“金三角”地區(qū)替代發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)及對(duì)策研究
——以西雙版納傣族自治州境外替代發(fā)展為例

阮世祝 牛何蘭 劉 杰

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

一、依法開(kāi)展境外罌粟替代發(fā)展是禁毒除源治本之策

“金三角”是對(duì)中國(guó)危害最大的世界毒源地之一，云南省是“金三角”地區(qū)毒品向國(guó)內(nèi)走私內(nèi)流的主要通道，也是全國(guó)禁毒的第一道防線。20世紀(jì)80年代以來(lái)，境內(nèi)外販毒集團(tuán)把云南作為毒品消費(fèi)市場(chǎng)和走私通道，導(dǎo)致毒品犯罪活動(dòng)與日俱增 。云南省積極參與國(guó)際禁毒合作，并成為中國(guó)與國(guó)際社會(huì)開(kāi)展聯(lián)合禁毒的主要門戶，為推動(dòng)國(guó)際禁毒事業(yè)做了大量有效工作，如：積極推進(jìn)參與制定雙邊、多邊區(qū)域禁毒合作機(jī)制；參與構(gòu)建瀾滄江——湄公河執(zhí)法合作機(jī)制；積極開(kāi)展對(duì)外援助培訓(xùn)；推進(jìn)境外罌粟替代發(fā)展，減輕毒品對(duì)中國(guó)的危害等，取得了突出成效，得到國(guó)際社會(huì)充分認(rèn)可和肯定。

毒品問(wèn)題的全球化，使世界各國(guó)認(rèn)識(shí)到毒品問(wèn)題不再是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的問(wèn)題，而是全人類共同面臨的全球性問(wèn)題，單靠某一國(guó)家的力量完成禁毒是不可能的。要有效打擊毒品的種植、販賣、運(yùn)輸、消費(fèi)和洗錢活動(dòng)，就必須進(jìn)行國(guó)際禁毒合作，毒品問(wèn)題已成為危害人類最嚴(yán)重的國(guó)際性問(wèn)題。

中國(guó)“要?jiǎng)?wù)實(shí)開(kāi)展禁毒國(guó)際合作,將禁毒國(guó)際合作作為對(duì)外執(zhí)法安全合作的重要內(nèi)容,認(rèn)真履行國(guó)際禁毒公約義務(wù),積極參與聯(lián)合國(guó)禁毒機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)的活動(dòng),建立與世界各國(guó)和國(guó)際組織多層次、全方位的禁毒國(guó)際合作格局?！?1)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)禁毒工作的意見(jiàn)》2014年7月。加強(qiáng)國(guó)際禁毒合作，對(duì)于推動(dòng)世界范圍的禁毒斗爭(zhēng)發(fā)展和從更廣泛的視角及更深的層次解決我國(guó)毒品問(wèn)題，有著重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

“禁毒合作的主體是國(guó)家，執(zhí)行主體主要是國(guó)家禁毒執(zhí)法機(jī)關(guān)；禁毒國(guó)際合作是通過(guò)執(zhí)法合作各方基于以互相幫助、互相支持等方式實(shí)現(xiàn)合作意圖和目的?！?2)《中華人民共和國(guó)禁毒法》。我國(guó)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，通過(guò)對(duì)外援助等渠道支持有關(guān)國(guó)家實(shí)施毒品原植物替代種植、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。1998年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第20次會(huì)議通過(guò)了替代發(fā)展的普遍定義：替代發(fā)展就是在持續(xù)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，通過(guò)制定符合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際的發(fā)展措施，防止和清除含有致幻劑和精神麻醉作用的違禁農(nóng)作物的種植的一個(gè)過(guò)程。替代發(fā)展是通過(guò)采取具體、合法并具有經(jīng)濟(jì)可行的措施加強(qiáng)農(nóng)村的發(fā)展，以阻止、縮減或消除毒品原植物的非法種植。通過(guò)替代發(fā)展改變?cè)N植戶的生活方式與生產(chǎn)方式，提高其合法收入，增加生活來(lái)源，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)代替毒品經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展的狀態(tài)。替代發(fā)展既包括替代種植，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施的建設(shè)及教育、衛(wèi)生設(shè)施的援助，促進(jìn)替代發(fā)展國(guó)家采取禁毒禁種措施。要充分結(jié)合種植群體和地域社會(huì)文化特征，切實(shí)有效制定以罌粟種植為主的生活方式向經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的綜合性持久性系統(tǒng)工程。

“縣級(jí)以上人民政府及商務(wù)、海關(guān)等有關(guān)行政主管部門應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)依法出境開(kāi)展毒品原植物替代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,發(fā)展替代產(chǎn)業(yè),執(zhí)行國(guó)家在境外開(kāi)展替代產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品依法提供減免稅、市場(chǎng)準(zhǔn)入和進(jìn)出口的便利和優(yōu)惠政策。各級(jí)禁毒委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)境外毒品原植物替代發(fā)展的協(xié)調(diào)、服務(wù)和指導(dǎo)?！?3)《云南省禁毒條例》。多年來(lái)中國(guó)按照國(guó)際公約與相關(guān)法律法規(guī)持續(xù)為緬甸和老撾北部傳統(tǒng)罌粟種植區(qū)開(kāi)展罌粟替代種植和提供產(chǎn)業(yè)技術(shù)資金援助，累計(jì)實(shí)施緬北、老北替代種植項(xiàng)目200余個(gè)，培訓(xùn)周邊國(guó)家禁毒執(zhí)法官員，提供禁毒技術(shù)和資金援助，有效減少這些地區(qū)對(duì)毒品經(jīng)濟(jì)的依賴程度。(4)鄔春陽(yáng).為打贏新時(shí)代禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)不懈奮斗[N].人民公安報(bào)，2018-12-06.當(dāng)前，替代發(fā)展不僅作為減少毒品的方法，還成為鞏固經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的手段，并作為聯(lián)合國(guó)縮減貧窮采用的策略之一，中國(guó)政府把幫助鄰國(guó)開(kāi)展罌粟替代發(fā)展工作作為解決“金三角”毒品問(wèn)題的重要措施之一。

二、中國(guó)境外毒品替代發(fā)展工作效果顯著

從20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)先后與“金三角”地區(qū)有關(guān)國(guó)家簽署了一系列禁毒協(xié)議和禁毒行動(dòng)計(jì)劃，確立禁毒合作關(guān)系，有效實(shí)施“綠色禁毒工程”，“金三角”地區(qū)毒品替代種植計(jì)劃取得了顯著成就，從理論上來(lái)說(shuō)替代發(fā)展的主要目標(biāo)是減少毒品生產(chǎn)原材料的供應(yīng)，鞏固合法經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)罌粟種植地區(qū)回到國(guó)家主流經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的正規(guī)軌道上來(lái)。替代項(xiàng)目融合了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生存、工作需求以增加就業(yè)機(jī)會(huì)，一些基礎(chǔ)項(xiàng)目旨在提高教育、健康水平，通過(guò)提供純凈水及醫(yī)療設(shè)施等來(lái)幫助社會(huì)的發(fā)展，滿足市場(chǎng)的需求。從實(shí)際效果來(lái)說(shuō)，境外替代發(fā)展實(shí)現(xiàn)了雙贏。中國(guó)企業(yè)赴緬甸、老撾北部地區(qū)開(kāi)展罌粟替代種植,發(fā)展替代產(chǎn)業(yè), 在境外禁種除源，效果顯著。

(一)經(jīng)濟(jì)效益方面

20世紀(jì)90年代以來(lái)，云南省西雙版納州各級(jí)政府積極引導(dǎo)企業(yè)“走出去”開(kāi)展境外替代種植。通過(guò)多年努力，與西雙版納州相鄰的緬甸撣邦東部第四特區(qū)轄區(qū)內(nèi)已實(shí)現(xiàn)罌粟全面禁種，老撾北部四省替代種植項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)罌粟種植基本絕跡，替代發(fā)展為中國(guó)國(guó)際禁毒合作探索出一條行之有效的“綠色禁毒”路子。

首先，替代發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。西雙版納商務(wù)局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，西雙版納州共有38戶企業(yè)在境外開(kāi)展替代種植，其中在老撾有25戶，在緬甸有16戶。項(xiàng)目主要分布在老撾的南塔省、烏多姆賽省、豐沙里省等北部省區(qū)，以及緬甸撣邦東部第四特區(qū)。替代種植品種主要有橡膠、香蕉、稻谷、玉米、甘蔗、芝麻、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物和農(nóng)作物，部分企業(yè)在境外興建了橡膠、玉米、茶葉等加工廠。全州在境外替代種植面積達(dá)到100多萬(wàn)畝。

其次，基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)成效明顯。西雙版納州替代發(fā)展項(xiàng)目實(shí)施涉及老撾、緬甸1656個(gè)村寨，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)約66萬(wàn)人次。新建或改擴(kuò)建公路里程約900公里，架橋或修建涵洞208座，潔凈飲用水項(xiàng)目建設(shè)205項(xiàng)，捐資新建學(xué)校42所，建設(shè)醫(yī)療服務(wù)站52個(gè)，有效改善了罌粟種植區(qū)交通、醫(yī)療、教育等條件，深受所在國(guó)政府和人民群眾的高度贊譽(yù)。

再次，替代項(xiàng)目增加了百姓收入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平顯著提高。在開(kāi)展替代項(xiàng)目的地區(qū)，農(nóng)民放棄罌粟種植，并通過(guò)替代發(fā)展提供的就業(yè)機(jī)會(huì)收入得到增加。替代發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如新建醫(yī)院、學(xué)校以及修建道路使農(nóng)民成為直接受益者，生活水平和質(zhì)量明顯提高。西雙版納順達(dá)進(jìn)出口貿(mào)易有限責(zé)任公司自2006年在緬甸撣邦東部第四特區(qū)開(kāi)展橡膠種植項(xiàng)目以來(lái)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年收入由390元增加到6000余元。西雙版納金潤(rùn)商貿(mào)有限公司自2004年在老撾瑯勃拉邦省南巴縣開(kāi)展橡膠種植以來(lái)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年收入由2000元增加到近萬(wàn)元。

(二)社會(huì)效益方面

西雙版納州境外罌粟替代種植在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，社會(huì)效益也顯現(xiàn)出來(lái)。一是促進(jìn)了緬甸北部、老撾北部毒源地政府對(duì)禁毒工作認(rèn)識(shí)的深化。通過(guò)境外替代發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)了緬甸、老撾政府和地方特區(qū)政府禁毒的決心，禁毒共識(shí)初步形成，禁毒工作落實(shí)的自上而下格局已經(jīng)形成。二是促進(jìn)毒源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。境外替代種植發(fā)展最大限度減輕當(dāng)?shù)胤N植戶對(duì)毒品經(jīng)濟(jì)的依賴，拓寬了經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道，緩解罌粟禁種后的生產(chǎn)生活困境，替代項(xiàng)目開(kāi)展為當(dāng)?shù)匕傩諚壏N罌粟、發(fā)展生產(chǎn)、拓寬收入來(lái)源提供了新的就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，有效減少了毒品原植物種植，使毒品替代種植發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)始向可持續(xù)方向發(fā)展，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性發(fā)展的狀態(tài)。三是促進(jìn)了毒源地社會(huì)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。替代種植企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施地?zé)o償開(kāi)展道路、衛(wèi)生、水利、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活條件，文化、教育、衛(wèi)生得到發(fā)展，醫(yī)療條件逐步改善，受教育人口擴(kuò)大，受教育水平提升，文化素質(zhì)明顯提高。促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，禁毒國(guó)際合作，禁毒除源效果初步顯現(xiàn)。

三、境外替代發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)

中國(guó)在“金三角”地區(qū)開(kāi)展替代發(fā)展取得雙贏效果，目前隨著世界毒情日趨復(fù)雜，“金三角”地區(qū)政治形勢(shì)復(fù)雜，毒情也日益嚴(yán)峻，對(duì)中國(guó)在境外開(kāi)展替代發(fā)展工作形成新的挑戰(zhàn)。

(一)境外毒情形勢(shì)嚴(yán)峻，禁種除源難度仍然存在

“金三角”罌粟種植是由其特殊的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、地理原因形成，雖經(jīng)國(guó)際社會(huì)和中國(guó)多年的努力，但始終沒(méi)有完全禁絕，其中還出現(xiàn)階段性、局部性反彈。2018年，中國(guó)共繳獲“金三角”各類毒品29.6噸，同比上升17.6%(5)中國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì)《2018年中國(guó)禁毒報(bào)告》。。2018年“金三角”緬北、老北地區(qū)罌粟種植面積共56.3萬(wàn)畝，同比略有下降2.5%，但是依舊保持在高位，就罌粟種植面積估算能生產(chǎn)鴉片500多噸。毒源地毒品生產(chǎn)加工有增無(wú)減，毒品加工廠數(shù)量雖有所減少，但加工能力并未減少，而且方式更加隱蔽 。

境外少數(shù)民族地方武裝由于歷史原因，以毒養(yǎng)軍和以軍護(hù)毒的情況仍然有存在。2005年前后緬北各武裝割據(jù)勢(shì)力迫于國(guó)際社會(huì)壓力和自身發(fā)展需要，先后宣布禁種罌粟，放棄毒品種植與加工，但鞏固禁種成果實(shí)現(xiàn)全面禁種還存在很多困難。2008年緬甸政府出臺(tái)了和平改編幾個(gè)特區(qū)的方案，武裝部隊(duì)收歸緬甸中央并進(jìn)行整編，行政區(qū)劃重新理順。云南周邊幾個(gè)特區(qū)高度警覺(jué)，暗中調(diào)整策略。緬甸中央政府用強(qiáng)硬手段將果敢王彭家聲逐出果敢，導(dǎo)致各特區(qū)紛紛整軍備戰(zhàn)，以販毒聚斂錢財(cái)，以備戰(zhàn)爭(zhēng)。云南周邊緬甸的幾個(gè)特區(qū)，先后實(shí)現(xiàn)了罌粟禁種，并明令禁止毒品經(jīng)特區(qū)進(jìn)入中國(guó)，但是2008年“果敢”事件之后，緬北罌粟種植加工逐漸反彈，并大規(guī)模向中國(guó)走私滲透。“金三角”地區(qū)老撾北部毒品對(duì)中國(guó)的危害雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上緬北，但是其仍然面臨罌粟種植反彈的形勢(shì)。聯(lián)合國(guó)毒品犯罪問(wèn)題辦公室發(fā)布的《2018年世界毒品報(bào)告》顯示：老撾北部罌粟種植面積出現(xiàn)反彈，北部五省一些邊遠(yuǎn)山村偷種罌粟現(xiàn)象較為嚴(yán)重。緬北政治環(huán)境的變化復(fù)雜和毒情形勢(shì)的嚴(yán)峻，制約了中國(guó)在境外“金三角”地區(qū)替代發(fā)展工作的開(kāi)展，增加了毒品替代發(fā)展工作的難度。

(二)境外替代企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和困難

通過(guò)對(duì)西雙版納州境外替代企業(yè)實(shí)地調(diào)研與訪談，發(fā)現(xiàn)目前境外替代企業(yè)面臨著以下幾方面的問(wèn)題。

第一，替代發(fā)展后勁不足、推動(dòng)難。目前的國(guó)際合作局面特別是投入機(jī)制沒(méi)有真正形成，替代發(fā)展后勁不足，替代發(fā)展由雙方地方政府合作，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和種植戶深度貧困的影響，開(kāi)展合作很難再有更大的作為。以西雙版納順達(dá)公司為例，由于天然橡膠價(jià)格持續(xù)走低,市場(chǎng)價(jià)由2011年平均每噸干膠4.2萬(wàn)元下降為1.1萬(wàn)元,收購(gòu)價(jià)更跌至8000元/噸，致使天然橡膠生產(chǎn)出現(xiàn)了全行業(yè)虧損。過(guò)低的膠價(jià)使廣大膠農(nóng)的割膠積極性不高,產(chǎn)量受到很大影響，同時(shí)受市場(chǎng)行情變化,企業(yè)產(chǎn)品銷售價(jià)差空間逐步縮小,也制約了替代企業(yè)的發(fā)展。

第二，經(jīng)營(yíng)成本高、盈利難。由于替代企業(yè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和政策保障，替代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)、生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題突出。再加上境外勞動(dòng)力成本逐漸增加，境外替代企業(yè)出現(xiàn)用工荒，甚至開(kāi)出高工資也缺乏勞動(dòng)力。多數(shù)公司在境外嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保要求，產(chǎn)品都是綠色無(wú)污染，返銷回國(guó)很受歡迎，但由于境外人力成本高，生產(chǎn)力低，致使產(chǎn)品成本高，盈利難度較大。

第三，資金缺乏、融資難。目前境外替代企業(yè)缺少聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)的資金投入，不具有穩(wěn)定性國(guó)際禁種項(xiàng)目的足夠規(guī)模。替代企業(yè)國(guó)內(nèi)雖然有一定的貸款，由于公司資產(chǎn)基本在境外,無(wú)法享受國(guó)外資產(chǎn)信用擔(dān)保,不能用國(guó)外的資產(chǎn)進(jìn)行融資,項(xiàng)目資金投入只能靠公司自有資金和國(guó)內(nèi)社會(huì)融資借貸等渠道，資金缺乏嚴(yán)重制約著公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展規(guī)模。緬甸國(guó)內(nèi)貸款審批難，投資的錢出境與入境手續(xù)比較煩瑣，導(dǎo)致有的企業(yè)每次出境隨身攜帶大量現(xiàn)金，增加了人身安全風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，企業(yè)實(shí)力有限、轉(zhuǎn)型升級(jí)難。替代企業(yè)受產(chǎn)品市場(chǎng)供給側(cè)和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下滑的影響,企業(yè)效益下滑,農(nóng)產(chǎn)品返銷國(guó)內(nèi)都是初級(jí)產(chǎn)品，產(chǎn)品附加值不高，當(dāng)?shù)赜譄o(wú)工業(yè)消費(fèi)能力，公司經(jīng)營(yíng)舉步維艱，無(wú)力轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第五，境外政策不穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展難。境外部分地區(qū)對(duì)替代發(fā)展有抵觸情緒，各級(jí)政府和相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)替代發(fā)展認(rèn)識(shí)不盡統(tǒng)一，政策理解不到位，辦理證件手續(xù)拖延，辦事效率低，刁難卡要的情況時(shí)有發(fā)生。當(dāng)?shù)卣哟蟮貎r(jià)租金，用工政策波動(dòng)大，政策的連續(xù)性不足，不可控因素增加。企業(yè)審批手續(xù)過(guò)程復(fù)雜，技術(shù)人員需出去辦理工作證成本較高，境外合作方合同約束性較差，政策的不穩(wěn)定性制約了替代發(fā)展的可持續(xù)。

第六，通關(guān)便利化不足，境外政策保障不力。替代企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)出關(guān)口有一定問(wèn)題。例如產(chǎn)品返銷回國(guó)內(nèi)，從老撾入關(guān)，擁堵導(dǎo)致3到7天才可以進(jìn)入中國(guó)，增加了運(yùn)輸貨物成本。緬甸出關(guān)手續(xù)復(fù)雜，海關(guān)、邊檢、公安、交通等部門協(xié)調(diào)性不夠，導(dǎo)致進(jìn)出關(guān)口不暢。

第七，罌粟替代種植企業(yè)存在安全保障風(fēng)險(xiǎn)。替代種植企業(yè)擔(dān)負(fù)“金三角”地區(qū)罌粟種植的禁種除源任務(wù)，安全風(fēng)險(xiǎn)較大，尤其是緬北的安全風(fēng)險(xiǎn)堪憂。近年來(lái)緬北局勢(shì)不穩(wěn)，戰(zhàn)事頻發(fā)，造成企業(yè)人員和財(cái)產(chǎn)安全得不到保障，甚至有的企業(yè)項(xiàng)目地淪為戰(zhàn)區(qū)，項(xiàng)目難以持續(xù)開(kāi)展。種植地治安形勢(shì)也不容樂(lè)觀，小偷小摸或搶劫時(shí)有發(fā)生，境外替代種植技術(shù)人員安全得不到完全保障。

四、境外替代發(fā)展的對(duì)策思路

針對(duì)目前我國(guó)企業(yè)在境外毒品替代發(fā)展過(guò)程中遇到的新挑戰(zhàn)，要站在國(guó)家的高度，全面貫徹落實(shí)“五位一體”發(fā)展思想，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，認(rèn)真研究對(duì)策，采取有效措施發(fā)展替代種植，從源頭上減少毒品來(lái)源，禁絕毒品滲透，減少毒品的危害。

(一)堅(jiān)定不移實(shí)施境外替代發(fā)展

加強(qiáng)毒品替代種植發(fā)展，要規(guī)范替代企業(yè)、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)、積極推進(jìn)罌粟替代示范項(xiàng)目，不斷改進(jìn)替代發(fā)展工作。一是加強(qiáng)高層溝通，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。由中、老、緬政府主導(dǎo)，建立健全會(huì)談會(huì)商機(jī)制，對(duì)替代發(fā)展工作進(jìn)行全面規(guī)劃和指導(dǎo)，確保替代發(fā)展的正確方向，更加務(wù)實(shí)地推進(jìn)替代發(fā)展工作，進(jìn)一步鞏固禁種成效。特別要借助“一帶一路”“中緬經(jīng)濟(jì)走廊”、“中老經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”國(guó)際合作建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)接，加快推進(jìn)中、老、緬罌粟替代種植合作規(guī)劃設(shè)計(jì)，特別要把雙邊機(jī)制、中老緬方配套政策、替代重點(diǎn)區(qū)域等作為重點(diǎn)，深入解決發(fā)展的政策問(wèn)題、瓶頸問(wèn)題、安全問(wèn)題，以確保替代種植可持續(xù)發(fā)展。二是突出重點(diǎn)，確保多贏。遵循“發(fā)展短期作物為主、發(fā)展長(zhǎng)期作物為輔”“發(fā)展直接替代為主、發(fā)展間接替代為輔”“政府決定項(xiàng)目、項(xiàng)目帶動(dòng)企業(yè)、資金體現(xiàn)項(xiàng)目、項(xiàng)目體現(xiàn)重點(diǎn)” 的替代項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃原則，調(diào)整替代發(fā)展模式，以傳統(tǒng)和新增罌粟種植區(qū)為重點(diǎn)，(6)牛何蘭、任周陽(yáng)、陳彥奇.總體國(guó)家安全觀視域下的云南邊境毒品問(wèn)題分析[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2018,(05).同時(shí)，以國(guó)家、省級(jí)和州市確定的示范項(xiàng)目為重點(diǎn)，大力增強(qiáng)對(duì)罌粟種植區(qū)域、示范項(xiàng)目、罌粟反彈區(qū)域等資金政策扶持力度，突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步推進(jìn)，確保企業(yè)、項(xiàng)目地農(nóng)民、社會(huì)實(shí)現(xiàn)多贏。三是穩(wěn)中求進(jìn)，不斷拓展替代發(fā)展規(guī)模。鞏固現(xiàn)有成果，根據(jù)不斷發(fā)展變化的罌粟種植態(tài)勢(shì)，適時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，因地制宜，進(jìn)一步調(diào)整境外罌粟替代種植規(guī)劃布局。逐步推進(jìn)替代種植區(qū)域向種植反彈突出的緬政府控制區(qū)與民地武控制區(qū)中間地帶發(fā)展。發(fā)展項(xiàng)目要逐步擴(kuò)大，從替代種植向餐飲、旅游、文化、教育、衛(wèi)生等第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓老百姓切實(shí)感受到替代發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠，真正讓當(dāng)?shù)乩习傩詹灰蕾嚩酒方?jīng)濟(jì)也能過(guò)上好日子，切實(shí)解決好農(nóng)民生存發(fā)展問(wèn)題，做到無(wú)后顧之憂。

(二)繼續(xù)加強(qiáng)替代種植項(xiàng)目的管理

境內(nèi)外要完善合作管理機(jī)制和管理辦法，對(duì)替代種植工作進(jìn)行規(guī)劃管理，最大限度減少因管理措施不到位造成的矛盾糾紛和損失，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)替代項(xiàng)目企業(yè)及人員生命財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)替代項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展壯大。對(duì)替代合作中出現(xiàn)的問(wèn)題，按照平等、互利、互諒、誠(chéng)信的原則，遵照規(guī)定的辦法和程序積極協(xié)調(diào)處理。要建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施考評(píng)，項(xiàng)目考評(píng)不達(dá)標(biāo)的，要減少或取消項(xiàng)目補(bǔ)助或取消代替種植資質(zhì)。

(三)持續(xù)加強(qiáng)替代企業(yè)的管理力度

要加強(qiáng)出境投資企業(yè)法人及當(dāng)?shù)貑T工的教育管理，提高守法意識(shí)，強(qiáng)化履約意識(shí)，切實(shí)遵守合同約定的權(quán)力義務(wù)，并保護(hù)雙方企業(yè)人員的人身安全和合法權(quán)益。規(guī)范替代企業(yè)的行為，在中緬、中老共同商定的替代種植區(qū)域，以國(guó)家規(guī)定的示范項(xiàng)目為重點(diǎn)，著力推進(jìn)罌粟替代示范項(xiàng)目建設(shè)。在境外替代發(fā)展工作中堅(jiān)持以國(guó)家總體外交策略和解決緬北毒源地問(wèn)題基本政策為指導(dǎo)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)境外毒情形勢(shì)的發(fā)展變化，按照國(guó)家有關(guān)部門對(duì)開(kāi)展境外替代種植的部署安排，加強(qiáng)請(qǐng)示匯報(bào)和溝通聯(lián)系，加強(qiáng)與境外毒品種植地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，全面落實(shí)各項(xiàng)扶持優(yōu)惠政策，嚴(yán)格遵守替代發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)工作程序，推動(dòng)境外替代發(fā)展取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

(四)提升替代發(fā)展層次

把云南開(kāi)展的境外替代種植納入中國(guó)禁毒總體規(guī)劃，將境外替代發(fā)展提高到國(guó)家行為的范疇，在國(guó)家禁毒經(jīng)費(fèi)中單列“境外替代種植專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”。要將發(fā)展境外替代種植、替代產(chǎn)業(yè)與云南省參與和融入國(guó)家“一帶一路”“中緬經(jīng)濟(jì)走廊”“中老經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”等國(guó)家建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目相結(jié)合，加強(qiáng)雙邊建設(shè)項(xiàng)目對(duì)接，切實(shí)解決單打、各自為政的工作格局。加強(qiáng)中央、省級(jí)政府的宏觀統(tǒng)籌、整體謀劃，強(qiáng)化條塊的聯(lián)動(dòng)配合、分級(jí)實(shí)施，積極推進(jìn)項(xiàng)目發(fā)展。加強(qiáng)雙邊政策銜接，破解合作障礙，促進(jìn)合作項(xiàng)目有序推進(jìn)，帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使之成為云南沿邊外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

(五)破解融資瓶頸

替代發(fā)展的關(guān)鍵是資金支持和資金保障，但替代發(fā)展企業(yè)融資困難的政策瓶頸是資產(chǎn)立于境外，國(guó)內(nèi)銀行不能將境外資產(chǎn)作為抵押物予以貸款。針對(duì)這一制約替代企業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，建議金融主管部門應(yīng)主動(dòng)研究解決方法，在確保風(fēng)險(xiǎn)防控前提下尋找破解對(duì)策。同時(shí)要積極利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源，擴(kuò)大渠道，多方籌資，解決替代發(fā)展中的資金問(wèn)題。對(duì)外要加強(qiáng)國(guó)際合作，為替代種植奠定堅(jiān)實(shí)的國(guó)際法基礎(chǔ)。進(jìn)一步加強(qiáng)與緬甸、老撾中央政府合作,把“大金三角”替代種植和產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入瀾滄江—湄公河合作、中國(guó)-東盟東部增長(zhǎng)區(qū)合作等次區(qū)域合作機(jī)制，爭(zhēng)取多方籌集資金，建立一套行之有效的替代種植融資保障運(yùn)行機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

世界性的毒品問(wèn)題，單靠一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的禁毒行動(dòng)難以得到解決，打擊毒品犯罪已成為各個(gè)國(guó)家和地區(qū)不容推卸的責(zé)任。各個(gè)國(guó)家和地區(qū)盡管社會(huì)制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所不同，但均有反毒品斗爭(zhēng)共識(shí)，必須是全人類的全球行動(dòng)，才能共同對(duì)付日益嚴(yán)重的毒品危害，這是各個(gè)國(guó)家和人民的共同愿望，中國(guó)以一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，一直務(wù)實(shí)拓展對(duì)外合作，加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織合作交流，積極推動(dòng)對(duì)周邊重點(diǎn)國(guó)家的禁毒援助，繼續(xù)在緬北、老北地區(qū)開(kāi)展罌粟替代種植，為緬甸和老撾北部傳統(tǒng)罌粟種植區(qū)開(kāi)展罌粟替代種植和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)資金支持，有效減少這些地區(qū)對(duì)毒品經(jīng)濟(jì)的依賴程度。雖然境外毒品除源還有難度 ，但是實(shí)踐證明,替代種植已超越單純的禁毒除源范疇,對(duì)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、服務(wù)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略,加強(qiáng)周邊外交、富民興邊等發(fā)揮積極作用。對(duì)此，必須義無(wú)反顧,堅(jiān)持不懈的支持和推進(jìn)替代發(fā)展，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)做出中國(guó)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。