云南農(nóng)村基層治理法治化的困境與策略
——以德欽縣為例

黃 琪 金貴華

(1.云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223；2.云南省德欽縣公安局，云南·德欽 674500)

德欽為云南迪慶藏族自治州所轄縣，位于云南西北部，滇、川、藏三省區(qū)交界處?！暗職J”在藏語(yǔ)中的含義是 “極樂(lè)太平”。全縣人口67600余人，包括藏、傈僳、納西等13個(gè)民族，其中藏族占全縣總?cè)丝诘?1%，傈僳族占14.6%，納西族占2%。是一個(gè)以藏族為主體，多種民族聚居、多種宗教并存、多元文化交融的邊遠(yuǎn)民族縣。德欽縣平均海拔4270米，為云南省海拔最高的縣。該縣農(nóng)業(yè)人口占全縣總?cè)丝诘?7.5%左右，是一個(gè)以農(nóng)業(yè)、牧業(yè)為主的農(nóng)業(yè)縣。(1)來(lái)自德欽縣統(tǒng)計(jì)局2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

德欽縣人口以藏族為主，又位于三省區(qū)交界處，北接西藏芒康縣，西連西藏左貢縣、察隅縣，東鄰四川甘孜巴塘縣、得榮縣，周邊各縣均為藏區(qū)，因此處于一個(gè)較為敏感的區(qū)位。

一、德欽縣農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村基層治理工作以穩(wěn)定為中心

德欽目前總的來(lái)說(shuō)社會(huì)穩(wěn)定，但由于其特殊的地理區(qū)位和環(huán)境，致使該縣社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展存在很多不確定因素，因此基層治理法治化工作顯得更為復(fù)雜，目前該縣政法工作的中心任務(wù)是“維穩(wěn)”。

德欽縣的社會(huì)穩(wěn)定因素主要受以下因素的影響：

1. 境外分裂勢(shì)力利用宗教進(jìn)行分裂滲透。德欽地處藏區(qū)反分裂斗爭(zhēng)的前沿陣地，全縣有藏傳佛教寺廟16座，占迪慶州寺廟總數(shù)的67%，在寺僧尼900余人。近年來(lái)，達(dá)賴民族分裂勢(shì)力以民族、宗教問(wèn)題為突破口，制造矛盾。周邊藏區(qū)極端分子也容易受境外分裂勢(shì)力指使，進(jìn)入德欽從事非法活動(dòng)。因此德欽所面臨的反對(duì)分裂和維護(hù)穩(wěn)定任務(wù)依照繁重。

2.德欽超過(guò)95%的人口為藏族和傈僳族，這些民族群眾有攜帶和使用槍支、刀具的傳統(tǒng)，生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的糾紛，如得不到及時(shí)合理的疏解，往往容易演變?yōu)槌中刀窔踔翆?dǎo)致人員傷亡。

3.德欽位于滇、川、藏三省區(qū)交界處，三省區(qū)的村民間往往因地界、林地使用、資源開采等問(wèn)題發(fā)生矛盾和糾紛，導(dǎo)致矛盾擴(kuò)大。

4.隨著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)進(jìn)程的加快，在工程建設(shè)、征地拆遷、林權(quán)改革、礦山運(yùn)輸?shù)裙ぷ髦幸蚋鞣N利益因素所引發(fā)的矛盾與沖突也越來(lái)越復(fù)雜。

(二)多種宗教交雜對(duì)社會(huì)治理工作影響明顯

1.信教人口眾多，宗教活動(dòng)場(chǎng)所分布廣泛。德欽境內(nèi)藏族和傈僳族人口居多，藏族全民信教，主要信仰藏傳佛教；傈僳族群眾所信仰的宗教主要是本民族原始宗教和20世紀(jì)后西方傳入的基督教、天主教。此外，納西族的東巴教等傳統(tǒng)原生宗教也在該縣存有一席之地。藏傳佛教、基督教、天主教、伊斯蘭教在德欽縣有信教群眾及其活動(dòng)場(chǎng)所，全縣依法登記的宗教活動(dòng)場(chǎng)所有23座，基本上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都分布有宗教活動(dòng)場(chǎng)所。

2.群眾的社會(huì)生活受宗教影響明顯。德欽境內(nèi)各民族人民的社會(huì)生活中，宗教的影響無(wú)處不在。人們的衣食住行、婚喪嫁娶、生老病死無(wú)一不受到宗教的影響，各民族的節(jié)日活動(dòng)也全都與宗教有關(guān)?！懊恳粋€(gè)民族在自己的發(fā)展過(guò)程中都會(huì)有這樣一個(gè)最高級(jí)別的精神寄托，以表示它是生命的來(lái)源，是我們這個(gè)自然秩序和社會(huì)秩序的規(guī)定者、立法者，而且是自然世界和人類世界未來(lái)發(fā)展的道德終極方向的一個(gè)安排者，或者叫做救贖者。”(2)叢日云·西方文明講演錄[M].北京大學(xué)出版社,2014:300.寺院成為信教群眾的重要活動(dòng)場(chǎng)所，許多規(guī)模不等的寺院、朝山拜佛場(chǎng)所、經(jīng)堂，是供奉及念佛經(jīng)、舉行宗教法會(huì)的場(chǎng)所，也往往也成為僧俗民眾的節(jié)日?qǐng)鏊?/p>

3.多種宗教交織影響社會(huì)治理工作效果。藏傳佛教中，信徒對(duì)活佛(仁波切)無(wú)限尊崇，活佛身上體現(xiàn)出的慈悲、智慧等獨(dú)特品格使其在社會(huì)活動(dòng)中能夠?qū)π疟姰a(chǎn)生巨大影響力。德欽縣政府相關(guān)部門在處理村民間的日常糾紛和解決社會(huì)矛盾時(shí)，尤其在處理林地糾紛、水源糾紛等問(wèn)題時(shí)，不同的信教群眾有不同的觀點(diǎn)和角度，對(duì)社會(huì)治理工作帶來(lái)難度。

二、德欽縣農(nóng)村基層治理法治化面臨的困境

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的利益矛盾以及宗教矛盾難以化解

1.因邊界糾紛、資源開采等利益矛盾引發(fā)的群體性事件

德欽縣位于三省區(qū)交界處，周邊幾個(gè)相鄰縣均為藏區(qū)，邊界村民間經(jīng)常發(fā)生群體性糾紛。多數(shù)斗毆事件均為村民間因邊界區(qū)域山林界線、林下資源開發(fā)利用等領(lǐng)域的矛盾糾紛引發(fā)。高海拔地區(qū)村民長(zhǎng)期靠山吃山，自《森林法》實(shí)施之后，特別是“三江并流”被列為國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)和世界自然遺產(chǎn)后，處于“三江并流”核心區(qū)的德欽作為重要的水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)，承擔(dān)起自然生態(tài)的維護(hù)責(zé)任，森林、草場(chǎng)作為重要資源加以保護(hù)，退耕還林、退牧還草成為擺在村民面前必須的選擇。村民的經(jīng)濟(jì)收入除了青稞種植外，主要依靠牦牛養(yǎng)殖和蟲草、松茸等采集，而這些經(jīng)濟(jì)來(lái)源直接與山林權(quán)、草場(chǎng)權(quán)掛鉤，隨著蟲草松茸資源的逐漸枯竭，因資源分布不均而跨界采挖、違規(guī)采挖引發(fā)的群體性糾紛不斷，對(duì)資源山林和草場(chǎng)的爭(zhēng)奪尤其容易發(fā)生在地界不清、歸屬不明地段，邊界糾紛往往成為引發(fā)村民集體糾紛等群體性事件的主要因素。除邊界糾紛之外，在移民搬遷、土地承包、工程建設(shè)、道路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域也容易引發(fā)集體維權(quán)的群體性事件。如2016年10月至11月，德欽縣查里桶村永芝三個(gè)村民小組村民就因利益受損而設(shè)卡堵路，阻撓德貢公路項(xiàng)目施工，并集體上訪。

2．宗教矛盾

德欽縣世居各少數(shù)民族幾乎全民信仰宗教，世界著名的四大宗教——佛教、基督教、天主教、伊斯蘭教——在德欽都有信仰群眾分布，此外，一些民族還信奉本民族宗教(如傈僳族、納西族等)，是多種宗教并存流傳之地，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都設(shè)有宗教活動(dòng)場(chǎng)所，宗教已經(jīng)滲透到農(nóng)村社會(huì)生活的方方面面。當(dāng)?shù)卮迕裾J(rèn)為，宗教對(duì)信眾而言能夠起到調(diào)適心理、慰藉精神等作用，藏傳佛教等宗教所主張的來(lái)世今生、轉(zhuǎn)世輪回、因果報(bào)應(yīng)觀也一定程度上對(duì)信徒的道德提升起到積極作用。但在德欽縣的社會(huì)治理工作中，因宗教而產(chǎn)生的矛盾和糾紛也比較突出。

(二)村民自治制度落實(shí)不到位

按照目前我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的鄉(xiāng)政村治模式，基層政權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，在行政村實(shí)行基層群眾自治，由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)對(duì)村事務(wù)進(jìn)行管理，對(duì)村重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，以保障農(nóng)村社會(huì)的自主性。而目前該自治制度在很多農(nóng)村的落實(shí)情況卻不容樂(lè)觀，德欽縣也是如此。德欽縣在落實(shí)村民自治制度方面存在的主要問(wèn)題是自治組織作用難以有效發(fā)揮。

農(nóng)村自治組織作用的有效發(fā)揮需具備幾個(gè)條件：一是基層政府的放權(quán)和指導(dǎo)；二是村民的自治意識(shí)；三是村組織成員的管理能力。而這幾個(gè)條件目前在德欽縣農(nóng)村落實(shí)情況不佳，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

一是目前德欽縣農(nóng)村居民均為少數(shù)民族群眾，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期處于較為落后狀態(tài)，村民的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，自我管理能力有限，對(duì)村民自治無(wú)法全面理解，也就談不上積極、主動(dòng)參與村級(jí)事務(wù)。

二是德欽縣目前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有限，村民的經(jīng)濟(jì)收入主要依靠家庭養(yǎng)殖和種植，對(duì)村集體的依賴程度不高。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的缺乏一方面使得村民自治組織的物質(zhì)基礎(chǔ)不牢固，運(yùn)作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有穩(wěn)定來(lái)源，村組織成員也因經(jīng)濟(jì)收入不高而缺乏管理村事務(wù)的積極主動(dòng)性；另一方面由于村民自治組織無(wú)法為村民提供更好的服務(wù)，也導(dǎo)致其難以對(duì)村民產(chǎn)生凝聚力和吸引力，村民的參與積極性不強(qiáng)。

(三)村民法治意識(shí)有待提升

德欽縣常住人口以信仰宗教的少數(shù)民族為主，群眾因信奉因果輪回，相信今生“行善”才會(huì)有來(lái)世的福報(bào)，如果今生“行惡”則會(huì)來(lái)世下地獄的宗教教義而具備良好的品格。(3)覃光廣等·中國(guó)少數(shù)民族宗教概覽[M].中央民族學(xué)院出版社,1988:155.但在法治中國(guó)建設(shè)的大背景下，地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的德欽縣也必須走法治建設(shè)之路。全民守法是法治社會(huì)的主要標(biāo)志之一，而守法的主觀條件則是守法主體的主觀心理狀態(tài)和法律意識(shí)水平。(4)張文顯·法理學(xué)[M].高等教育出版社,2018:256.從這一主觀條件來(lái)看，德欽縣的法治建設(shè)目前存在幾個(gè)短板。

1.由于嚴(yán)酷的自然環(huán)境條件和社會(huì)傳統(tǒng)文化影響，德欽縣農(nóng)村村民的文化程度普遍不高，文化知識(shí)水平的低下又造成法律知識(shí)的匱乏和法治意識(shí)的淡漠。無(wú)知和愚昧往往為違法犯罪埋下禍根。

2.村民在社會(huì)生活中遇到糾紛和矛盾還是習(xí)慣于用自己認(rèn)可的方式解決，民間調(diào)解和訴訟功能尚不能充分發(fā)揮功能。如德欽縣法院2016年全年受理的民事案件僅為148件，村民間的許多糾紛都沒(méi)能通過(guò)正常的訴訟渠道解決。

3.村民在追求和獲取利益的同時(shí)，法律權(quán)利、義務(wù)觀念相對(duì)匱乏。隨著國(guó)家對(duì)自然資源的保護(hù)力度日漸加大，山林、草場(chǎng)、松茸、蟲草等能夠?yàn)榇迕駧?lái)現(xiàn)實(shí)利益的資源逐漸成為大家爭(zhēng)奪的目標(biāo)，對(duì)權(quán)屬劃分的無(wú)視與不滿容易導(dǎo)致紛爭(zhēng)產(chǎn)生，而由于缺乏第三方的有效調(diào)處，紛爭(zhēng)往往容易升級(jí)，繼而演變成群體性的打斗，導(dǎo)致傷亡發(fā)生。

三、德欽縣農(nóng)村基層治理法治化策略

(一)基層黨組織執(zhí)政能力和基層政府執(zhí)法能力的提升

法治中國(guó)的實(shí)現(xiàn)要求國(guó)家治理方式發(fā)生改變，從國(guó)家治理向社會(huì)自治轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的共同治理。政府需要適當(dāng)放權(quán)，一些可以由社會(huì)處理的事務(wù)交給社會(huì)自己去決定和處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層治理法治化的主導(dǎo)力量，其行事方式的轉(zhuǎn)變是影響農(nóng)村法治建設(shè)的關(guān)鍵。

1.基層黨組織依法執(zhí)政與基層政府依法行政

當(dāng)前德欽縣暴露出的一系列民族問(wèn)題和地區(qū)安全與穩(wěn)定問(wèn)題考驗(yàn)著基層黨組織的執(zhí)政能力，需適時(shí)改進(jìn)黨在德欽縣這類西部民族地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，在處理諸如穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題、宗教信仰與宗教活動(dòng)問(wèn)題、少數(shù)民族群眾的權(quán)益保障問(wèn)題時(shí)，踐行依法執(zhí)政，從而為農(nóng)村基層治理法治化提供政治保障。在處理發(fā)展與穩(wěn)定之間關(guān)系時(shí)，需始終明確穩(wěn)定與發(fā)展并重，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能真正實(shí)現(xiàn)民生的改善，而保障社會(huì)穩(wěn)定則是義不容辭的責(zé)任。在處理民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題時(shí)，不回避且以尊重、合作、引導(dǎo)的理念對(duì)待和處理宗教問(wèn)題。

在德欽縣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，以及在處理涉及民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾中，基層政府應(yīng)該做到依法行政，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定行事，擯棄運(yùn)動(dòng)式治理和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式，做到依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、執(zhí)法程序公開，打造法治政府，發(fā)揮政府在農(nóng)村基層法治化建設(shè)中的主導(dǎo)作用，提升政府的權(quán)威性與公信力。

2.處理好基層政府與村民自治組織的關(guān)系

目前德欽縣農(nóng)村村民自治程度有限，這是阻礙農(nóng)村社會(huì)治理法治化進(jìn)程的一個(gè)因素，需要培育和提高村民自主管理的意識(shí)和能力，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)政村治。但作為農(nóng)村基層治理法治化的主導(dǎo)力量，更多工作還得基層政府去做?！稗r(nóng)村法治化治理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接應(yīng)從居于主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)著手，轉(zhuǎn)變職能，并著手推進(jìn)村民自治的法治化轉(zhuǎn)型。”(5)宋義云·論農(nóng)村法治化治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的銜接[J].湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2016：3.(6)馬長(zhǎng)山·從國(guó)家構(gòu)建到共建共享的法治轉(zhuǎn)向[J].法學(xué)研究,2017:3.如前所述，德欽縣由于存在諸多影響社會(huì)穩(wěn)定的復(fù)雜因素，很大一部分社會(huì)不穩(wěn)定因素最初均源自村民的利益訴求和村民間因利益產(chǎn)生的糾紛，這些村民內(nèi)部的矛盾可以首先在村民自治組織內(nèi)部加以解決，基層政府需要做的是對(duì)村民自治組織的產(chǎn)生和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，防止農(nóng)村宗族勢(shì)力控制自治組織，并對(duì)其工作進(jìn)行指導(dǎo)。

3.加強(qiáng)基層政府服務(wù)社會(huì)的意識(shí)和能力

現(xiàn)代法治社會(huì)中政府所擁有的公權(quán)力理應(yīng)為群眾服務(wù)，這與中國(guó)古代專制社會(huì)中的皇權(quán)與“子民”的關(guān)系截然不同。在法治國(guó)家，為社會(huì)提供公共服務(wù)是政府本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，保障憲法和法律賦予人民群眾的權(quán)利，將為少數(shù)民族群眾提供良好的公共服務(wù)和資源以改善其民生作為其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

(二)社會(huì)組織功能的發(fā)揮

法治的根本和核心是對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的保障，國(guó)家、社會(huì)和公民個(gè)人是參與法治建設(shè)的三方主體?！胺ㄖ尾豢赡苁莵?lái)自于國(guó)家的或者民間的單邊行動(dòng)，而是立足于國(guó)家與社會(huì)的多元力量的互動(dòng)推進(jìn)過(guò)程?！?7)宋方青·社區(qū)治理：在硬法與軟法之間[J].現(xiàn)代法治研究,2016:1.(8)馬長(zhǎng)山等·社會(huì)建設(shè)與法治發(fā)展年度觀察報(bào)告2013[M].法律出版社,2014:39.原來(lái)的社會(huì)治理方式是政府代表國(guó)家管理所有的社會(huì)事務(wù)，而現(xiàn)代法治要求從國(guó)家中分立出來(lái)的公民社會(huì)能夠具備表達(dá)利益訴求的能力，能夠參與到社會(huì)公共事務(wù)的決策與管理中?！胺ㄖ尾⒉坏扔趪?guó)家要把社會(huì)生活的方方面面都用法律管起來(lái)，有效性的做法是國(guó)家還必須為公民社會(huì)留下必要的空間，實(shí)行廣泛的公民自治，在硬法與軟法之間進(jìn)行互補(bǔ)性的規(guī)則之治?！?9)[美]羅斯科·龐德·通過(guò)法律的社會(huì)控制[M].商務(wù)印書館,1984:30.“公民社會(huì)的發(fā)展，在觀念層面上有賴于各類社會(huì)組織自身主體性的凸顯，在制度層面上要求這些組織獲得參與社會(huì)公共事務(wù)的合法性基礎(chǔ)?！敝醒胝üぷ鲿?huì)議也要求健全以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型社區(qū)治理體系，促進(jìn)民事民議、民事民辦、民事民管。德欽縣作為西部少數(shù)民族地區(qū)所存在的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等問(wèn)題是目前國(guó)內(nèi)外很多社會(huì)組織致力于解決的問(wèn)題，因此能夠吸引眾多社會(huì)組織參與到德欽的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中。社會(huì)組織在解決和處理問(wèn)題時(shí)的思路和方法可能與政府有所不同，較為簡(jiǎn)單的操作方式能夠使問(wèn)題的處理效率更高，跳出各種規(guī)制框架制約的調(diào)查研究能夠獲得更真實(shí)的數(shù)據(jù)材料。社會(huì)組織在一些社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾比較突出、尖銳的領(lǐng)域，往往能夠發(fā)揮充分的作用，包括德欽在內(nèi)的云南農(nóng)村法治建設(shè)不能缺少社會(huì)組織的在場(chǎng)和參與。目前國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織在參與云南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)過(guò)程中在農(nóng)村基層政府的支持和幫助下，可以發(fā)揮更大的作用。

(三)多途徑糾紛解決方式的運(yùn)用

作為全國(guó)基層社會(huì)治理典范的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”表明，農(nóng)村基層治理法治化要求政府、社會(huì)組織和村民都參與進(jìn)來(lái)，政府發(fā)揮治理的主導(dǎo)作用，社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我調(diào)節(jié)，而村民則通過(guò)自治完成自我管理。伴隨著云南農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，利益沖突和矛盾的復(fù)雜性也隨著權(quán)利主張的多元性逐漸凸顯，多元化的治理和多元化的糾紛解決方式訴求也隨之產(chǎn)生。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度上來(lái)說(shuō)，云南少數(shù)民族地區(qū)與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生地浙江諸暨等發(fā)展較快的地區(qū)相比要落后得多，社會(huì)關(guān)系中還包含著民族、宗教、邊疆等因素，解決社會(huì)矛盾和糾紛的渠道應(yīng)體現(xiàn)這些特殊性。

1.少數(shù)民族長(zhǎng)老和鄉(xiāng)村精英的作用

在云南少數(shù)民族地區(qū)，幾乎每個(gè)村寨都有德高望重的長(zhǎng)老，這些長(zhǎng)老知識(shí)閱歷豐富，在村寨里普遍受人尊敬，其言行對(duì)村民有較大影響力，對(duì)于簡(jiǎn)單的鄰里糾紛可以起到“說(shuō)和”和調(diào)解作用。如傈僳族就有由本民族長(zhǎng)老擔(dān)任教會(huì)會(huì)長(zhǎng)、管事等職務(wù)的傳統(tǒng)，實(shí)際上長(zhǎng)老就成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活中政治、經(jīng)濟(jì)、宗教三位一體的代表人物。最大限度地爭(zhēng)取長(zhǎng)老對(duì)基層政府治理工作的支持，發(fā)揮好長(zhǎng)老的積極作用，能夠及時(shí)了解并一定程度回應(yīng)村民的利益訴求，也能有效地化解村民間的矛盾和糾紛，對(duì)于減輕政府負(fù)擔(dān)和司法機(jī)關(guān)的壓力有著重要的意義。

除了德高望重的長(zhǎng)老之外，在外求學(xué)或打工后回村的年輕人也會(huì)對(duì)農(nóng)村事務(wù)的治理產(chǎn)生影響，這些年輕人具備一定知識(shí)水平，有相當(dāng)?shù)囊娮R(shí)和能力，還掌握一些信息技術(shù)，對(duì)農(nóng)村事務(wù)的處理有自己的見解，屬于目前農(nóng)村社會(huì)中的精英人群?；鶎诱谶M(jìn)行農(nóng)村法治建設(shè)過(guò)程中，需充分尊重并慎重對(duì)待這部分精英人群，肯定他們的優(yōu)點(diǎn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)其積極參與到農(nóng)村事務(wù)治理工作中，并采納他們提出的合理化建議，防止其因被邊緣化或被分裂勢(shì)力所利用而成為影響社會(huì)治安的不利因素。

2. 宗教的作用

作為一個(gè)幾乎全民信教的西部少數(shù)民族地方，宗教在德欽縣農(nóng)村基層治理法治化進(jìn)程中是繞不開的話題。作為一種社會(huì)規(guī)范，宗教已經(jīng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)生活各方面產(chǎn)生影響。在德欽，法律和宗教可以做到相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展?！叭绻稍诮裉焓巧鐣?huì)控制的主要手段，那么它就需要宗教、道德和教育的支持。”一些宗教教義要求信徒“向善”，這其實(shí)能夠使法律在社會(huì)生活中得到更好的實(shí)施，與“依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”的中國(guó)特色社會(huì)主義法治觀不謀而合。如果信徒嚴(yán)格遵守宗教教義，不但不會(huì)違法犯罪、破壞社會(huì)秩序，而且能夠通過(guò)嚴(yán)格自律而使內(nèi)在心靈得到凈化，道德得以提升，為社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。如藏傳佛教的超越精神能夠提升人的精神世界，戒律的神圣性能夠阻止信徒因爭(zhēng)權(quán)奪利而產(chǎn)生紛爭(zhēng)，對(duì)“善”的信仰和追求能夠防止人們的道德墮落。

作為與法律互補(bǔ)的社會(huì)規(guī)范，宗教能解決法律規(guī)范難以解決的難題，如涉及到人們內(nèi)心需求和終極關(guān)懷的矛盾和糾紛，只能求助于宗教規(guī)范。對(duì)發(fā)生在信徒之間的日常糾紛和社會(huì)矛盾，一旦有寺院里的活佛、僧侶出面協(xié)調(diào)，一般都比較容易得到解決。因此充分調(diào)動(dòng)宗教人士的積極主動(dòng)性，引導(dǎo)其在社會(huì)矛盾的處理過(guò)程中作出貢獻(xiàn)，可以減輕政府和司法機(jī)關(guān)的壓力。

在處理宗教與法律之間關(guān)系時(shí)，執(zhí)法人員需要掌握合適的方式方法。如果工作方法簡(jiǎn)單粗暴，則其管理行為無(wú)法得到廣大信眾的支持，甚至可能激化矛盾。因此提高執(zhí)法人員素質(zhì)，培養(yǎng)嚴(yán)格依法管理宗教事務(wù)的執(zhí)法隊(duì)伍，依法維護(hù)宗教團(tuán)體的合法權(quán)益，尊重信教群眾的宗教信仰做到愛國(guó)愛教是目前德欽縣政府部門應(yīng)當(dāng)做好的工作。

3.民間調(diào)解方式

民間調(diào)解在我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)生活中作為訴訟外解決糾紛的方式，一直以來(lái)都是處理人民內(nèi)部矛盾不可或缺的方法。民間調(diào)解主持人一般依照法律、政策、鄉(xiāng)規(guī)民約或善良風(fēng)俗對(duì)產(chǎn)生糾紛的雙方進(jìn)行勸導(dǎo)排解，以雙方都能接受的結(jié)果解決紛爭(zhēng)。以人民調(diào)解委員會(huì)為代表的民間調(diào)解組織在處理村民間的日常糾紛時(shí)，有著訴訟方式所不具備的優(yōu)勢(shì)，如及時(shí)、經(jīng)濟(jì)、高效。對(duì)于一些鄰里間產(chǎn)生的糾紛，如果第三方能及時(shí)介入，及時(shí)處理，就不至于激化矛盾，影響生產(chǎn)生活。因此這種在我國(guó)早已存在的民間糾紛解決方式一直深受廣大群眾歡迎。德欽縣農(nóng)村基層政府在進(jìn)行法治化建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)打好民間調(diào)解這張牌，使村民間的矛盾能夠在第一時(shí)間得到化解，避免由一般糾紛演變?yōu)槿后w性斗毆，成為農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

4.訴訟方式

訴訟是法治社會(huì)正常的定紛止?fàn)幏绞剑哂袠O大權(quán)威性。在云南農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)村民間的糾紛無(wú)法以其他方式得到有效解決時(shí)，訴訟就成為最終為當(dāng)事人解決紛爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)正義的途徑。中央政法工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化法治的保障作用，引導(dǎo)社會(huì)成員養(yǎng)成在法治軌道上主張權(quán)利、解決紛爭(zhēng)的習(xí)慣。訴訟作用的有效發(fā)揮依賴于適用法律的人，因此一支高素質(zhì)司法隊(duì)伍的打造是德欽縣目前需要完成的工作。針對(duì)德欽縣農(nóng)村的特殊情況，司法機(jī)關(guān)工作人員不僅應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的法律知識(shí)和運(yùn)用法律解決紛爭(zhēng)的技能，熟悉當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語(yǔ)言和習(xí)慣，還需要學(xué)會(huì)處理宗教與法律之間的關(guān)系。

(四)村民法律意識(shí)的培養(yǎng)與提升

由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族習(xí)慣、宗教、教育等因素的影響，德欽縣農(nóng)村人口法律意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)是存在的，這無(wú)疑成為法治社會(huì)形成的一大障礙。法律意識(shí)是需要培養(yǎng)的，目前德欽縣農(nóng)村存在培養(yǎng)村民法律意識(shí)的有利條件：一是精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施能夠最大限度地使農(nóng)村人口擺脫貧困，這是村民法律意識(shí)培養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二是當(dāng)?shù)亟逃秸鸩教岣?，這是村民法律意識(shí)培養(yǎng)的文化基礎(chǔ)。以往因?yàn)榻逃铰浜?，許多村民處于文盲半文盲狀態(tài)，要求一個(gè)大字不識(shí)的村民去了解法律是不可想象的；三是德欽縣農(nóng)村村民幾乎全民信教，宗教教義要求信眾“向善”，起到實(shí)質(zhì)上提升信眾道德的作用，這是村民法律意識(shí)培養(yǎng)的道德基礎(chǔ)；四是當(dāng)?shù)卣恢痹谧龅姆ㄖ菩麄鹘逃ぷ?，這是村民法律意識(shí)培養(yǎng)的外部條件。

當(dāng)前需要進(jìn)一步解決的是法制宣傳教育的成效問(wèn)題，基層政府部門不能僅將法制宣傳教育作為一項(xiàng)指標(biāo)和任務(wù)加以完成，而是需要具體研究如何才能使法制宣傳教育真正起到效果，如何才能讓原來(lái)只信奉宗教的信眾接受并信仰法律，如何使村民在發(fā)生糾紛時(shí)首先想到的救濟(jì)渠道是法律。這需要將法律規(guī)范與宗教規(guī)范、法律規(guī)范與道德規(guī)范有機(jī)結(jié)合起來(lái)，找到相互間的共同點(diǎn)，用宗教信仰群眾能夠接受的方式開展法律宣傳，才能起到事半功倍的效果。

四、結(jié)語(yǔ)

云南作為邊疆民族地區(qū)，在基層社會(huì)治理的路徑選擇與具體策略上，必然存在與其他地區(qū)不同的特點(diǎn)。德欽作為農(nóng)村和少數(shù)民族人口占絕對(duì)多數(shù)的高海拔縣份，是云南邊疆民族地區(qū)特色的典型代表，對(duì)其基層社會(huì)治理法治化工作進(jìn)行的研究于整個(gè)邊疆民族地區(qū)而言具有代表意義。德欽在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族因素、宗教因素等方面存在的特征決定了其基層社會(huì)治理方式在吸取和借鑒其他地方基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更需要結(jié)合本地方的實(shí)際，充分考慮民族因素和宗教因素，走出一條真正適合本地方的社會(huì)治理路徑。