛空狀態(tài)”突出體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)上，作為“空權(quán)利”的集體土地所有權(quán)本質(zhì)“是國家通過否定農(nóng)民土地私有權(quán)而建立的資源攝取的權(quán)力管道?！鞭r(nóng)民在征地過程中及在土地交易的市場上淪為任人宰割的羔羊。為了夯實村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)，應(yīng)在尊重土地使用權(quán)益的前提下實現(xiàn)集體土地的國有化，由國家依法建立統(tǒng)一的土地財產(chǎn)權(quán)。⑥李鳳章.通過“空權(quán)利”來“反權(quán)利”：集體土地所有權(quán)的本質(zhì)及其變革[J].法制與社會發(fā)展，2010（5）：16-28。

2.現(xiàn)行法治規(guī)范存在的問題、對策。學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村法治的研究多集中于具體法律問題，如村民委員會的角色、村民小組的法律地位、村民男女平等、村民選舉、村規(guī)民約問題等，并沒有從鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的視角探討滿足鄉(xiāng)村法治基本要求的規(guī)范體系的建構(gòu)與設(shè)計。如司野認(rèn)為，從現(xiàn)有制度規(guī)范來看，村民小組集體的土地所有權(quán)是法律所予以確認(rèn)的，將村民小組集體確定為所有權(quán)主體，更有利于處理現(xiàn)實中的實際問題。⑦司野.村民小組集體土地所有權(quán)主體地位探析[J].河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2016（2）：58-65。而司開元則分析了農(nóng)村法治基礎(chǔ)薄弱表現(xiàn)，如基層政府法治觀念淡泊、村民的法治意識與維權(quán)意識普遍不強等，又指出一些地方的村規(guī)民約與法律存在沖突，很難落實。⑧司開元.當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問題分析[EB/OL].中共四川省委農(nóng)村工作委員會，http：//www.snsc.gov.cn/xczl/4535.htm，2017-12-11。此外，陳筠豐也指出了村規(guī)民約在實踐中存在的其他問題，如存在法外主體制定村規(guī)民約、村規(guī)民約效力的確認(rèn)及執(zhí)行上存在障礙等。①陳筠豐.超越民間法：農(nóng)村治理實踐中的村規(guī)民約[J].延邊黨校學(xué)報，2015（5）：49-51。為此，周挺主張以法治的思維推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，在法治的軌道上解決問題，建立利益均衡機制、訴求表達(dá)機制、矛盾調(diào)處化解機制，切實保護(hù)好村民的權(quán)利。②周挺.以法治的思維推進(jìn)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新[J].福州黨校學(xué)報，2016（2）：29-34。黨國英提出在修訂《村民委員會組織法》時考慮建立更合理的選舉和罷免程序，規(guī)定針對違法選舉行為的有效制裁辦法；袁金輝提出應(yīng)進(jìn)一步明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會二者之間各自的治理權(quán)限。③劉淑媛，崔榕.當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理研究述評[J].三峽論壇（三峽文學(xué)·理論版），2017（4）：51-57。

3.現(xiàn)行德治規(guī)范存在的問題、對策。鄉(xiāng)村德治失范、乏力的問題由來已久、影響較大，學(xué)界也提出了諸多對策。李元勛、李魁銘指出新時代鄉(xiāng)村治理中道德問題尤為突出，應(yīng)牢牢掌控意識形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，積極培養(yǎng)和踐行社會主義核心價值觀，不斷提升鄉(xiāng)村德治水平。④李元勛，李魁銘.德治視角下健全新時代鄉(xiāng)村治理體系的思考[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019（2）：1-8。王海俠等人基于對江西分宜鄉(xiāng)村治理模式的實證考察，他們主張應(yīng)從“黨建+村民自治”的角度，運用“黨建+”理念強化農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高村民自治水平。⑤王海俠，孟慶國.鄉(xiāng)村治理的分宜模式：“黨建+”與村民自治的有機統(tǒng)一[J].探索，2016（1）：127-133。夏紅莉則提出加強鄉(xiāng)村基層官德建設(shè)，深挖鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德規(guī)范，建立有效的道德激勵約束機制。⑥夏紅莉.提升鄉(xiāng)村德治水平健全鄉(xiāng)村治理體系[J].中共青島市委黨校.青島行政學(xué)院學(xué)報，2018（4）：96-99。但學(xué)界仍未曾涉及德治規(guī)范如何建構(gòu)以實現(xiàn)德治與法治相結(jié)合的問題，仍然是排斥法治思維、局限性思考德治乏力問題。

二、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的現(xiàn)狀及存在的問題

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范體系，結(jié)合黨在中國特色社會主義事業(yè)中全面領(lǐng)導(dǎo)地位，鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的外延應(yīng)包括憲法、法律、黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范形式。

（一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的現(xiàn)狀

法律體系中規(guī)制具體問題的基本法律、重要法律對特定法律體系的改革、發(fā)展具有提綱挈領(lǐng)式的推動作用?！稇椃ā?、《村民委員會組織法》、黨內(nèi)法規(guī)分別是規(guī)范我國鄉(xiāng)村治理活動的最基本法律依據(jù)、重要法律依據(jù)、實施規(guī)范依據(jù)，其他法律規(guī)范則是必要補充。而它們也都構(gòu)成了我國鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系完善問題的研究對象。

1.《憲法》。該法第111 條規(guī)定了村民委員會的法律性質(zhì)、村民委員會組成人員的產(chǎn)生方式，以及村民委員會內(nèi)設(shè)委員會的構(gòu)成和職責(zé)；當(dāng)然該條也間接規(guī)定了村民的自治問題。第5 條規(guī)定的法治原則為農(nóng)村地區(qū)的法制建設(shè)提供了權(quán)威依據(jù)和基本要求。第24 條規(guī)定德治（即社會主義精神文明建設(shè)）途徑、內(nèi)容、要求等同樣適用于農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村治理問題。第8、9、10、17 條則規(guī)定了實現(xiàn)良好鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.《村民委員會組織法》。村民自治方面，該法第2 條規(guī)定了村委會的性質(zhì)和任務(wù)，第4 條規(guī)定了黨組織在村民自治中的作用，第11 條規(guī)定了村委會成員的產(chǎn)生和方式，第27 條規(guī)定了村民自治章程和村規(guī)民約。在法治和德治方面，該法第9 條規(guī)定了村委會在法制建設(shè)和精神文明建設(shè)方面的任務(wù)。

3.黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第2 條規(guī)定了黨的農(nóng)村基層組織的構(gòu)成、地位。第8、9 條規(guī)定了黨的農(nóng)村基層組織的主要職責(zé)，其中村黨支部擔(dān)負(fù)討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題，支持和保障村民依法開展自治活動，支持和保證群眾組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)，搞好本村社會主義精神文明建設(shè)等職責(zé)。

2018年10月1日修訂后施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一編第二章第8、9 條分別規(guī)定了針對違法違紀(jì)黨員與違紀(jì)黨組織的處分種類，而第二編第六章至第十一章分別規(guī)定了違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律行為的處分。

4.其他法律、法規(guī)?！读⒎ǚā返?2、82 條擴張了地方規(guī)范制定權(quán)，賦予了設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定地方法規(guī)的權(quán)力，同時賦予設(shè)區(qū)的市的人民政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，但針對村民自治章程、村規(guī)民約的法律效力問題，《立法法》未做出任何規(guī)定。

（二）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系存在問題

鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系一般包括自治規(guī)范、法治規(guī)范、德治規(guī)范，其中存在的具體問題各有不同。

1.保障鄉(xiāng)村自治核心地位的重要規(guī)范尚存在缺位情況。（1）尚未出臺作為《村民自治法》的過度形式的《村民自治組織法》。我國的《村民委員組織法》并非完全是村民委員會的組織法，其仍然是村民委員會的組織法向作為村民自治基本法之一的村民自治主體組織法過度的一個異形。該法對村民自治主體的類型、自治的范圍及權(quán)限、自治的便利程序、村民自治的除外事項、自治行為的法律后果與法律責(zé)任等——即村民自治主體組織法的基本內(nèi)容——并沒有明確規(guī)定。如依據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》，村集體經(jīng)濟組織等其他村民自治性組織被排除在了法定村民自治組織之外；法定的村民自治組織村民委員會、村民會議、村民代表會議、村民小組等議事組織應(yīng)當(dāng)享有的自治權(quán)并沒有明確列舉規(guī)定，村民自治的事項范圍更沒有提及；對于適用于《村民委員會組織法》第24 條規(guī)定事項以外的不涉及村民利益事項或間接涉及村民利益事項的有益且便捷的自治程序還在實踐中不規(guī)范的摸索著。（2）維護(hù)鄉(xiāng)村自治核心地位的集體所有權(quán)規(guī)范未有很好實施：首先，集體所有權(quán)相關(guān)規(guī)范未得充分落實。雖然《憲法》第9、10 條及《物權(quán)法》第48、59 條規(guī)定了自然資源的集體所有權(quán)和土地的集體所有權(quán)，但鑒于特殊歷史階段的國情以及具有很強歷史慣性的、理性的系統(tǒng)制度設(shè)計，村民集體所有權(quán)的絕大部分內(nèi)容長期以來受到了很大程度上的有形或無形限制，甚至于有些集體所有權(quán)的處分權(quán)能幾乎為零，長期處于近似空權(quán)利的狀態(tài)，致使鄉(xiāng)村自治逐步異化為政府行政職能的延伸。其次，集體所有權(quán)的“虛空狀態(tài)”突出體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)上，特別是農(nóng)民在征地過程中其利益經(jīng)常受剝奪而得不到救濟。（3）《立法法》將村民自治章程、村規(guī)民約及其制定權(quán)排除在外《立法法》對具有地方立法性質(zhì)、屬于地方法規(guī)范疇的村民自治章程、村規(guī)民約只字未提，更未認(rèn)可村民會議享有制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約的權(quán)力——客觀上排除了違法或侵權(quán)的村民自治章程、村規(guī)民約利用法律適用規(guī)則，或者通過立法規(guī)范的備案審查制度予以糾正的現(xiàn)實可能性，這也助長了“鄉(xiāng)政村治”模式下村民自治權(quán)異化為基層政府行政權(quán)的附庸的問題。（4）限制實現(xiàn)村民基本權(quán)利市場價值的一系列規(guī)范長期存在。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，作為村集體組織成員的村民享有的權(quán)利在滿足村民生存、生活基本需要之外受到了諸多限制，并沒有完全通過現(xiàn)行的法定流轉(zhuǎn)方式體現(xiàn)出其應(yīng)具有的實際經(jīng)濟價值。這些限制既不利于村民改善和發(fā)展自身的居住條件和居住環(huán)境，更也不利于適度引入市場機制發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)的住房市場。如依據(jù)《土地管理法》第62 條、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，也不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證等。

2.滿足鄉(xiāng)村法治基本要求的基本規(guī)范長期缺失。滿足我國鄉(xiāng)村法治基本要求的一些基本規(guī)范長期缺失，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：（1）足以厘清自治、法治、德治邊界的基本規(guī)范體系尚未形成。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中尚未形成足以厘清自治、法治、德治邊界的規(guī)范體系，致使在鄉(xiāng)村治理中長期存在“混淆”自治與人治、①張曉山.農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)狀、問題與展望[J].求索，2016（7）：4-11。藉口法治而不講公德的情形。這種規(guī)范性的缺失主要表現(xiàn)在村民自治的重要規(guī)范《村民自治組織法》、《村民自治程序法》、《村民自治責(zé)任法》、《村民自治民主監(jiān)督法》等尚未出臺，以及為懲戒嚴(yán)重悖德行為而將社會主義道德底線要求法制化所應(yīng)建立的規(guī)范系統(tǒng)尚未形成。（2）規(guī)范普法宣傳行為、提升普法宣傳質(zhì)量的制度性規(guī)范尚未形成。普法宣傳行為應(yīng)是具有法律意義和法律效力的行為，應(yīng)受到法律的規(guī)制和引導(dǎo)，藉此及時糾正不當(dāng)?shù)钠辗ㄐ麄餍袨椋撇贸蠡ㄖ蔚目謬樞云辗ㄐ麄?。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)普法宣傳力度不足、質(zhì)量不高，丑化法治的恐嚇性普法宣傳經(jīng)常入村入戶，造成農(nóng)民厭法厭訴情緒很濃。針對農(nóng)村地區(qū)的各類普法宣傳行為，目前尚未出臺指導(dǎo)性的普法宣傳監(jiān)督規(guī)范予以引導(dǎo)、約束。（3）農(nóng)村法律服務(wù)市場的國家調(diào)節(jié)規(guī)范缺位。農(nóng)村地區(qū)作為中國法治建設(shè)的一個薄弱地帶，其法律服務(wù)市場建設(shè)嚴(yán)重滯后。從發(fā)展的層面看，為推動農(nóng)村法律服務(wù)市場發(fā)展，圍繞著黨和政府實施的一系列新監(jiān)管政策和調(diào)控政策，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)規(guī)范系統(tǒng)作為保障，甚至這些立法還應(yīng)具有一定的超前性。但就現(xiàn)實來說，針對農(nóng)村法律服務(wù)市場的國家調(diào)節(jié)規(guī)范非常不完善，亟需建構(gòu)體系化的新規(guī)范系統(tǒng)。如《律師法》及《律師事務(wù)所管理辦法》規(guī)定的律師行業(yè)準(zhǔn)入門檻過高，且不允許律師事務(wù)所在分所之外另行設(shè)立辦事處或辦事機構(gòu)，不利于開拓和發(fā)展農(nóng)村地區(qū)律師法律服務(wù)市場。

3.保障鄉(xiāng)村德治的重要規(guī)范未落到實處，且存在諸多不完善之處。（1）“鄉(xiāng)政村治”模式下關(guān)于黨對干部的領(lǐng)導(dǎo)和民主監(jiān)督規(guī)范被虛置化?！洞迕裎瘑T會組織法》第4 條、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第2、8、9 條規(guī)定了黨在農(nóng)村的基層組織在鄉(xiāng)村治理過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以及對村干部、村辦企業(yè)管理人員的監(jiān)督職責(zé)。但在“鄉(xiāng)政村治”的治理模式下，基層黨組織在村級事務(wù)管理中逐漸由“決策”轉(zhuǎn)向“議事”，黨組織和廣大黨員在鄉(xiāng)村治理過程中被“邊緣化”，沒有很好的發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，沒有充分調(diào)動黨員參與鄉(xiāng)村治理的積極性。（2）鄉(xiāng)村干部人才的選任、退出的規(guī)范體系存在缺陷。當(dāng)前基層鄉(xiāng)村治理人才選任、退出規(guī)范體系中尚未建立嚴(yán)肅性的“缺德”言行一票否決制。具體表現(xiàn)在：一是《村民委員會組織法》第15 條對村委會組成人員的任職資格沒有比照《公務(wù)員法》第11 條做出相對明確具體的規(guī)定，且對有違法違紀(jì)劣跡、犯罪受刑前科、嚴(yán)重失德言行的候選人是否自動喪失候選人資格，或是應(yīng)一票否決而不具有候選人資格問題無任何規(guī)定。二是對于黨在農(nóng)村的基層組織的組成人員的任職資格，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》均未做出明確、具體的積極或消極的規(guī)定。三是在鄉(xiāng)村基層工作人員的退出機制方面，《村民委員會組織法》第16、18、33 條規(guī)定了三重退出渠道設(shè)計，但其存在罷免條件和程序嚴(yán)苛、“喪失行為能力”的規(guī)定不夠全面、遺漏對非刑事違法違紀(jì)情形的積極追責(zé)、連續(xù)兩次評議不稱職的情形很少出現(xiàn)等問題，難以對鄉(xiāng)村基層工作者產(chǎn)生有效的反向激勵作用。

三、完善我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系的具體建議

完善我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系，首先應(yīng)從宏觀層面考慮其基本指導(dǎo)原則的定位和內(nèi)涵，其次應(yīng)從微觀層面考慮具體部門法內(nèi)制度或規(guī)范的完善問題。

（一）明確與不同治理模式相應(yīng)的規(guī)范在鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中的不同地位

從發(fā)展的層面看，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)黨和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必由之路。在完善相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系過程中，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和維護(hù)自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理體系中的不同地位，并以此為指導(dǎo)協(xié)調(diào)不同類型規(guī)范之間可能存在的沖突和矛盾。這也決定了在新型的“三治合一”的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中，應(yīng)當(dāng)明確自治規(guī)范的核心地位，法治規(guī)范的基礎(chǔ)地位，德治規(guī)范的重要補充地位。

（二）實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治核心地位的規(guī)范體系的完善

實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治核心地位，需要依法確立村民自治的法律地位，保障村民自治組織的自治規(guī)范制定權(quán)。

1.制定《村民自治組織法》，確立村民自治的核心地位?！洞迕裎瘑T會組織法》并沒有在質(zhì)的層面確立村民自治在鄉(xiāng)村治理體系中的核心地位。由于《村民自治法》應(yīng)為類似民法典的綜合性立法，制定或?qū)嵤┧杈邆漭^多且嚴(yán)苛的條件，難以一蹴而就。通過《村民自治組織法》，全面的規(guī)定鄉(xiāng)村自治組織的類型，明確列舉不同自治組織享有不同的自治權(quán)力，一并規(guī)定自治權(quán)的限制性或禁止性行使情形，明確列舉需要基層政府管理或處理的公共行政事項及其對自治事項的優(yōu)先性，明確總括性的規(guī)定德治的內(nèi)容、底線性要求及嚴(yán)重悖德行為的法律后果、法律責(zé)任等他事項。

2.修改《立法法》，承認(rèn)村民會議的自治規(guī)范制定權(quán)?！读⒎ǚā肺匆?guī)定村民自治章程、村規(guī)民約及其制定權(quán)。從確立自治核心地位的層面看，應(yīng)修改《立法法》以明確村民會議的地方立法機構(gòu)地位，賦予其制定自治規(guī)范的權(quán)力。保障其在黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)、支持、保障下，制定符合本村實際情況和發(fā)展需要的自治章程、村規(guī)民約，對構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系意義重大。

（三）滿足鄉(xiāng)村法治基本要求的規(guī)范體系的完善

鄉(xiāng)村法治既求善法之治，也需突出程序法治，更需強調(diào)責(zé)任先行、民主監(jiān)督到位，其實現(xiàn)過程必然植根于鄉(xiāng)村法律服務(wù)市場的大發(fā)展。

1.修定《村民委員會組織法》，規(guī)定適用于不同自治事項的普通程序與便利程序?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》并未涉及村民委員會處理村務(wù)時的強制性程序規(guī)定問題，也未涉及村民代表會議、村民小組等村民議事組織的議事決定程序，這也是造成當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中自治程序失范的最重要原因。從完善鄉(xiāng)村治理及鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系來看，在制定《村民自治程序法》之前，應(yīng)當(dāng)盡快修改《村民委員會組織法》，規(guī)定并授權(quán)村民委員會在處理不同村務(wù)時，根據(jù)其關(guān)涉公益程度、復(fù)雜及緊急情況，可以依法采取合理且制度化的一般程序或便利程序處理。

2.制定《村民自治責(zé)任法》，嚴(yán)格規(guī)定村民自治組織違法自治行為的法律責(zé)任。主張制定《村民自治責(zé)任法》理由有三：（1）《村民委員會組織法》邏輯上不適宜、客觀上也不能夠囊括村民自治組織違法自治行為的法律責(zé)任的全部核心內(nèi)容。（2）村民自治權(quán)需要嚴(yán)格的法律責(zé)任予以約束，實現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。（3）制定《村民自治責(zé)任法》可以落實法治在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)地位，便利村民對鄉(xiāng)村治理的民主監(jiān)督。

在內(nèi)容上，《村民自治責(zé)任法》應(yīng)當(dāng)明確界定村民自治組織違法自治行為的不同形態(tài)及相應(yīng)的法律責(zé)任形式，借鑒《侵權(quán)責(zé)任法》等立法例規(guī)定不同的歸責(zé)原則以明確法律責(zé)任的有無和大小，并根據(jù)違法自治行為形態(tài)，確定符合立法目的、在不同責(zé)任主體間具有一定差異性的法律責(zé)任形式。

3.制定《村民自治民主監(jiān)督法》，落實和強化對鄉(xiāng)村治理的民主監(jiān)督。主張制定《村民自治民主監(jiān)督法》理由有四：（1）村民自治權(quán)需要民主的監(jiān)督制度予以制衡、約束，以維護(hù)和保障自治權(quán)背后的特定公共利益。（2）完善對自治權(quán)行使的民主監(jiān)督制度也是落實鄉(xiāng)村治理中法治基本要求的體現(xiàn)，是構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理制度體系、規(guī)范體系的核心內(nèi)容。（3）農(nóng)村基層組織的權(quán)力愈趨強化且資本化，而其民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻處于被忽視的境地和較低的水準(zhǔn)，①張曉山.農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)狀、問題與展望[J].求索，2016（7）：4-11。致使農(nóng)村基層干群關(guān)系矛盾重重。（4）現(xiàn)行立法中村民委員會成員的罷免條件和程序過于嚴(yán)苛，不符實踐要求，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)督在實踐中又過于行政化，有妨害自治之虞。

在內(nèi)容上，《村民自治民主監(jiān)督法》將實踐中行之有效的民主監(jiān)督實踐規(guī)范化、制度化、法律化，明確民主監(jiān)督主體種類，賦予民主監(jiān)督組織具體監(jiān)督職權(quán)，規(guī)定實施民主監(jiān)督的可行性程序，列舉民主監(jiān)督的法律后果與法律責(zé)任等。

4.制定《農(nóng)村地區(qū)普法宣傳監(jiān)督辦法》，重點制裁丑化法治的恐嚇性普法宣傳行為。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)丑化法治的恐嚇性普法宣傳屢見不鮮。為了在既有條件下有效制裁并糾正該類行為，應(yīng)當(dāng)由中央宣傳部、司法部、全國普法辦公室及時聯(lián)合出臺針對農(nóng)村地區(qū)普法宣傳行為的指導(dǎo)性監(jiān)督規(guī)范——《農(nóng)村地區(qū)普法宣傳監(jiān)督辦法》，明確丑化法治的恐嚇性普法宣傳行為的法律責(zé)任，著力制裁并糾正丑化法治的恐嚇性普法宣傳，逐步提升農(nóng)村地區(qū)普法宣傳的質(zhì)量。

5.修訂農(nóng)村法律服務(wù)市場相關(guān)法律規(guī)范，維持秩序，引導(dǎo)其可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村法律服務(wù)市場的發(fā)展需要有相應(yīng)完善的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)范、市場監(jiān)管規(guī)范、市場調(diào)控規(guī)范等國家調(diào)節(jié)規(guī)范體系。為此，首先應(yīng)修改《律師法》、《律師事務(wù)所管理辦法》降低律師行業(yè)準(zhǔn)入門檻，允許律師事務(wù)所在行政村設(shè)立辦事處，允許兼職律師設(shè)立或參與設(shè)立律師事務(wù)所。其次，針對縣域范圍內(nèi)具有壟斷地位的律師事務(wù)所實施的侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的壟斷行為，應(yīng)在《律師法》、《律師事務(wù)所管理辦法》、《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》中體系化的規(guī)定禁止律師事務(wù)所實施的壟斷行為的類型，并有針對性的規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任。最后，修改《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第6 條第1 款第2 項，將申請基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)應(yīng)具當(dāng)備的專業(yè)、學(xué)歷條件修改為“高等學(xué)校法學(xué)專業(yè)本科畢業(yè)，參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試合格”，藉此打破律師與基層法律服務(wù)工作者之間的行業(yè)壁壘，推動農(nóng)村法律服務(wù)市場發(fā)展。

（四）落實鄉(xiāng)村德治底線要求的規(guī)范體系的完善

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保障鄉(xiāng)村德治的先進(jìn)性，并監(jiān)督相關(guān)主體將鄉(xiāng)村德治的要求落到實處。保障選用德才兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村管理人才方能踐行鄉(xiāng)村德治，貫徹落實和維護(hù)社會主義道德底線的各項要求。

1.修改、落實相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主監(jiān)督。在鄉(xiāng)村治理過程中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中，針對存在各類弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)象的黨的基層組織及其負(fù)責(zé)人員，明確規(guī)定依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第6 條第1 項、第7 條，以及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格追究其黨內(nèi)政紀(jì)責(zé)任。

在鄉(xiāng)村治理過程中強化黨員民主監(jiān)督，要求黨在農(nóng)村的基層領(lǐng)導(dǎo)組織嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的規(guī)定，采取各種有效措施，充分保障鄉(xiāng)村廣大黨員的權(quán)利，并嚴(yán)格依照該條例第35 條的規(guī)定追究侵犯黨員權(quán)利的黨員、保障黨員權(quán)利失職、瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)政紀(jì)責(zé)任。同時，還要嚴(yán)格依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第36 條全面落實黨員在黨內(nèi)開展民主監(jiān)督的義務(wù)和權(quán)利，并依據(jù)該監(jiān)督條例第43 條堅定支持和鼓勵黨員負(fù)責(zé)任的提出監(jiān)督意見，堅決支持和保護(hù)黨員同各種違法違紀(jì)行為和不正之風(fēng)作斗爭。

2.以村民自治章程、村規(guī)民約為主要形式，將公認(rèn)的社會主義道德底線要求規(guī)范化。這種“規(guī)范化”是針對在鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的嚴(yán)重悖逆社會主義道德底線要求的行為，通過村民自治機構(gòu)或相關(guān)國家機關(guān)藉由公正的自由裁量追究追求其相應(yīng)責(zé)任的過程。這里的“社會主義道德底線要求”以社會主義核心價值觀為核心，以集體意識、法治精神、民主觀念為主要內(nèi)容，以樹立良好的鄉(xiāng)風(fēng)、村風(fēng)、民風(fēng)為主要目的，以推動鄉(xiāng)村的可持續(xù)和諧發(fā)展為現(xiàn)實考量。這里的“各種規(guī)范”形式上以村民自治章程、村規(guī)民約為主，以國家法律（含法規(guī)）、政府規(guī)章、重大政策文件為輔。這里的“相應(yīng)責(zé)任”包括了在鄉(xiāng)村自治區(qū)域內(nèi)，特定資格的取消、特定行為的禁止或限制、特定行業(yè)的禁入、特定福利待遇的取消、一定限度的貶損聲譽處罰或財產(chǎn)處罰等。

3.完善鄉(xiāng)村治理人才選任及退出相關(guān)規(guī)范。完善鄉(xiāng)村治理人才選任制度，實現(xiàn)人才聚集，鄉(xiāng)村振興才有底氣。在理解適用《村民委員會組織法》第7 條“等委員會”時應(yīng)當(dāng)做擴張解釋，即允許各行政村根據(jù)本村的實際情況和人才聚集戰(zhàn)略需要，在“人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育”三個委員會之外，另行設(shè)立相應(yīng)的委員會，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會、生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會、村民職業(yè)技能發(fā)展委員會等。

完善鄉(xiāng)村治理人員退出制度，實現(xiàn)村民對相關(guān)人員選得出、看得見、管得住，才能抑制不法、助力鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展。為此，可以在《村民委員會組織法》第18 條之后補充一款強化上級人民政府依法監(jiān)督的規(guī)定，作為本條第2 款，即“村民委員會成員因違法需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，且不適宜繼續(xù)履行職責(zé)的，可以由縣級以上人民政府責(zé)令辭職或責(zé)令引咎辭職。”