多頭政治與去公共性村莊的治理困境*
——以貴州遵義W村為經(jīng)驗基礎(chǔ)

賀海波

（湖北工程學(xué)院 政治與法律學(xué)院，湖北 孝感，432001）

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的五大總要求之一，要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。但是不同地區(qū)村莊社會基礎(chǔ)存在差異，導(dǎo)致各地鄉(xiāng)村治理的“有效性”也存在差異。在湖北、四川、貴州以及東北等原子化地區(qū)，因村莊結(jié)構(gòu)的松散化和村莊公共性的缺失，鄉(xiāng)村治理存在內(nèi)卷化的困境，如何提高治理能力是這些地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。

對建國以來鄉(xiāng)村治理的跳躍與轉(zhuǎn)型，學(xué)界有如下類型化認(rèn)識：首先，人民公社時期，國家實施全能主義政治的治理模式，建立了一種特殊的政治社會①鄒讜.二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].香港：牛津大學(xué)出版社，1994：81。。國家通過人民公社將農(nóng)民組織起來，全面控制著農(nóng)村的經(jīng)濟和社會資源。其次，改革開放至農(nóng)村稅費改革之前，國家將基層政權(quán)建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，是“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，村民自治適應(yīng)了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革②徐勇.論中國農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”治理格局的穩(wěn)定與完善[J].社會科學(xué)研究，1997（05）：33-37。。最后，自稅費改革以來，鄉(xiāng)村治理發(fā)展為“一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來”的項目治理③渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012（05）：113-130+207。。項目制使科層體系發(fā)生重構(gòu)，政府內(nèi)部動員由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”，行政資源的分配也演變?yōu)轫椖恐行哪Ｊ舰荜惣医?項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學(xué)考察[J].中國社會科學(xué)，2013（02）：64-79+205。。三種類型化的鄉(xiāng)村治理與國家的整體性變革緊密關(guān)聯(lián)，與不同時期農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展形態(tài)相適應(yīng)。

但是經(jīng)過十多年的實踐，資源輸入鄉(xiāng)村的項目治理使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了“去政治化”和“去公共性”的現(xiàn)象。首先，項目治理使鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)明顯的“去政治化”①李祖佩.項目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項目運作的實證分析[J].開放時代，2015（02）：123-142+6。。基層政府過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費來維持運轉(zhuǎn)，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽可霞壍霓D(zhuǎn)移支付，其行為模式由向農(nóng)民“要錢”、“要糧”轉(zhuǎn)換為向上級“跑錢”和借債，基層政府與農(nóng)民的關(guān)系從汲取型變?yōu)樗缮⒌膽腋⌒廷谥茱w舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006（03）：1-38+243。。國家試圖通過“條條”（各職能部門）直接為農(nóng)民提供公共品，但是剝奪了鄉(xiāng)村社會對國家輸入的資源進(jìn)行內(nèi)部再分配的權(quán)力。鄉(xiāng)村組織成為國家的“代理人”，而不再是鄉(xiāng)村社會的當(dāng)家人，不再具有鄉(xiāng)村社會內(nèi)生利益的整合能力，致使鄉(xiāng)村社會不再是一個相對獨立和自主的政治空間③賀雪峰.鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，14（01）：30-41。。其次，項目治理消解了村莊的公共性。在項目制的驅(qū)動下，村社組織和村干部積極跑項目，村莊越來越變成了以個人意志為中心的私人舞臺，私人資源瓦解了村莊的公共性，降低了村民的力量感和主體性④謝小芹，簡小鷹.從“內(nèi)向型治理”到“外向型治理”：資源變遷背景下的村莊治理——基于村莊主位視角的考察[J].廣東社會科學(xué)，2014（03）：208-218。。村莊的公共輿論日趨瓦解，農(nóng)民之間的互助合作精神逐漸消解⑤吳理財.鄉(xiāng)村文化“公共性消解”加劇[J].人民論壇，2012（10）：64-65。，于是村莊內(nèi)部無法實現(xiàn)村莊內(nèi)權(quán)利或義務(wù)的公平性分配，也無法在公共品供給過程中提供集體行動能力，鄉(xiāng)村組干部從公共性治理中脫離出來大搞人情政治，形成隱蔽的分利秩序，讓少數(shù)人俘獲資源，稀釋了國家財政對基層的反哺效應(yīng)，誘發(fā)基層治理內(nèi)卷化⑥陳輝，邢成舉.從“公共性治理”到“人情政治”——陜西省W 縣S 村“公共性衰弱”的內(nèi)在邏輯[J].中共福建省委黨校學(xué)報，2015（10）：97-102。。

資源輸入式的項目治理導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的去政治化與去公共性，是一種外部性視角，或者更多是從國家建構(gòu)性的視角來觀察鄉(xiāng)村治理的變化。這種視角將鄉(xiāng)村社會本身作為因變量，作為項目治理帶來的意外后果。但是事實上，自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的不斷入侵和家庭承包制的持續(xù)推展，鄉(xiāng)村社會即使在宗族地區(qū)也表現(xiàn)出較強的不斷去公共性的特點。在此意義上而言，村莊的去公共性本身就是當(dāng)前資源輸入式項目治理的一種重要的自變量。所以本論文希望從相反的視角，從村莊社會的視角，即從村莊公共性不斷消解對鄉(xiāng)村治理影響的視角，來分析資源分配過程中村莊場域政治的現(xiàn)狀、機制、后果與可能的改造路徑。

本論文的經(jīng)驗來自于貴州遵義W 村的實踐，筆者與所在研究團隊成員于2017年11月底至12月初曾在此調(diào)查。調(diào)查主要采取結(jié)構(gòu)式訪談的方式，詳細(xì)了解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的互動邏輯、村干部與村民的治理邏輯、村民的行動邏輯，并將這些邏輯的理解建構(gòu)于農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟活動、社會關(guān)系、行動規(guī)范和日常生活習(xí)慣等的調(diào)查之上。W 村是一個去公共性的村莊，村莊缺乏必要結(jié)構(gòu)與規(guī)則的制約，村民、村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間圍繞資源分配與政策下鄉(xiāng)展開了非規(guī)則性互動，為思考鄉(xiāng)村振興中治理如何才能有效提供了經(jīng)驗基礎(chǔ)。

二、去公共性村莊的多頭政治

所謂政治，就是為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈與妥協(xié)，政治中，既有討價還價也有強制，是形成利益再分配格局的手段。鄉(xiāng)村政治是指在鄉(xiāng)村社會中存在的利益再分配斗爭。鄉(xiāng)村政治包括兩個相當(dāng)不同的層次：在鄉(xiāng)村展開的國家政治和鄉(xiāng)村社會內(nèi)部展開的政治。前者是指鄉(xiāng)村社會作為國家的一個部分，其政治制度及政治實踐是受國家政治制度制約及按國家政治制度要求展開的，鄉(xiāng)村治理是國家政治的組成部分。后者則是指鄉(xiāng)村社會內(nèi)部為達(dá)成利益再分配而進(jìn)行的斗爭與妥協(xié)，是鄉(xiāng)村社會各方面力量平衡的結(jié)果⑦賀雪峰.鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的一個初步討論[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，14（01）：30-41。。當(dāng)前大量的資源輸入鄉(xiāng)村，在W 村每年都有大量項目進(jìn)村，如精準(zhǔn)扶貧、低保、溫泉保健、高速公路、種菜種糧補貼、水電路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些項目都與改善民生、惠農(nóng)補貼或村莊發(fā)展具有高度相關(guān)性，并且直接涉及到具體村民的切身利益。在項目資源的再分配過程之中，因村莊缺乏公共性，很難按照國家提供的制度做出公平公正的標(biāo)準(zhǔn)答案，而是根據(jù)不同主體間的權(quán)力與利益關(guān)系展開了非規(guī)則化和非常態(tài)化的權(quán)宜性互動，形成了鄉(xiāng)村干部間的感情政治、村干部與村民間的策略政治和村民的私利政治等構(gòu)成的多頭政治現(xiàn)象。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的感情政治

在稅費改革之前，鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體，村干部幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成稅費任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)默許村干部撈取好處。村集體利益受損，組織分散且處于弱勢地位的村民無法抵抗，即使村民不滿而上訪，為了保護村干部積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不會查處①陳柏峰.“有才無德”村干部：悖謬及原因[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，13（04）：409-413+423.。。稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再需要村干部幫助完成收取農(nóng)業(yè)稅費的任務(wù)，村干部也就失去了搭便車收費的機會，原來的鄉(xiāng)村利益共同體出現(xiàn)了解體現(xiàn)象。但是在資源不斷輸入鄉(xiāng)村的鏈條中，一些權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農(nóng)民等行動主體相賴相生②陳鋒.分利秩序與基層治理內(nèi)卷化 資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯[J].社會，2015，35（03）：95-120。，走特殊主義的項目資源分配模式，形成了非正式的資源分配的“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)，形成了一種分利秩序，使大量的公共資源私人化，吞噬了大量國家資源，導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化③王海娟，賀雪峰.資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成[J].學(xué)習(xí)與探索，2015（02）：56-63。。

但是“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)并不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部之間建立起普遍的聯(lián)系，首先，“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)具有選擇性，因項目資源常常并不具有普遍性，只有少數(shù)村干部才有機會被織進(jìn)網(wǎng)絡(luò)之中；其次，“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)越來越具有風(fēng)險性，近年國家加大了反腐力度，在遵義就由各級紀(jì)委來監(jiān)督進(jìn)村項目工程特別是民生項目工程的實施過程與結(jié)果，此外，項目實施過程中常常會激起村民的利益爭奪，處理不當(dāng)，會誘發(fā)村民上訪。一旦出現(xiàn)問題，就要擔(dān)責(zé)，因此一般村干部不情愿接項目。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨說，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都可以拿回一些項目，但是村干部都不情愿接項目，都怕出事?？梢?，“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)越來越失去了整合鄉(xiāng)村關(guān)系的能力，失去了調(diào)動村干部積極性的能力。近年，很多地方以提高村干部的工資待遇來調(diào)動其積極性，比如湖北秭歸村干部中主職干部年收入可達(dá)五六萬，一般干部也有四萬余元，與外出務(wù)工收入差不多。W 村村干部工資近兩三年也有上漲，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接發(fā)的，主職是1340 元/月，副職是1100 元/月，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)給的政策是有村集體收入的村莊可以發(fā)一些津貼，W 村干部每月大約可以拿到1500 元，兩項合計2800 多元，與在市區(qū)內(nèi)當(dāng)保安保潔營業(yè)員的務(wù)工收入相當(dāng)。從工資上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出額太少不可能調(diào)動村干部的積極性。

在與李鎮(zhèn)長和W 村的包村干部談起如何激發(fā)村干部的積極性時，他們說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在基本上沒有什么行政措施可以調(diào)動村干部的工作積極性，只能和他們講感情。和村干部講感情主要體現(xiàn)在四個方面：一是與村干部建立起人情關(guān)系。村干部家辦酒席，要積極參與趕人情。在當(dāng)前中央嚴(yán)禁請客辦酒的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到現(xiàn)場吃酒有曝光受處罰的危險，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部即使人不到場也要人情錢到場。二是為村干部跑腿辦事。村干部有什么比較難辦的家事找上門來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要積極幫助找關(guān)系、通關(guān)節(jié)，盡力幫助村干部辦成事情。三是經(jīng)常與村干部一起喝酒吹牛。在同村干部的喝酒吹牛時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要向村干部講外出開會培訓(xùn)的見聞，講述個人對于當(dāng)前工作形勢的認(rèn)識，也講述個人的責(zé)任意識，從而建立可以影響村干部的人格形象。四是盡量不使用懲罰手段。本來每年都有年終績效評估，要根據(jù)全年各村的表現(xiàn)評出一二三等，拿不同的獎勵，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難做實，一旦差距拉大了，后面的村干部就沒有做事的積極性了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感覺與村干部講感情很無奈，但是不這樣做，工作又怎么完成呢？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在W 村的包村干部說，不和他們講感情，自己派下去的任務(wù)，他們就不放在心上，或者故意丟在一旁，一直往后拖，問得急了，他們就說沒有時間做，你也拿他們沒有什么辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的感情政治應(yīng)該屬于鄉(xiāng)村政治中的國家政治部分，國家通過項目向鄉(xiāng)村輸入再分配性的資源，而在當(dāng)前已有的一些制度規(guī)范出現(xiàn)了失靈，“權(quán)力—利益”網(wǎng)絡(luò)又不能普遍起作用，但是又不得不完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只好用感情來激發(fā)村干部的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部之間通過感情政治結(jié)成的強工具理性的共同體關(guān)系，脫離群眾主體，僅是兩者之間對上級負(fù)責(zé)、完成行政任務(wù)的互動①韓慶齡.后稅費時代農(nóng)村基層的私人治理：發(fā)生機制與運行邏輯[J].廣東社會科學(xué)，2017（02）：210-219。。

（二）村干部的策略政治

有學(xué)者在分析基層政府的運作邏輯時認(rèn)為，由于壓力型體制的目標(biāo)設(shè)置和激勵強度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實條件和實際能力不相匹配，從而形塑了一種以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯，只追求眼前的具體目標(biāo)，不顧及長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，更缺乏穩(wěn)定的、抽象的和普遍主義的規(guī)則意識。事實上，這種策略主義的邏輯也滲透到村干部治理村民的行動之中。在后稅費時期的鄉(xiāng)村治理中，基層治權(quán)和鄉(xiāng)土社會的組織能力并未隨著國家資源的輸入而增強，相反，私人治理正在成為一種剛性的治理結(jié)構(gòu)，吸附各種社會勢力擺平鄉(xiāng)土問題，權(quán)宜性和策略性成為鄉(xiāng)村政治的主要特征。既缺乏來自上級的行政規(guī)范的支持，又缺乏鄉(xiāng)土社會的地方性知識的支撐，私人治理只能尋找種種擺平術(shù)來臨時性解決問題，表現(xiàn)出一種村莊利益再分配的策略政治。

當(dāng)項目資源進(jìn)村后，村干部的策略政治表現(xiàn)在三個方面：一是將特定對象的資源分配給親戚朋友。W村委委員李某就將本應(yīng)給種菜大戶的補貼分給了自家兄弟和兒媳的娘家，而真正種菜的村民分文未得。在針對貧困戶的“三改”（改廚、改廁、改圈）中，一些與村干部關(guān)系好的改了，而真正貧困但說不上話的村民卻沒有被安排上。村干部之所以將這些資源分配給親戚朋友，是因為在選舉和日常工作中，親戚朋友是最為重要的社會資本。二是采用特別的技術(shù)手段擺平“釘子戶”。W 村村委副主任說，前兩年高速公路項目進(jìn)村后，村干部沒有什么硬手段打擊釘子戶，只好“盡量磨，盡量綿”，有一家釘子戶，上門做了14 次工作，都做不通，最后村里看見他兒子在給樓房加層，等到建得差不多快完工了，村干部對他說，你兒子加層建房，沒有辦審批手續(xù)，如果不簽征地協(xié)議，村里就讓城管來敲掉，如果簽了協(xié)議，村里就幫助你補辦建房加層手續(xù)。在交換條件下，農(nóng)戶才簽了征地協(xié)議。面對只講利益的釘子戶，只能以利益換利益的方式，解決臨時的困局。三是改變項目實施方式。近幾年，國家很重視村集體經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)去年給了W 村100 萬元的發(fā)展資金，要求用這些資金在村內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)帶動貧困戶致富，但是村干部沒有信心，于是將錢投到附近的加油站，每年分紅15 萬元。今年鄉(xiāng)鎮(zhèn)又要給W 村100 萬元，要求村里發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)，但是村干部沒有底氣去接手，因為村集體流轉(zhuǎn)土地種葡萄管理費、人工費太貴，市場變化又快，所以村干部想著將錢借貸給合作社，三年后再給村里分紅。

當(dāng)自上而下的項目進(jìn)入村莊后，村干部考慮如何重新分配時，首先想到的并不是國家的意圖，而是村干部個體利益在村莊內(nèi)部如何最大化的問題和如何才能完成上級任務(wù)的問題。從個體利益最大化而言，當(dāng)然要將項目資源分給自己的親朋好友，因為他們在選舉時會給以投票拉票的支持，不給他們利益，下次換屆選舉就可能會出局。從完成上級任務(wù)來看，村干部最頭痛的是如何面對種種"釘子戶"。他們頭腦比較靈活，講話硬氣，平時對村干部可能就有不滿，遇到項目進(jìn)村涉及自己的利益時常常會獅子大開口，一方面要貪婪，一方面要給村干部制造麻煩出出他們的洋相。面對如此的對手，村干部一時難以擺平，只好等待恰當(dāng)?shù)臅r機，以利益換利益，軟化"釘子戶"，從而完成上級的硬性工作任務(wù)?？傊陧椖抠Y源進(jìn)村后，村干部基本上掌握著資源分配的主動權(quán)，很少采取民主的方式合理分配資源，往往采取一些權(quán)宜性策略以解決臨時困境，并不考慮長遠(yuǎn)影響，造成鄉(xiāng)村治理的有“術(shù)”無“道”②歐陽靜.壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯[J].經(jīng)濟社會體制比較，2011（03）：116-122。。

（三）村民的私利政治

閻云祥在《私人生活的變革》一書中用“無公德的個人”描述農(nóng)村出現(xiàn)的那些只講權(quán)利不講責(zé)任和義務(wù)的人，“無公德的個人”的出現(xiàn)是“私人生活的充分自由與公共生活的嚴(yán)格限制”的結(jié)果。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會日趨“個體化”。農(nóng)民鄰里之間無論是在生產(chǎn)還是在日常生活上，農(nóng)民之間的勞動關(guān)系逐漸變成了即時性的金錢交易關(guān)系。在這種個體化進(jìn)程中，越來越多的“無公德的個人”被生產(chǎn)出來，村莊的公共事務(wù)無人參與、農(nóng)村公益事業(yè)少有人關(guān)心，整個農(nóng)村實際上處于一種個體化的散漫狀態(tài)③吳理財.個體化趨勢帶來多重挑戰(zhàn) 鄉(xiāng)村熟人社會的重構(gòu)與整合——湖北秭歸“幸福村落”社區(qū)治理建設(shè)模式調(diào)研[J].國家治理，2015（11）：33-48。?！盁o公德的個人”在當(dāng)前農(nóng)村的確具有相當(dāng)?shù)钠毡樾浴３恕盁o公德的個人”外，還可能有無約束的個人、無敬畏的個人、無底線的個人、無責(zé)任的個人、無義務(wù)的個人、無集體的個人等。這些個人只講權(quán)利，只講個人利益，不講公德，不講責(zé)任，不愿承擔(dān)義務(wù)，甚至喪失基本的敬畏與底線①賀雪峰.沒有村莊政治，好事也不好做[J].同舟共進(jìn)，2017（01）：26-27。。

當(dāng)項目資源進(jìn)入W 村時，往往會遭遇“無公德的個人”的重重阻撓，使項目很難順利落地，有些惠民工程不得不終止實施。W 村D 組的小組長前兩年到上面爭取了村組道路項目，希望改善村民的出行環(huán)境，但是在修建過程中，有好幾家農(nóng)戶出來阻撓，有的要求將院落與公路幾米長聯(lián)通起來，有的要求硬化一下自家的場院，有的不讓公路從自家土地上通過等。但是施工方只管項目施工，材料都是事先預(yù)算好的，如果家家都要求多硬化一點，最后施工方就會虧本，施工方當(dāng)然不會答應(yīng)農(nóng)戶的要求，但是農(nóng)戶卻覺得多那么一點根本就是無關(guān)緊要，并且農(nóng)戶常常蠻不講理，不達(dá)到要求，就不讓施工，根本不考慮村莊的整體利益。W 村T 組小組長想修建一個水池，改善組內(nèi)村民用水環(huán)境，方便大家用水，并且從節(jié)約角度出發(fā)，每噸水收1 元費用，大部分村民都同意。小組長就從村上借了1 萬元，在動工前通知村民開會，但少部分村民不到會，有的是想將水池修在自家附近，有的是覺得水池位置較低水壓不上自家的樓房等。小組長說，開會不來，以后肯定收不起水費，工程建好了也是浪費，就將錢退還給村里了。

在當(dāng)前村莊社會結(jié)構(gòu)性力量快速衰落的格局下，過度功利的個人主義的畸形發(fā)展，對于自上而下的資源，都從私利得失來考慮，私利無法滿足，寧愿大家都無法享受公共產(chǎn)品，寧愿項目無法順利落地。村民從私利角度對從村莊外部輸入的利益進(jìn)行爭奪，并不顧村莊的公共利益，就使村莊表現(xiàn)出一種私利政治，這種私利政治并不是為了形成集體意識和維護村莊的公共利益，而是以個體利益得失為核心，不斷消解了村莊公正地再分配利益的能力。

三、多頭政治在去公共性村莊的生成機制

W 村是一個移民村莊，歷史在100年左右。村民是從江西遷來的，大多數(shù)是以房支為單位一起過來，走到W 村時，看見有些多余的土地，就留下一家或幾家人，其余的再往別的地方遷移。因此，W 村村莊歷史比較短，姓氏零亂，村民之間只是簡單地建構(gòu)起了生產(chǎn)勞動和喪事互助的規(guī)則，還沒有來得及建構(gòu)更加復(fù)雜的村莊團結(jié)的規(guī)則，就遇到了解放、人民公社和改革開放后市場經(jīng)濟的不斷沖擊，特別是打工經(jīng)濟興起后，村民到四面八方務(wù)工，村莊只是一種鄉(xiāng)愁。后來受遵義市區(qū)擴張與全國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型影響，大多數(shù)村民返鄉(xiāng)在市內(nèi)務(wù)工，村莊只是村民的生活場域。維持熟人社會的串門、閑聊等都被現(xiàn)代性所排斥，村民之間依靠人情建構(gòu)弱關(guān)聯(lián)，村莊輿論對于越軌者無法形成壓力，越來越難以形成集體意志，村莊去公共性特征明顯。當(dāng)資源輸入與去公共性村莊相碰撞時就生產(chǎn)出了村莊的多頭政治。

（一）沒有壓力的村莊輿論

在宗族型地區(qū)，農(nóng)民的宗族認(rèn)同意識強、村莊輿論有力，農(nóng)民具有集結(jié)起來一致行動的能力，在以個體家庭為認(rèn)同與行動單位的地區(qū)，村莊異質(zhì)化明顯，村落內(nèi)生權(quán)威缺失，村莊輿論解體，個人主義價值和觀念凸顯②羅興佐.農(nóng)民行動單位與農(nóng)業(yè)灌溉的區(qū)域差異[J].重慶社會主義學(xué)院學(xué)報，2012，15（06）：80-82。。村莊輿論壓力正是涂爾干講的構(gòu)成“機械關(guān)聯(lián)”前提的集體意象。在當(dāng)前迅速轉(zhuǎn)型的中國農(nóng)村社會，“機械關(guān)聯(lián)”大多解體，村莊輿論壓力越來越不能構(gòu)成少數(shù)村民忍受利益損害的力量③賀雪峰，何包鋼.民主化村級治理的型態(tài)——嘗試一種理解鄉(xiāng)土中國的政治理論框架[J].江海學(xué)刊，2002（06）：100-104+207。。

W 村的村莊輿論已經(jīng)無法形成集體意志，無法對社會治理中的不良行為進(jìn)行約束。W 村有位村民比較老實，好不容易討了個媳婦，后來媳婦與他四叔私通，開始兩個人還有些偷偷摸摸，害怕大家說三道四，但是后來還是為大家所知，不過大家只是在背地里說三道四，沒有誰敢當(dāng)面指責(zé)，并不影響他們的日常生活。過了一段時間，四叔就公然住到了他們家?？梢?，村莊輿論對于越軌的村民根本無法形成壓力。還有另一個案例：因溫泉項目日夜鉆井，噪音很大，一些村民去找公司要噪音污染賠償，后來村干部主持賠償時，在相同條件下，給老年人3000 元，而年青人賠6000 元。村莊中有人說，村干部公開欺侮老年人；也有人說，老年人有那點錢就可以了。一時眾說紛紜，根本無法形成集體意志，很難約束到村干部，村干部又拿了公司的協(xié)調(diào)費，自然要為公司利益考慮，于是就可以實施策略政治。

W 村是一個機械關(guān)聯(lián)已經(jīng)解體的村莊，是一個以個體家庭為認(rèn)同與行動單位的村莊，社會已經(jīng)扁平化，沒有誰有確定的資格對他人的行為進(jìn)行指責(zé)，人們在社會中只有私利的算計。村莊沒有等級的觀念，人與人之間實現(xiàn)了徹底的平等，包括父子之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也在一個全新的層次上獲得了平衡。村莊中，每個人都有一套自己言行的理由和邏輯，按著自己建構(gòu)的邏輯行事，為自己的言行尋找任何可能的理由，且每個理由都能夠說得通。因為村莊不再有共同的是非判斷標(biāo)準(zhǔn)，不再有地方性的共識、規(guī)范和倫理①楊華.村莊輿論控制模式的變遷[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008（02）：29-31。。每個人都從村莊輿論中解脫出來，唯一的硬性判斷標(biāo)準(zhǔn)就是個體的利益得失，從而生產(chǎn)出了村民的私利政治。

（二）建構(gòu)性的人際關(guān)系

在我國廣大農(nóng)村，無處不在的人情文化已成為一種人際關(guān)系創(chuàng)設(shè)與維持的常識與準(zhǔn)則②任映紅.當(dāng)前農(nóng)村人情文化的負(fù)面效應(yīng)和正向功能——以溫州農(nóng)村為例[J].浙江社會科學(xué)，2012（01）：130-135+159。。儀式性人情在傳統(tǒng)村莊社會中有著經(jīng)濟互助和維護社會團結(jié)的重要功能。但是在現(xiàn)代性沖擊之下，人情的名實開始分離，人情的互助功能正在喪失，維護社會團結(jié)的功能也日趨弱化，農(nóng)村儀式性人情正在異化為聚斂財富。在W 村調(diào)查時，村民反映人情問題比較大，一般家庭每年人情開支都要五六千元，再多一點就是萬元左右。村民想出了種種花招來辦酒，比如建樓房時建一層辦一次酒，買臺旋耕機要辦酒，下了一窩小豬要辦酒，隔兩年就給父母辦生日酒……實在想不出名目，就辦“耍酒”（即沒有名目就是請大家來耍一下）。村民不堪其擾，都希望中央能夠出臺政策限制人情。

但是村民說，人情主要是親戚之間的禮金太重，一般都要上千幾千，村民之間的禮金保持在五十元一百元的標(biāo)準(zhǔn)。主要是賺親戚的錢，村民之間的禮金只相當(dāng)于飯錢，但是辦灑的多了，也不堪其擾。W 村村民以家庭為認(rèn)同和行動單位，沒有宗族、小親族、戶族等結(jié)構(gòu)，家庭之外的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)非常弱。在村莊內(nèi)部與人發(fā)生爭執(zhí)打架，親兄弟親戚也不會上前幫忙，有時還會帶頭找麻煩。W 村H 組小組長說，組里每年有生態(tài)補償款，本想留作集體資金用于組內(nèi)水電路等維修，但是親外?卻找上門來爭吵，要求將補償款分給村民。問他這樣是不是很沒有面子？小組長說，為公事不是私事，可以吵，可以鬧，沒有關(guān)系，與面子無關(guān)，說清楚就行了，只要人情還是繼續(xù)來往就行了。親戚之間還要依靠人情來建構(gòu)親密關(guān)系，而普遍村民之間缺乏血緣姻緣等硬性關(guān)聯(lián)，哪里敢不重視人情？W 村是一個原子化的村莊，缺乏穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性社會關(guān)系，人情就成為了建構(gòu)社會關(guān)系的重要手段，積極參與儀式性人情場合就是單個村民的理性做法③陳柏峰.農(nóng)村儀式性人情的功能異化[J].華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，25（01）：106-113。。

村民積極參與人情，就是在不斷建構(gòu)村莊內(nèi)部的良好關(guān)系，就是為了和大家保持一種基本的團結(jié)關(guān)系。即使平時為了公事或者私事吵鬧，但是到了有人情時還是要到場，主客在交流中就可冰釋前嫌。村民可以為了公事與人爭吵，然后在私人之間的人情交往中又化解矛盾，就在村莊中生產(chǎn)出了公私兩分的行事邏輯。當(dāng)私利與公利發(fā)生矛盾時，就可以吵鬧，就可以“積極”爭取，即使毀掉公利，也沒有關(guān)系，反正下次在人情互動中還是可以和大家保持團結(jié)關(guān)系。人情規(guī)則超越了所有道德性的排斥機制。村民在公益項目中爭取私利，村干部在公益項目中使用策略來對付村民，都不會受到村莊的約束。人情可以化解矛盾，可以保持人與人之間的親密感或者說一種恰當(dāng)?shù)木嚯x，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也要與村干部講感情。

（三）脫離村莊的務(wù)工經(jīng)濟

W 村是遵義的一個近郊農(nóng)村，全村共18 個小組，1114 戶，4300 人。全村有100 多戶種植葡萄，一般種植10 畝，年純收入約5 萬元；50 多戶種植蔬菜，一般是兩位老人種植一兩畝，年純收入約3-4 萬元；40戶養(yǎng)殖奶牛，一頭奶牛每月純收入1500 元，按一戶平均養(yǎng)殖三頭算，年純收入約54000 元；水稻種植面積僅有450 畝，一般自食；玉米種植面積達(dá)1261 畝，一般用于喂豬喂奶牛。在村從事種植養(yǎng)殖的多是老弱病殘和少數(shù)40 歲以上的農(nóng)民，其余的村民大多在遵義市內(nèi)務(wù)工。原來與中西部農(nóng)村一樣，大部分年青村民都在沿海一帶打工，2012年之后，遵義市區(qū)大開發(fā)，房地產(chǎn)業(yè)興旺，大部分村民返鄉(xiāng)在市區(qū)務(wù)工。W 村距市中心約10 至20 公里，40%的農(nóng)戶購買小汽車專用于進(jìn)城上下班，其余村民花2 元的車票坐公交10 到20 分鐘即可到市中心。充裕的市場機會使村民形成了梯度就業(yè)：年青男性當(dāng)技術(shù)工（司機、廚師、理發(fā)、汽修、電工和建筑工等），年青女性在超市、賓館、紀(jì)念館等當(dāng)營業(yè)員、收銀員和服務(wù)員，中年男性做泥水工、水電安裝、城管、保安等，中年女性做餐飲服務(wù)員、保潔員等。除了開出租車、做泥水工和水電安裝等月收入可在四五千元以上，其余均在兩三千元，如果夫婦兩人均務(wù)工，年收入可在四五萬元。另外，村內(nèi)約有5臺中巴車40 臺貨運車，每位車主年收入在10 萬元以上。

雖然百分之九十的村民都在村，但是大多數(shù)早出晚歸到市區(qū)務(wù)工。村民的主要收入來自于村莊之外，村莊已經(jīng)失去了主要生產(chǎn)場所的意義，只是務(wù)工經(jīng)濟的補充和無法或不愿務(wù)工農(nóng)戶的退路。對于絕大多數(shù)村民而言，村莊只是一種生活場域，只是一種市區(qū)發(fā)展帶來利益外溢后的升值之地。村民早出外歸，只關(guān)心家庭生活，而不關(guān)心村莊的集體生活；只關(guān)心項目資源輸入和城市擴張帶來的個體化利益的增量，而不關(guān)心村莊的整體發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展。村莊雖然沒有出現(xiàn)人口空心化（村莊中青年大量外流導(dǎo)致的老人、婦女和兒童成為村莊生活的主體），但是出現(xiàn)了社會關(guān)系空心化（維系村莊秩序的熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的松動和弱化）和村莊社會活力空心化（內(nèi)生組織乏力和村莊公共生活的退化）等①李祖佩.村莊空心化背景下的農(nóng)村文化建設(shè)：困境與出路——以湖北省空心村為分析對象[J].中州學(xué)刊，2013（06）：72-77。。村民主要收入的不在場，使村民不再關(guān)心村莊政治的公正性、持續(xù)性與規(guī)則性，只在涉及到個體利益時表現(xiàn)出臨時爭奪與博弈，這也使村干部在遇到村民阻擾時無法采取一般的規(guī)則治理，只好根據(jù)每戶的不同情況采取不同的策略政治，各個擊破。脫離村莊的務(wù)工經(jīng)濟促使農(nóng)村不斷地去組織化，任何外部主體進(jìn)入鄉(xiāng)村面對原子化的家庭時，都面臨著過高交易成本，都會出現(xiàn)市場失靈和政府失靈的困境②溫鐵軍，楊帥.中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化背景下的鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展[J].理論探討，2012（06）：76-80。，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不與村干部講感情政治，以刺激他們完成行政任務(wù)。

四、多頭政治在去公共性村莊造成的治理困境

在對外部輸入資源的再分配中，鄉(xiāng)村講感情政治、村干部講策略政治和村民講私利政治，在鄉(xiāng)村治理中表現(xiàn)為多頭政治現(xiàn)象。私利政治使村民越來越只關(guān)注個體利益的得失，而不關(guān)心集體與他人的利益需求。村莊中沒有結(jié)構(gòu)性力量支持村干部打擊釘子戶和監(jiān)督村干部的治理行為，村干部就用策略政治解決治理困局。村干部在資源再分配中與關(guān)涉的每家農(nóng)戶都要講策略，于是村干部的工作量極大，工作也越來越難做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派下來的任務(wù)，有些難做的就會一拖再拖，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不依靠村干部完成分管工作，在缺乏硬性約束措施的情況下，只好與村干部建構(gòu)私人性質(zhì)的感情關(guān)系來激勵村干部完成分派任務(wù)的積極性。多頭政治造成了去公共性村莊的多重治理困境。

（一）政策執(zhí)行不確定

取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益日漸與農(nóng)村農(nóng)民無關(guān)，鄉(xiāng)退出村，村退出組，成為鄉(xiāng)村治理中的普遍現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組，不再是親力親為，村民甚至很少再有機會在村莊見到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村組干部，一般采取下達(dá)任務(wù)，完不成任務(wù)即扣除款項或不發(fā)補貼的辦法③賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例[J].開放時代，2011（02）：86-101。。但是資源不斷輸入鄉(xiāng)村社會，遭遇官民不合作的困境，村級組織要么消極作為、難以作為，要么實施擺平式“積極”治理，導(dǎo)致國家公共資源的耗損，村級組織的權(quán)威與合法性進(jìn)一步下降。鄉(xiāng)村治權(quán)不斷弱化，缺乏公共規(guī)則實踐的強制力保證，造成國家、基層組織與農(nóng)民三者之間的利益與責(zé)任的連帶制衡關(guān)系發(fā)生斷裂，鄉(xiāng)村治理陷入新困境④陳鋒.分利秩序與基層治理內(nèi)卷化資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯[J].社會，2015，35（03）：95-120。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖通過最少的投入來獲得短期回報，通過自上而下下達(dá)各項指標(biāo)來應(yīng)付各種治理與發(fā)展任務(wù)。

但是村級組織越來越缺少治理資源，村民越來越不“聽話”，完成上級任務(wù)完全靠村干部個人與村民的斗智斗勇，于是村干部就常常消極怠工，能拖就拖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有辦法，只好與村干部講感情政治，希望能夠?qū)⒆约悍止艿南嚓P(guān)項目和政策任務(wù)及時落地?？墒歉星檎尾⒉痪哂蟹€(wěn)定的規(guī)則性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越和村干部講感情，村干部越覺得可以討價還價，經(jīng)常一事認(rèn)真，一事又不認(rèn)真，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常和他們講感情。在講感情中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是主動拉攏者，就要向村干部輸出利益，否則就是不講感情。村干部做事不積極，就不能隨便處理，否則就不講感情了；村干部或其親屬要承包村莊的相關(guān)項目，就要優(yōu)先考慮，否則就不講感情了；村干部家辦酒席，就要積極參加，否則就不講感情了；村干部有難辦的事情找上門來，就要積極幫助跑腿買單，否則就不講感情了……。

一位從村官選拔為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織委員的干部說，以前當(dāng)村干部時，要是哪位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對他說話牛一點，他就可以不理他，就可以不給他做事，現(xiàn)在當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部后，就要與村干部講感情，累得很。本來按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》也規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，保證黨在農(nóng)村改革和發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)?？梢姡凑諊业姆芍贫纫?guī)定，鄉(xiāng)村兩級黨的組織是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村黨支部要指導(dǎo)村委會，村委會有義務(wù)協(xié)助完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。但事實上，明規(guī)則沒有明顯的制約作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只得依靠潛規(guī)則——與村干部講感情政治，不僅浪費了大量的行政資源，而且使村干部掌握了政策任務(wù)落地的主動權(quán)，對于沒有攜帶感情的政策任務(wù)無法及時執(zhí)行；而是否有感情，也完全憑村干部一時的心里感受來判定，所以給農(nóng)村政策的執(zhí)行造成了極大的不確定性。

（二）干群關(guān)系緊張

在當(dāng)前鄉(xiāng)村與農(nóng)民的關(guān)系中，鄉(xiāng)村往往表現(xiàn)得既軟又硬。一個方面來看，鄉(xiāng)村是很硬的，因為鄉(xiāng)村掌握著資源及其分配的權(quán)力，可以做成很多事情，并且最終做成了很多事情；另一方面來看，鄉(xiāng)村又相當(dāng)軟弱，因為鄉(xiāng)村無法通過正當(dāng)合法的途徑來應(yīng)對鄉(xiāng)村治理中的困境，比如無法應(yīng)對無理上訪，無法應(yīng)對釘子戶①賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例[J].開放時代，2011（02）：86-101。。鄉(xiāng)鎮(zhèn)退出村莊社會，村民組內(nèi)的各種離散力量迅速崛起，村莊作為解決一家一戶小農(nóng)“辦不好和不好辦”事務(wù)的基本單位，卻很難組織起集體行動。當(dāng)前，鄉(xiāng)村除了承擔(dān)各種自上而下的計劃生育、社會治安等行政任務(wù)之外，還承擔(dān)著落實各項惠農(nóng)政策的任務(wù)，比如低保戶的確定、精準(zhǔn)扶貧、新農(nóng)合資金的收繳、通村公路建設(shè)、安全飲水工程等，還承擔(dān)著高速公路、企業(yè)廠房等項目在村莊的落地。項目落地和惠農(nóng)政策的落實是一把雙刃劍，一方面，項目資源可以給村民帶來利益，惠農(nóng)政策也可以惠農(nóng)，因此可以成為村干部的治理資源，另一方面，在干群關(guān)系緊張的情況下，項目和惠農(nóng)政策落實起來困難重重②賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例[J].開放時代，2011（02）：86-101。。

在W 村調(diào)查，干群之間的信任度非常低，干群關(guān)系非常緊張。鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，刁民太多，項目進(jìn)村后，村民都從私利出發(fā)要高價賠償，釘子戶越來越多，連村民直接受益的水電路等惠民工程都無法順利落地，工作特別難做。村民認(rèn)為，鄉(xiāng)與村干部感情密切，但對村民不耐煩，態(tài)度不好，不關(guān)心村民的現(xiàn)實需求，并且總是感覺鄉(xiāng)村干部特別是村干部在項目工程中“吃了錢”，不然，工資那么少，怎么抽得起幾十元一包的香煙？怎么買得起車？怎么還在市里買了房？村民對村干部是一肚子委屈，一肚子不滿意，一肚子的猜疑，所以遇到鄉(xiāng)村干部來做工作，就不愿意隨隨便便遂了他們的心意，就故意把條件提得高高的，故意多要點賠償，故意讓他們?yōu)殡y。而鄉(xiāng)村干部感到村民在提無理要求，在故意找茬，就考慮用什么策略政治才可以擺平村民，才可以制服村民。一來二往，干群關(guān)系就越來越緊張，村莊治理也會越來越困難。

可見，多頭政治與干群關(guān)系緊張的關(guān)聯(lián)性在于：鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部之間講感情政治，使村民相信鄉(xiāng)村是結(jié)為一體的，是相互保護的，他們共同在吃國家本來給老百姓的利益，共同對付老百姓；村干部在項目落地中搞策略政治，每戶都使用不同的解決方案，在博弈中，村民更是認(rèn)為，村干部根本不為老百姓的利益考慮，只是考慮如何完成自上而下的任務(wù)，總是使用卑鄙的手段欺騙村民，總是在損害村民的私利；所以村民就要維護私利與村干部作斗爭，于是釘子戶、上訪戶就越來越多，干群關(guān)系就越來越緊張。

（三）村民不受保護

在去公共性村莊中，多頭政治的不斷演化勢必會形成鄉(xiāng)村干部的弱關(guān)聯(lián)性集團。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過人情、幫助解決難題和給工程項目承包等利益以拉攏和激勵村干部及時完成行政任務(wù)，變相鼓勵村干部在與村民博弈中采取策略政治，他們組成了村莊治理的主動派。已經(jīng)原子化的村民散落在村莊的各個角落，缺乏結(jié)構(gòu)性力量約束，很難組織起集體行動，很難有效保護自己的個體利益，在村莊治理中，村民只是一個分散的受動派。也就是說，鄉(xiāng)村干部結(jié)成了比較緊密的派系，行動有呼應(yīng)，有支持，而村民無法緊密聯(lián)系起來，常常處于落單的境況。他們不僅在涉及切身利益的公共品供給中無法一致行動，而且無力抵制任何外力的侵犯，他們的無力感，使他們逐步學(xué)會順應(yīng)時代，順應(yīng)社會，過去支撐他們吵架、上訪、斗爭的正義感和是非觀已變得模糊①賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例[J].開放時代，2011（02）：86-101。。

在W 村村民不受保護主要表現(xiàn)在三個方面：一是自上而下的利益輸入不受保護。稅費改革后，國家進(jìn)入“以工哺農(nóng)”和城市支援鄉(xiāng)村的歷史階段，大量的惠農(nóng)資源通過各種項目輸入到鄉(xiāng)村，但是沒有村莊公共性制約的鄉(xiāng)村干部在資源分配中往往出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差問題，造成大量資源不能分配給政策規(guī)定的目標(biāo)對象。比如，W 村在分配種蔬菜補貼時，村干部就將補貼款分給了自己的親戚朋友；在“三改”（給貧困戶改廚、改廁、改圈）中，有少數(shù)真正的貧困戶就沒有被列入名單。二是村民之間發(fā)生矛盾時不受保護。在W 村S 組調(diào)查時，村民反映組內(nèi)有一個三四家組成的“混賬派”，經(jīng)常欺侮村民，有一戶的牛將別人的莊稼吃了，別人找他理論，他不僅不承認(rèn)，還要提刀殺人，說別人誣陷他。組內(nèi)沒有村民敢站出來幫忙，村干部也不愿上門調(diào)解。村莊內(nèi)部正在形成“誰蠻狠，誰有理；誰不要臉，誰有理”的庸俗政治。三是家庭內(nèi)部傷害時不受保護。家庭內(nèi)部利益出現(xiàn)個體化趨向，村民離婚現(xiàn)象普遍，其中原因有愛玩愛花錢、婚內(nèi)出軌、吸毒、沒有責(zé)任心等，大多數(shù)都是太注重個體的感官刺激，沒有起碼的家庭倫理觀。另外，家庭養(yǎng)老也開始出現(xiàn)一些非正常現(xiàn)象，比如，有一位老太婆80 歲了，兒子就住在隔壁，但是卻不幫其安裝自來水，也不讓親娘到他家提水吃，老人每天要到很遠(yuǎn)的地方去提水，原因是兒子覺得年青時得到親娘的幫助太少。在家庭利益?zhèn)€體化越來越嚴(yán)重的時候，村民就失去了最后一道人生權(quán)利的保障。

可見，多頭政治使村莊喪失了起碼的公正，致使村民正義難張、是非不分。因為喪失了正義感與是非觀，在農(nóng)民那里就不僅形不成對邪惡力量構(gòu)成壓制的氣場，而且會助長邪惡力量的滋生；因為喪失了正義感與是非觀，沒有原則，任何丑惡現(xiàn)象都可被理解，道德倫喪、見利忘義就變得普遍起來②賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例[J].開放時代，2011（02）：86-101。。村民就會受到來自各個方面的侵害而找不到救助之道。

五、結(jié)語與討論：破解治理困境的可能路徑

當(dāng)前，農(nóng)民的經(jīng)濟收入主要來自于務(wù)工，務(wù)農(nóng)是務(wù)工經(jīng)濟的一種補充，是被市場所淘汰后農(nóng)民的一種歸宿和一條退路，是鄉(xiāng)村對城市的支援。村莊內(nèi)社會關(guān)系不斷空心化，村莊輿論不斷軟化，村莊結(jié)構(gòu)性力量不斷弱化，村民只有通過人情建構(gòu)村莊的弱團結(jié)。當(dāng)自外而內(nèi)的資源輸入村莊時，不受制約的村民就講私利政治，從個體利益維度爭取更多的利益份額，而不顧村莊的公共利益；在頂著維穩(wěn)壓力和缺乏有效的行政治理手段的情況下，村干部面對沒有結(jié)構(gòu)性制約的原子化村民，只好采取事本主義的策略政治對付種種釘子戶，以解臨時困局；在沒有行政支持和利益刺激下，村干部缺乏工作積極性，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頂著巨大體制壓力，為了順利完成工作，不得不與村干部講感情政治。從而在村莊場域內(nèi)形成了多頭政治。多頭政治是一種在行政規(guī)則失靈和社會規(guī)則失靈的村莊治理中的意外后果，造成了去公共性村莊的治理困境——政策執(zhí)行不確定、干群關(guān)系緊張和村民不受保護等。要想達(dá)到十九大報告中提出的“治理有效”的要求，勢必要重建鄉(xiāng)村社會的公共性和重建基層的治道與治術(shù)。

首先，重建鄉(xiāng)村社會的公共性。隨著城市向農(nóng)村的開放和城市對農(nóng)民就業(yè)的吸納，鄉(xiāng)村大量的富余勞動力進(jìn)城務(wù)工，造成了農(nóng)村人財物的凈流出，鄉(xiāng)村日益凋敝，這是現(xiàn)代化進(jìn)程的一般規(guī)律。但是中國的農(nóng)村人口數(shù)量龐大，鄉(xiāng)村發(fā)展有自己的國情基礎(chǔ)。《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2016年末全國有13.8 億多人，仍有5.9 億人長期生活在農(nóng)村，占比為42.65%，全國農(nóng)民工總量為2.8 億。并且當(dāng)未來城鎮(zhèn)化完成之后，還會有兩三億人長期生活在農(nóng)村。因此，當(dāng)前和今后都很有必要重建鄉(xiāng)村社會的公共性，營造村民可以“出入相友，守望相助，疾病相扶持”的共同體。就全國實踐經(jīng)驗來看，重建鄉(xiāng)村的公共性需要注意兩個方面：其一，要注意挖掘鄉(xiāng)村潛在的治理精英。在看似一盤散沙的去公共性村莊，其實至少存在兩類擁有治理能力的精英：一是“老干部、老黨員、老教師、老戰(zhàn)士、老勞?！钡饶昙o(jì)比較大、資歷比較老，并且身體比較健康而負(fù)擔(dān)又不重的老人。他們一般都有相對比較成功的過去，熟悉村莊的歷史和村民的個性，并且一般都還存有較強的公心和為村莊做公益的熱心，他們?nèi)匀粚儆诖迩f的社會精英，在村莊中說得起話。二是村莊中的“中堅農(nóng)民”，即種田大戶，在村莊中通過流轉(zhuǎn)親戚朋友的三五十畝土地來耕種，家庭收入主要來自于務(wù)農(nóng)，家庭成員也都生活在農(nóng)村，對于村莊水電路等公共品供給有較強的參與動機，并且渴望參與營造和維護鄉(xiāng)村社會的公序良俗，他們是經(jīng)濟精英，也是年青的社會精英。其二，要注意運用適當(dāng)?shù)姆绞綄⒋迕窠M織起來。上述鄉(xiāng)村治理精英一般性地存在于農(nóng)村，但沒有發(fā)揮出治理作用，主要原因在于沒有將他們組織起來。在全國各地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各地有將村民組織起來良好方式，比如，有些地方建設(shè)老年人協(xié)會將老年人組織起來參與村莊治理，有些地方通過將自治單元下沉建設(shè)村落小組“兩長八員”等治理組織，誘發(fā)邊緣化社會精英發(fā)揮治理功能。當(dāng)這些潛在的治理力量被喚醒之后，村莊就有了主心骨，就可以重建鄉(xiāng)村的公共性。

其次，重建基層的治道與治術(shù)。與世界上同期國家相比，中國從商周開始一直都是巨型國家，治國之道比其他國家要復(fù)雜得多，歷史上的先哲注重討論政道，政道又可區(qū)分為治道與治術(shù)。治道指治國的理念，如儒家貴民、法家貴君、墨家貴兼、道家貴己等；治術(shù)指治國的方式，如儒家強調(diào)德治、法家強調(diào)法治、墨家強調(diào)賢治、首家強調(diào)道治等①胡鞍鋼，王紹光，周建明，韓毓海.人間正道[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：185-187。。當(dāng)前，在關(guān)涉農(nóng)村的治國理念方面，國家出臺并實施了大量惠農(nóng)政策，并將帶領(lǐng)貧困農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的精準(zhǔn)扶貧作為一項重要的國家戰(zhàn)略等，可見，國家越來越遵從貴民之道；在治國方式方面，國家強調(diào)自治、德治與法治并舉，強調(diào)建構(gòu)現(xiàn)代治理體系與治理能力。但是在貫徹國家貴民的“王道”（以德服人）之時，W 村的多頭政治卻處處表現(xiàn)出基層治理的“霸道”（以力服人）。要想重建基層的治道與治術(shù)，就要在鄉(xiāng)村干部中不斷宣傳惠民、貴民之道的治國理念，不斷強化與規(guī)范自治、德治、法治的治國方式，就要真正走群眾路線，既要加強群眾路線教育，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，又要真正深入到群眾中去，了解群眾的真實需求，通過講原則、講政治及動員群眾，形成基層治理的正氣，從而找回群眾、找回政治②呂德文.找回群眾：重塑基層治理[M].北京：生活書店出版有限公司，2015：3-4。。

重建鄉(xiāng)村社會的公共性可增強村莊內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性治理力量，重建基層的治道與治術(shù)可增強國家基層組織的體制性治理力量，一外一內(nèi)，兩相結(jié)合，就可以建構(gòu)起基層治理中的規(guī)則與正氣，就可以建構(gòu)起既維護公共利益、又保護個體利益，從而實現(xiàn)公正地再分配資源的正義政治。

中國是巨型國家，自改革開放以來，國家選擇了非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，珠三角和長三角的大量農(nóng)村抓住機遇已經(jīng)完成了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，村莊利益密集，外來人口大量聚集，給村莊實現(xiàn)精細(xì)化治理和現(xiàn)代治理提供了具有現(xiàn)代意義的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)。但是中西部地區(qū)農(nóng)村，長期以來，人財物都處于大量外流情勢，并且在工業(yè)進(jìn)園區(qū)的大環(huán)境中，不可能再像東部地區(qū)那樣實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化了，農(nóng)村人口只能向縣級以上城鎮(zhèn)聚集。在城市的“虹吸”之下，中西部大量一般性農(nóng)村會繼續(xù)衰敗下去。在這樣的農(nóng)村，村莊只是外出村民的“鄉(xiāng)愁”與最后的退路，剩余村民越來越難以建構(gòu)起村莊的公共性，村民越來越“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”，沒有公共性的村莊就越來越缺乏治理的內(nèi)生動力。當(dāng)前我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，國家就要解決東部與中西部之間、城鄉(xiāng)之間和經(jīng)濟與社會之間的發(fā)展不平衡不充分問題。但是中西部農(nóng)村如何走向現(xiàn)代治理，如何達(dá)到“治理有效”的要求，不能照搬東部農(nóng)村的做法，更為可行的是從村莊人財物外流與不斷去公共性的現(xiàn)實特點出發(fā)，尋找解決治理困境的路徑。此亦是本文研究的意義和限度所在。