堅定走中國特色社會主義政府治理改革之路*
——改革開放40年政府治理改革回顧與展望

鄧順平，孫柏瑛

（1.中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330108；2.中國人民大學 公共管理學院，北京，100872）

改革開放40年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目成就，成為了全球第二大經(jīng)濟體和有重要影響力的大國。中國發(fā)展所取得的現(xiàn)實成功，引發(fā)了國際社會各界對其背后原因的思考和探索，并提出了“北京共識”和“中國模式”等有影響力的解釋概括。這些概括雖然視角、內(nèi)容和側(cè)重點有所不同，但普遍認為“中國發(fā)展的成功與強大的政府能力緊密相關(guān)”。這種強大的政府能力，并非與生俱來或說一成不變的，而是通過有效地政府治理改革來獲得和實現(xiàn)的。

隨著市場化、城市化、信息化、全球化的發(fā)展和經(jīng)濟社會現(xiàn)代化進程的快速推進，我國原有的政府治理模式面臨著各種前所未有的難題和挑戰(zhàn)。十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標，十九大則進一步確定了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“兩個階段”部署安排。作為國家治理最重要構(gòu)成部分的政府治理，在中國特色社會主義進入“新時代”和國家治理向現(xiàn)代化推進的重要節(jié)點上，需要認真梳理其歷史演進、成效與挑戰(zhàn)和預(yù)測未來可能的方向，以便更好地深化改革和實現(xiàn)現(xiàn)代化的政府治理。

一、中國政府治理改革的歷史進程

改革開放以來，我國的政府治理改革既受到國外新公共管理理論和治理理論的影響，“總體上與國際社會的公共管理變革潮流相吻合”①①汪玉凱.中國行政改革：歷程、戰(zhàn)略與突破[J].國家行政學院學報，2009（4）：24-30。，也帶有明顯的中國特色，并體現(xiàn)出與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的階段性特征。

（一）以“體制改革”為重心的行政體制改革

十一屆三中全會以來，黨和政府實現(xiàn)了工作重心向“經(jīng)濟建設(shè)”的轉(zhuǎn)移，并著手推進經(jīng)濟體制和政治體制改革（包含行政體制改革）。十一屆三中全會提出了“下放經(jīng)營管理自主權(quán)”、“精簡經(jīng)濟行政機構(gòu)”和“加強管理機構(gòu)和管理人員的權(quán)限和責任”等改革內(nèi)容。①人民網(wǎng).中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65371/4441902.html。十二大提出了系統(tǒng)地進行經(jīng)濟體制改革的任務(wù)，明確“國家通過經(jīng)濟計劃的綜合平衡和市場調(diào)節(jié)的輔助作用，保證國民經(jīng)濟按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展?！雹谌嗣窬W(wǎng).胡耀邦在中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html。十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》提出，“按照為人民服務(wù)和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改造機關(guān)作風，提高工作人員的素質(zhì)?！雹廴嗣窬W(wǎng).中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65378/4429522.html。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的展開和深入，對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革?！雹茑囆∑轿倪x.第3 卷.北京：人民出版社，1995：164。十三大報告提出要建立“有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性”的領(lǐng)導(dǎo)體制，將“黨政分開”、“權(quán)力下放”、“精簡機構(gòu)”、“職能轉(zhuǎn)變”、“人事制度改革”、“建立國家公務(wù)員制度”等確定為政治體制改革的重要內(nèi)容。⑤人民網(wǎng).趙紫陽在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html。在實踐中，為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，十三大后各級黨委撤消了與同級政府部門對口重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔。

（二）以“市場經(jīng)濟”為牽引的政府職能轉(zhuǎn)變

十四大正式確立了“建立市場經(jīng)濟體制”的改革目標，而實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵在于政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能。十四大報告提出：“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督”；“按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對現(xiàn)行行政管理體制和黨政機構(gòu)進行改革”；“綜合經(jīng)濟部門的工作重點要轉(zhuǎn)到加強宏觀調(diào)控上來”。⑥人民網(wǎng).江澤民在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html。此后，黨和政府致力于按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，推進政府職能轉(zhuǎn)變，大力精簡各類機構(gòu)。如1998年的政府機構(gòu)改革決心和力度之大，可謂前所未有、力度空前，至今讓人記憶猶新。

與“社會主義市場經(jīng)濟”發(fā)展方向逐步確立相伴隨，這一時期，我國開始了“復(fù)關(guān)”和“入世”談判的實質(zhì)性進程。這既要求我國政府進一步轉(zhuǎn)變職能以減少對具體經(jīng)濟行為的控制與干涉，也要求各級政府做到“依法行政”。十五大將“依法治國”提到了前所未有的高度，確定為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。十五大報告提出：“要按轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實交給企業(yè)”；“深化行政體制改革，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構(gòu)膨脹，堅決裁減冗員?！雹呷嗣窬W(wǎng).江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html。

（三）以“和諧社會”為目標的服務(wù)型政府建設(shè)

經(jīng)過多年的市場化改革，中國經(jīng)濟獲得持續(xù)快速增長，綜合國力明顯增強，但也開始面臨增長方式、三農(nóng)問題、資源環(huán)境、可持續(xù)增長和社會矛盾激化等一系列問題。中央高層清醒地意識到這些問題的存在，提出了科學發(fā)展觀的指導(dǎo)思想和建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標。2004年2月，時任國務(wù)院總理的溫家寶在中共中央黨校講話時，第一次提出要“建設(shè)服務(wù)型的政府”。2005年3月，“努力建設(shè)服務(wù)型政府”寫進年度政府工作報告。此后，“服務(wù)型政府建設(shè)”成為黨和國家的意志，成為各級政府加強自身建設(shè)和改革創(chuàng)新的目標和方向。

在黨和政府治理改革方面，中央提出堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改革，大力加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，要求“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”⑧人民網(wǎng).在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429125.html。。十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，從基本公共服務(wù)體系、創(chuàng)新公共服務(wù)體制、改進公共服務(wù)方式、加強公共設(shè)施建設(shè)、深化行政審批制度改革、加快電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)急管理能力建設(shè)等方面，就“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”進行了明確。①人民網(wǎng).中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/72347/63479 91.html。

（四）以“治理能力”為重點的新時代改革

十八屆三中全會明確了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標，提出：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”；“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制”；“統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，理順部門職責關(guān)系。積極穩(wěn)妥實施大部門制”。②人民網(wǎng).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html。在近幾年的改革實踐中，中央先后推出了一千五百多項改革舉措，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。

十九大做出了中國特色社會主義進入“新時代”的政治論斷，再次明確“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標。此輪改革的核心是“加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”，重點內(nèi)容包括：優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置；統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革；賦予省級及以下政府更多自主權(quán)；合理設(shè)置地方機構(gòu)，在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。③人民網(wǎng).習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。在實踐中，中央把“深化黨和國家機構(gòu)改革”（之前是“國務(wù)院機構(gòu)改革”）作為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”，印發(fā)和落實《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，開始大力推進各項改革。

二、中國政府治理改革的成效與挑戰(zhàn)

改革開放以來，通過一系列改革創(chuàng)新舉措，我國在政府治理在理念、模式、結(jié)構(gòu)、工具和機制等方面都取得了明顯進步，政府與政黨、市場、社會以及政府內(nèi)部各類關(guān)系得到優(yōu)化調(diào)整，現(xiàn)代政府治理體系初步形成，政府治理能力顯著提升。

（一）取得的成效

1.政府治理理念的與時俱進。改革開放后相當長一段時間，為適應(yīng)以“經(jīng)濟建設(shè)”為中心的需要，我國的政府治理改革主要將精力放在精簡機構(gòu)、提高效率上，現(xiàn)代技術(shù)和管理方法得到廣泛運用，大批有“專業(yè)型干部”得到重用和提拔，政府治理體現(xiàn)出較強的科學精神和效率意識。十六大以來，中央提出“以人為本”的科學發(fā)展觀，在發(fā)展理念上實現(xiàn)了從“效率優(yōu)先”向“兼顧效率和公平”的轉(zhuǎn)變；在政府建設(shè)上提出了“服務(wù)型政府”的方向和目標，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。黨的“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“以人民為中心”的治理思想?！爸袊伯a(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國家是代表最廣大人民根本利益的，其一切理論和路線、方針、政策，其一切工作部署和工作安排，都應(yīng)該來自人民，都應(yīng)該為人民利益而制定和實施。”④習近平.習近平談治國理政（第2 卷）［M］．北京：外文出版社，2017：295。這既回歸了中國共產(chǎn)黨和人民政府的初心，也是政府治理理念的與時俱進。

2.政府治理模式的深刻變革。改革開放以來，中國政府治理模式經(jīng)歷了“科層式管理——競爭性管理——網(wǎng)絡(luò)化治理——整體性治理”的演化變遷。改革開放之初，與原有計劃經(jīng)濟體制和發(fā)展“有計劃的商品經(jīng)濟”體制相對應(yīng)，政府治理主要表現(xiàn)為科層式控制管理模式。隨著改革開放的推進，特別是受西方新公共管理思潮的影響，中國政府治理開始引入管理主義、企業(yè)家政府的理念和工具以提高管理績效，體現(xiàn)為一種“競爭性管理”模式。此后，隨著治理理論的引入和信息技術(shù)的發(fā)展，倡導(dǎo)由多元主體組成互動網(wǎng)絡(luò)、通過協(xié)商談判達成共識和采取公共行動的“網(wǎng)絡(luò)化治理”模式成為主導(dǎo)。十八大以來，中央全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，著眼于黨政大部制改革、跨部門協(xié)調(diào)和各種治理資源的統(tǒng)合，體現(xiàn)了“整體性政府”理念，開創(chuàng)了“整合性治理”的新模式，適應(yīng)了我國現(xiàn)階段政府治理實踐的需要。

3.政府治理結(jié)構(gòu)的完善優(yōu)化。從政府與市場、政府與社會的關(guān)系看，改革開放的進程也就是政府（在黨領(lǐng)導(dǎo)下）主動向市場和社會還權(quán)放權(quán)、以調(diào)動各方積極性和激發(fā)活力的過程。這一進程既包括由“邊緣力量”起動的改革，也包括政府主動推進的改革，如承包制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體戶、經(jīng)濟特區(qū)以及基層自治、行業(yè)自治等。從政府治理橫向結(jié)構(gòu)來看，雖曾有“黨政分開”、“更好發(fā)揮群團組織作用”等分權(quán)性探索，但黨和政府的主導(dǎo)地位始終未曾改變。從政府治理縱向結(jié)構(gòu)看，改革開放以來，最初是中央向地方分權(quán)放權(quán)，但當這種分權(quán)放權(quán)威脅中央權(quán)威時，中央又會調(diào)整這種權(quán)力配置，最典型的例子就是稅制改革。為解決中國政府長期面臨的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的困局，十八大以來中央進行的是一種“集分結(jié)合”的有選擇性的集權(quán)與放權(quán)，即既強調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又大力推進各級政府的“放管服”改革。

4.政府治理工具的大力革新。改革開放以來，中國黨和政府在繼續(xù)發(fā)揮政治動員、群眾路線、設(shè)立聯(lián)系點、分片包組、運動式治理等傳統(tǒng)治理方式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，不斷引進和應(yīng)用現(xiàn)代性的新型治理工具。（1）法治工具。確立依法治國基本方略，運用法治思維和法治力量約束公共權(quán)力，注重程序正義和信息公開，推動在法治軌道上主張權(quán)利、解決問題。（2）市場化工具。引入戰(zhàn)略管理、目標管理、績效管理、全面質(zhì)量管理等企業(yè)管理工具，提升政府治理績效；通過契約合作、購買服務(wù)、項目外包、保險等市場化機制，提高公共服務(wù)水平。（3）志愿工具。加強與“第三部門”的合作行動，注重運用互惠團體、志愿組織、社區(qū)等“間接性政府治理工具”實現(xiàn)治理目標。（4）科技工具。引入現(xiàn)代科技特別是信息技術(shù)，改造政府的組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化權(quán)責配置、實現(xiàn)信息共享、進行流程再造，增強政府治理的前瞻性、精準性和高效性。

5.政府治理機制的調(diào)整轉(zhuǎn)變。改革開放以來，中國政府治理機制進行了調(diào)整轉(zhuǎn)變：由一元主導(dǎo)向多元合作轉(zhuǎn)變；由命令控制向談判協(xié)商轉(zhuǎn)變；由管制管理向服務(wù)賦能轉(zhuǎn)變；由信息封閉向信息公開轉(zhuǎn)變。政府治理越來越重視與市場、社會主體的合作行動，包括共同成立組織、培訓骨干、派遣人員、購買產(chǎn)品和服務(wù)等。政府在治理中推進“放管服”，以實現(xiàn)更少的管制和更多的賦能與服務(wù)，如在基層社區(qū)設(shè)立各類“一站式”服務(wù)中心，提供辦證、社保、治安、養(yǎng)老、助殘、文體、康樂等服務(wù)。政府越來越注重發(fā)揮談判協(xié)商的作用，既通過聽證會、咨詢會等引導(dǎo)民眾有序地公共參與，又通過協(xié)商民主建設(shè)引導(dǎo)多元治理主體的協(xié)調(diào)對話，以解決基層、行業(yè)等領(lǐng)域的治理問題。政府治理過程中越來越注重信息公開和程序正當，以信息公開和程序正義獲得相關(guān)各方的理解和支持，以信息充分和程序科學提升治理的效率效能。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過40年的改革創(chuàng)新，中國政府治理和全方位建設(shè)雖然取得了顯著成效，但也仍然面臨不少挑戰(zhàn)和需要解決的問題。

1.政府治理的邊界。政府、市場、社會之間“領(lǐng)域的相對分離”，是現(xiàn)代性社會的基本特征。然而，我國在“大政府”和“政府無限責任”理念影響下，政府治理實踐中存在突出的領(lǐng)域不分和活動邊界不清問題。當前，我國的市場和社會的發(fā)展仍然高度依賴于政府，以致企業(yè)家都要懂政治、懂政策，社會組織都想盡辦法“被收編”和獲得政府支持。現(xiàn)實中的政府，似乎無所不能，又有“一只閑不住的手”，不管是經(jīng)濟活動、自治事務(wù)以及民間傳統(tǒng)都要過問，可謂大包大攬“操碎了心”。如何重新界定政府與市場、社會的邊界，進一步推進“放管服”改革，在發(fā)揮市場“決定性作用”的同時也發(fā)揮“有為政府”的作用，仍然是我們在治理實踐中需要著重解決的問題。

2.公共價值的維護。改革開放以來，作為典型的“發(fā)展主義政府”，各級政府將經(jīng)濟發(fā)展放在優(yōu)先位置，以致有學者認為在中國“政府即廠商”①Walder，Andrew G.Local Governments as Industrial Firms： An Organizational Analysis of China's Transitional Economy[J]，American Journal of Sociology，1995，101：263-301。；地方政府具有兼“代理型政權(quán)經(jīng)營者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”于一身的“雙重角色”②荀麗麗，包智明.政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S 旗生態(tài)移民的社會學分析[J].中國社會科學，2007（5）：114-128。；中國地方政府治理事實上可看成是一種縱向的“行政發(fā)包制”和橫向的“競爭錦標賽”。③周黎安.中國政府治理的變革與現(xiàn)代化[EB/OL].澎湃新聞。https：//www.thepaper.cn/www/resource/v3/jsp/newsDetail_forward_2138337。在可預(yù)見的相當長一段時間內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展仍然是中國政府的中心問題和第一要務(wù)，而政府治理要么被忽視，要么主要是為GDP 增長“保駕護航”，政府治理的其它價值訴求很難得到重視。新時代的政府治理，需要堅持“以人民為中心”，堅守公共的價值和公共治理精神，需要有更多的人文關(guān)懷，需要更加關(guān)注老百姓生活的幸福感，包括安全、便利、尊嚴和歸屬感等。

3.改革經(jīng)驗的制度化。德國學者海貝勒和舒耕德研究發(fā)現(xiàn)，中國地方政府（尤其是縣級政府）雖然有執(zhí)行上級政策指令的巨大壓力，但在決策過程中擁有極大的自由權(quán)。①[德]托馬斯·海貝勒，舒耕德.發(fā)展主義與中國地方政府的戰(zhàn)略行為體：近期調(diào)研的初步發(fā)現(xiàn)[A].俞可平等主編.中共的治理與適應(yīng)[C].北京：中央編譯出版社，2015.143-181。改革開放40年來，在中央政策允許的范圍內(nèi)，我國地方各級政府開展了不少地方治理創(chuàng)新探索，也積累了不少可貴的經(jīng)驗。然而，實踐中許多好的治理改革經(jīng)驗，因為沒有頂層設(shè)計和上級支持、沒有上升為國家制度，而被中止或走回頭路，或者僅在非常有限地范圍內(nèi)實施。如廣東省佛山市的順德區(qū)“黨政大部制改革”，就經(jīng)歷了2009年的“創(chuàng)新”到2014年的“回撤”再到2018年的“重新肯定”的反復(fù)。②吳曦. 佛山市順德區(qū)大部制再次調(diào)整 新組建5 個政府部門[EB/OL]. 南方都市報。 http：//gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-10-14/09191687.html。我國的不少政府治理改革創(chuàng)新，往往限于局部區(qū)域或呈現(xiàn)運動式的特點，需要在更廣范圍、更高層面轉(zhuǎn)化為制度性成果。

4.治理改革的限度。改革開放以來，我國政府間權(quán)力似乎始終沒走出“下放—上收—再下放—再上收”的循環(huán)?！爸袊鴩抑卫淼囊粋€深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容：前者趨于權(quán)力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力，即這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是、偏離失控，對一統(tǒng)體制的中央核心產(chǎn)生威脅?！雹壑苎┕?中國國家治理的制度邏輯[M].上海：生活.讀書.新知三聯(lián)書店，2017：10。為克服這一對矛盾，上級政府往往通過思想教化、人事任命、責任追究、垂直化管理等措施，以克服下級政府“各行其是”。然而，這也增加了上級政府部門的官僚主義和低效率的可能，限制了下級政府因地制宜和創(chuàng)新發(fā)展的空間。為此，需要找到一統(tǒng)體制與地方創(chuàng)新空間的動態(tài)平衡。

5.深化改革的激勵。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理所取得的成就，很大程度都與鼓勵“敢闖敢試”、“放手做事”、“殺出一條血路”的制度激勵有關(guān)。在這種制度環(huán)境下，往往重視結(jié)果的成果，而不過分在乎過程的正當與否。十八大以來，中央更加強調(diào)“規(guī)矩”意識，強調(diào)重大改革都要“于法有據(jù)”，強化了事后追責。在這種背景下，出現(xiàn)了所官員的“懶政怠政、不敢擔當”等問題。雖然中央提出“建立健全容錯糾錯機制”，但現(xiàn)實中，“鼓勵你敢做敢擔當?shù)?，與查處你的，是兩拔人”④資料來源：2018年6月，筆者對在省級黨校集中培訓的縣處級主官的訪談。。為此，目前不少官員仍然以觀望和不出事為主，似乎沒有太多地進行改革創(chuàng)新的沖動和激情。如何激勵各級干部敢闖敢拼、擔當實干，是新時代深化政府治理改革需要面對的重大現(xiàn)實問題。

三、未來政府治理改革的“路線圖”

現(xiàn)代政治秩序的三個組件——強大且有能力的國家、國家從屬于法治、政府對所有公民負責——已在18 世紀末世界上的某地獲得確立。⑤[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命[M].毛俊杰譯.桂林：廣西師范大學出版社，2014：379。改革開放以來的中國政府治理改革的進程，既是提高政府效率效能的進程，也是構(gòu)建現(xiàn)代中國政治秩序（現(xiàn)代國家）的進程。不同于西方主流的“政治與行政二分”范式下的“官僚組織”或“文官系統(tǒng)”，在當代中國政府是一種獨特的“黨政體制”⑥景躍進等.當代中國政府與政治[M].北京：中國人民大學出版社，2016：4-8。。福山提出的這個分析框架，對“黨政體制”下的中國政府治理改革提供了很好的參考借鑒。

（一）目標：治理能力現(xiàn)代化

雖然中國在秦漢時期就創(chuàng)立了強大的中央集權(quán)國家，但在近代國家建設(shè)和現(xiàn)代化進程中，中國卻是一個后來者?！?949年以前150年時間，中國最緊迫的問題是要解決治國能力的問題，就是有沒有一個政治力量可以治理這片國土。”⑦王紹光.國家治理與國家能力——中國的治國理念與制度選擇（上）[J].經(jīng)濟導(dǎo)刊，2014（6）：2-7。從國民黨時期開始探索，到共產(chǎn)黨的實踐成功，所形成的黨政合一、高度統(tǒng)一的體制，較好地解決了能不能治國的問題。這種體制，“在合法性論證、資源汲取與整合、政府能力與社會調(diào)控等方面具有前所未有優(yōu)勢”⑧陳明明.黨治國家的理由、形態(tài)與限度：關(guān)于中國現(xiàn)代國家建設(shè)的一個討論[J].復(fù)旦政治學評論，2008（1）：192-255。。改革開放以來的實踐證明，強大的行政能力不但能給國家發(fā)展提供基本秩序，還與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。十九大報告提出了“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中國民族偉大復(fù)興”的愿景，這也即是我國國家建設(shè)的中長期目標。當前及未來相當長一段時間內(nèi)，中國政府治理改革的首要任務(wù)仍然是繼續(xù)完成建構(gòu)現(xiàn)代國家的任務(wù)。

一個時代有一個時代的主題，一代人有一代人的使命。①習近平.在全國政協(xié)新年茶話會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-12/30/c_1120224040.htm。鄒讜.二十世紀的中國政治：從宏觀史與微觀行動的角度看[M].香港：牛津大學出版社，1994：18-21。在全球化及中國日益走向國際舞臺中央的“新時代”，我國政府治理改革既要回應(yīng)現(xiàn)實問題，更要造就高效地國家治理體系和現(xiàn)代性的政府治理能力。這些能力主要包括：（1）統(tǒng)領(lǐng)能力。有效地民意吸納機制和民主決策機制；有效地人才選拔機制、財政汲取能力及政策執(zhí)行能力。（2）服務(wù)能力?；貞?yīng)民眾和社會訴求的有效公共服務(wù)供給能力；維護國家安全和社會秩序的能力。（4）濡化能力。有效增進國家和民族共同體認同的能力；對核心價值的廣泛而基本的共識；執(zhí)政黨和政府合法化能力。（4）再分配能力。稀缺資源進行權(quán)威調(diào)配的能力；解決市場經(jīng)濟帶來的外部性的能力；造就公平機會的能力。（5）信息化能力。信息資源的收集、整合與共享能力；國家數(shù)字化認證和監(jiān)管能力；信息安全與信息運用能力。

（二）路徑：法治政府建設(shè)

區(qū)別于著重強調(diào)統(tǒng)治功能的“政府統(tǒng)治”和著重強調(diào)政府效率的“政府管理”，現(xiàn)代政府治理更多地強調(diào)治理主體在法律規(guī)則約束下的合作行動。法治建設(shè)將有助于國家能力和政府治理能力的建構(gòu)，一個強大的國家如果沒有法治作為保障，將會出現(xiàn)一系列問題。“法治是政治秩序中的另一組件，以限制國家權(quán)力。對行政權(quán)力的最初制衡不是民主集會或選舉，而是人們堅信統(tǒng)治者必須依法行事?！雹赱美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命[M].毛俊杰譯.桂林：廣西師范大學出版社，2014：224。法治有利于提升國家治理能力，但法治也同時要求限制國家專斷的權(quán)力，兩者之間既相互聯(lián)系，又有矛盾的一面。在有幾千年“人治傳統(tǒng)”的中國，長官意志主導(dǎo)的運動式治理此起彼伏，法治建設(shè)的任務(wù)更加迫切和繁重。中國從1978年開始，法制加強了，基于法律所作的決定也越來越多。十五大報告提出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”

需要明確的是，中國黨和政府不接受西方意義的司法獨立，強調(diào)司法必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，但同時強調(diào)“黨要在法律下活動”。當代中國的“依法治國”，主要包括兩個方面的內(nèi)容：（1）依規(guī)治黨，以黨章黨規(guī)為尺子，靠嚴明的紀律管黨治黨。（2）依法治國，依據(jù)憲法和法律法規(guī)治國理政。在改革實踐中，既推進“紀法分開”做到“紀在法前、紀嚴于法”，又通過監(jiān)察體制改革實現(xiàn)“紀法銜接”，體現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。十九大報告提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。習近平強調(diào)，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”③人民網(wǎng).習近平有關(guān)依法治國論述梳理[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1024-25852515.html。當前和今后一段時期，中國政府治理改革就是要通過法治政府建設(shè)，實現(xiàn)國家治理的法治化。

（三）價值：負責制政府

負責制政府意味著，統(tǒng)治者相信自己應(yīng)對治下的民眾負責，應(yīng)將民眾利益置于自身利益之上。④[美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命[M].毛俊杰譯.桂林：廣西師范大學出版社，2014：321。這雖然是一個放之古今、四海皆準的道理，但實踐中的政府卻總是面臨著組織“寡頭化”等問題⑤[德]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統(tǒng)治鐵律——現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學[M].任軍鋒等譯.天津：天津人民出版社，2003：352。。從歷史發(fā)展看，實現(xiàn)“政府負起對民眾的責任”可以有多種方式：選舉程序、道德教育、法律。民主選舉（特別是競爭式選舉）的方式，是現(xiàn)代西方國家實現(xiàn)政府對民眾負責的主導(dǎo)方式；古代中國是通過道德教育，來建立君主和各級官員對民眾的責任統(tǒng)治；英國早期則是以法律的名義，塑造出了一個可被問責的政府。實現(xiàn)政府向民眾負責，雖然從道義制高點及合法性構(gòu)建上，選舉程序具有天然的優(yōu)勢，但并非唯一途徑，道德和法律至少在歷史上是可以成為合法性的途徑。

作為人民的受托人的政府，其治理不應(yīng)該只關(guān)注效率和經(jīng)濟等管理層面，而是要有更深沉的倫理價值，如公民精神、公平公正、社會正義和愛國主義等，但最為根本是的要實現(xiàn)“向人民負責”。這將使政府治理事業(yè)及其日常的工作顯得無比崇高。“20 世紀中國政治的一個特征，就是政黨及其領(lǐng)袖的決策對政治發(fā)展的影響，在一個更長的時期中，比其他國家更直接、更重大、更顯而易見?！雹倭暯?在全國政協(xié)新年茶話會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-12/30/c_1120224040.htm。鄒讜.二十世紀的中國政治：從宏觀史與微觀行動的角度看[M].香港：牛津大學出版社，1994：18-21。當代中國政府區(qū)別于其它國家政府的最本質(zhì)特征，就是有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；當代中國政府治理的最大優(yōu)勢，也是有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，必須全心全意為人民服務(wù)，必須始終堅持“三個代表”，必須堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，必須堅持“人民群眾對美好生活的向往”作為奮斗的目標，真正做到不忘初心，牢記使命，始終向人民負責。

政府治理改革，是重新思考、設(shè)計、建構(gòu)、優(yōu)化治理體系的過程，也是尋找和建立新的治理途徑和方式以提升政府治理能力的過程。中國政府治理具有人類發(fā)展進程中最悠久的歷史和傳統(tǒng)，要告別中國傳統(tǒng)的政府治理，走向符合現(xiàn)代化要求的政府治理，將是一個非常漫長和艱巨的過程。以政府能力、法治和負責制為路線圖的中國政府治理改革，實際上也就是“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能造就強大的政府治理能力，但這種領(lǐng)導(dǎo)必須遵守憲法和法律，必須始終代表最廣大人民根本利益和向人民負責。