中緬跨境流動人口治理研究
——基于“產(chǎn)教融合”的視角

馮 婕 劉寒雁 吳劍明

當(dāng)前，推進(jìn)“一帶一路”倡議實施的關(guān)鍵是鞏固并深化與周邊國家的共同利益。東南亞地處兩洋交界之地，是溝通太平洋和印度洋的重要通道，與中國之間天然存在的地緣結(jié)構(gòu)態(tài)勢和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性，決定了東南亞理應(yīng)成為中國推行地緣經(jīng)濟(jì)合作的首選地區(qū)。云南與緬甸邊境線長達(dá)1997公里，從云南經(jīng)緬甸到印度洋是最便捷安全的陸路通道。在中緬經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃藍(lán)圖上，以中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)為支點，以跨境流動人口治理為抓手，促進(jìn)產(chǎn)能、技術(shù)、勞動力等互補(bǔ)性要素資源合理流動與增值重組，形成“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)示范，是達(dá)成“一帶一路”倡議目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。

一、中緬跨境人口流動的現(xiàn)狀

中緬邊境跨境民族的獨(dú)特性決定了中緬邊境跨境人口流動的特征——群內(nèi)流動特征、非難民互動特征和相對穩(wěn)定特征。群內(nèi)流動特征，即以同一（相似）族群或宗教群體為紐帶，開展親友關(guān)系網(wǎng)絡(luò)式流動，由于中緬邊境跨境流動人口大多不能流利使用中文，族群圈子擴(kuò)張緩慢。非難民互動特征，即雙方邊民因政治、經(jīng)濟(jì)以至戰(zhàn)爭危機(jī)而跨過邊境尋求暫時庇護(hù)，待危機(jī)過后主動返回祖籍國或原住地。相對穩(wěn)定特征，指邊民跨境后大多以跨境婚姻或熟人圈子務(wù)工的形式居留，在地理空間上的活動范圍相對固定。這三大特征既決定了中緬跨境流動人口的邊境意識淡漠，非法流動的隨意性強(qiáng)，依照現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范管理的難度大，也決定了其活動空間相對有限，利用新技術(shù)手段和新管理模式創(chuàng)新管控機(jī)制的可能存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年云南省德宏州持臨時邊界通行證出入境的緬籍人員已高達(dá)300多萬人次，隨著“五網(wǎng)”建設(shè)和產(chǎn)能布局的推進(jìn)，雙向跨境流動人口數(shù)量呈快速增長態(tài)勢。

中緬邊境山水相連、村寨相通、道路縱橫，形成了“有邊難防、有邊難守、有邊難治”的現(xiàn)狀，伴隨著邊境沿線跨境犯罪、毒品走私、極端宗教等非傳統(tǒng)安全問題的日趨嚴(yán)峻，加強(qiáng)跨境流動人口治理日顯重要，加快跨境人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本也日益迫切。然而，由于與云南接壤的緬北地區(qū)多由“民地武”（少數(shù)民族地方武裝）組織實際控制，流動人口管理能力和人力資本培育能力十分有限。一方面導(dǎo)致大量由緬入滇人員的經(jīng)濟(jì)能力弱且受教育水平低，主要在珠寶玉石、木材加工、餐飲服務(wù)等勞動密集型行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中務(wù)工，形成大量就業(yè)不充分或低工資人群集聚現(xiàn)象，對于邊境地區(qū)的和平穩(wěn)定造成一定的潛在影響；另一方面導(dǎo)致在緬項目建設(shè)急需的大量技術(shù)技能型勞動力補(bǔ)充困難，人員流動性大、技術(shù)技能差、勞動效率低，對于跨境產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成一定的勞動力壁壘。另外，還會導(dǎo)致缺乏身份認(rèn)證和有效管理的大量“三非”人員，在遭遇糾紛、受到不公平對待，甚至面對犯罪活動、發(fā)生重大疾病或安全問題時，缺乏有效便捷的投訴解決渠道，不僅自身利益受損，甚至?xí)萑敕欠ɑ顒拥纳顪Y。正因如此，隨著中國境內(nèi)身份信息電子化認(rèn)證、住宿交通實名化認(rèn)證、城鎮(zhèn)人口信息化管理等措施的強(qiáng)化，跨境流動人口在特定地理空間、特定活動范圍內(nèi)借助特定渠道與平臺主動進(jìn)行身份登記、信息備案和管理庇護(hù)的意愿會不斷增強(qiáng)。

二、中緬跨境流動人口治理存在的主要問題

（一）區(qū)域一體化發(fā)展是解決緬北深度貧困和民族和解問題的捷徑，但中緬邊境地區(qū)勞動力水平偏低已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約性因素。

1987年被聯(lián)合國列為世界上最不發(fā)達(dá)國家之一的緬甸，與經(jīng)濟(jì)落后相交織的是地方武裝、族群宗教等難以化解的矛盾和問題。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實現(xiàn)民族和解，成為了昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府勝選后著力推行的施政重點。據(jù)2014年緬甸人口普查數(shù)據(jù)顯示，全緬城鎮(zhèn)人口占比為29.6%，鄉(xiāng)村人口占比為70.4%；全緬國民受教育程度普遍偏低，近半數(shù)的人口僅有小學(xué)及小學(xué)肄業(yè)水平，較之中心城市，邊境地區(qū)少數(shù)民族族群的受教育水平更低。受教育水平是決定經(jīng)濟(jì)收入水平的關(guān)鍵要素，邊境地區(qū)廣大民眾受教育水平普遍偏低，不僅影響個體及其家庭的收入水平，還在一定程度上成為制約中緬邊境地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及邊疆和平穩(wěn)定的阻礙因素。

（二）教育是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，但中緬邊境地區(qū)相對滯后的人才培養(yǎng)體系已成為中緬雙方推進(jìn)深度合作的壁壘。

中方多年的跨境教育努力并未徹底解決邊境地區(qū)民眾受教育水平偏低這一民生問題，癥結(jié)在于人才培養(yǎng)體系的不匹配、不完善。一是主動對接區(qū)域性人才需求的創(chuàng)新不足。周邊地區(qū)最為稀缺的和中國產(chǎn)能“走出去”最為重要的支撐都是技術(shù)技能型人才，而沿邊一線義務(wù)教育后學(xué)校（尤其是中等職業(yè)學(xué)校）辦學(xué)規(guī)模小、辦學(xué)能力弱，區(qū)域性本土化高素質(zhì)建設(shè)人才培養(yǎng)效率較低。二是傳統(tǒng)跨境教育模式已不符合共同推進(jìn)區(qū)域工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展需求。由于未綜合考慮國籍學(xué)籍、通關(guān)條件、支付能力、義務(wù)教育后升學(xué)就業(yè)等重要內(nèi)容，簡單給予周邊國家學(xué)生到中國跨境就讀同等享受義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、營養(yǎng)改善計劃補(bǔ)助和中職免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助政策等跨境教育措施，既加大了地方政府投入壓力，也形成了大量低素質(zhì)人群因為無法繼續(xù)升學(xué)而沉淀于沿邊地區(qū)的不穩(wěn)定因素。三是缺乏來自國家層面的有力支持和國際組織的通力合作。囿于當(dāng)前國家層面的法律制度、配套政策、資金保障尚未明確，以及省級層面的統(tǒng)籌能力、支持力度、投入水平相對有限，以政府部門（機(jī)構(gòu)）、公辦學(xué)校和國有企業(yè)為主體的跨境教育結(jié)構(gòu)，多年來一直徘徊于起步階段，單憑個別學(xué)校（機(jī)構(gòu)）的跨境教育創(chuàng)新更是難以扛起區(qū)域人才培養(yǎng)的“大旗”。四是試點工作起步早、推進(jìn)慢。未針對不同的跨境辦學(xué)模式配套相應(yīng)的支持政策，未針對區(qū)域內(nèi)不同的跨境流動人口開辟差異化的人才成長通道，當(dāng)前所提供的跨境人才培養(yǎng)模式無法滿足沿邊地區(qū)的民生工程需求和凝聚共識要求。

（三）精確的人口數(shù)據(jù)是合理推進(jìn)人力資本聚集的前提，但中緬邊境跨境流動人口治理的局限性已成為人口統(tǒng)計的阻礙。

鑒于大量“三非”人員滯留于中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)區(qū)域的事實，中國現(xiàn)有的《出入境管理法》已不能適應(yīng)外籍（包括無國籍）人口出境、入境和在中國境內(nèi)居留、務(wù)工、維權(quán)等復(fù)雜情況。2010年，云南省德宏州根據(jù)邊情出臺了《德宏州邊民入境通婚備案登記證管理規(guī)定（試行）》，2017年又在《德宏州境外邊民入境務(wù)工管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺了《德宏州外籍人員入境就業(yè)（務(wù)工）管理辦法》，為受教育程度低、技術(shù)技能低、經(jīng)濟(jì)狀況較差的外籍人員開啟了在中國沿邊地區(qū)合法居留、合法務(wù)工的窗口，取得了良好的社會效應(yīng)。但因與云南接壤的緬北地區(qū)多由“民地武”組織實際控制，緬甸人員要取得相關(guān)證明材料十分困難。為逃避處罰和遣返，許多“三非”人員刻意規(guī)避有關(guān)部門的登記核查和管理服務(wù)，加之緬甸政府的民族政策導(dǎo)致中緬邊境地區(qū)還存在著大量無國籍民眾，造成中國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)與實際數(shù)據(jù)存在較大偏差。

三、中緬跨境流動人口治理的著眼點

（一）解決中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中高素質(zhì)勞動力供給問題

生產(chǎn)要素作為社會生產(chǎn)經(jīng)營活動所必需的社會資源，在維系國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及市場主體生產(chǎn)經(jīng)營過程中，必須以不斷提高勞動者受教育水平為條件，著力推進(jìn)“生產(chǎn)四要素”——勞動、資本、土地和組織實現(xiàn)最優(yōu)化組合，才能實現(xiàn)社會勞動生產(chǎn)的最大化。然而，由于長期以來教育培訓(xùn)作為勞動者與生產(chǎn)資料有效結(jié)合催化劑的作用沒有得到有關(guān)方面的重視，宏觀上導(dǎo)致所培養(yǎng)人才與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才需求相脫節(jié)，微觀上導(dǎo)致具體項目中新員工的適應(yīng)能力、工作能力和創(chuàng)造能力偏弱。在中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中，這一問題則以項目急需的高素質(zhì)勞動力短缺、勞動力本土化困難、勞動效率低下、勞動合作意識淡漠、“反項目民粹主義思潮”泛起，以及項目建設(shè)區(qū)域社會融合困難、低素質(zhì)人群大量聚集且社會安全隱患增多等不同形式表現(xiàn)出來。

世界知名咨詢公司麥肯錫的調(diào)查顯示，88%的企業(yè)高管認(rèn)為，海外并購或投資失敗的首要原因是缺乏人才①趙娜、李勝：《看央企如何突破“一帶一路”人才瓶頸》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/ 2015—07/28/c_1116068272.htm.。而基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的因子分析研究也證明，制約中國西南地區(qū)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)快速發(fā)展的要素，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、政策激勵效應(yīng)不明顯外，勞動力素質(zhì)低下、合作意識欠缺、技術(shù)技能不足，也是導(dǎo)致邊境地區(qū)技術(shù)型、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)聚集緩慢且運(yùn)營成本偏高、規(guī)?；l(fā)展遲滯的一個主要原因。根據(jù)聯(lián)合國2015-2050年人口預(yù)測：到2050年中國人口老齡化率將高達(dá)35.1%，超過了發(fā)達(dá)國家的平均水平，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了不包括中國在內(nèi)的其他發(fā)展中國家的平均水平（為16.4%）及世界平均水平（為21.3%）②蔡昉：《開發(fā)老齡人口紅利大有可為》，《經(jīng)濟(jì)日報》2018年10月18日，第14版。，中國人口老齡化已進(jìn)入加速發(fā)展時期。更為嚴(yán)峻的是，由于中國西南邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；降?、高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會少，大量青壯年勞動力外出務(wù)工后長期居留外地不再返鄉(xiāng)，西南邊境一線“未富先老、急劇變老、老齡人口素質(zhì)偏低”等老齡化現(xiàn)象突出，能夠投入到未來產(chǎn)業(yè)中的有效勞動力供給明顯不足。同時，與中國西南邊疆相鄰的東盟，擁有6.5億多人口，是全球第三大勞動力集中地，人力資源供給潛力巨大；與中國西南邊疆接壤的緬甸，總?cè)丝谶_(dá)5142萬，其中勞動力人口（15-59歲）達(dá)3340.7萬，青壯年人口占比極高，但中等教育入學(xué)率為49%，高等教育入學(xué)率為12%③數(shù)據(jù)來源：《2014 年緬甸人口普查數(shù)據(jù)》，參見“The Republic of the Union Myanmar: The Population and Housing Census of Myanmar,2014”,August,2014,Ministry of Immigration and Population,Http://www.mmsis.gov.mm/sub_menu/statistics/fileDb.jsp?code_code=003.，均處于世界較低水平，人口紅利空間寬廣。在深入推進(jìn)中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的過程中，只有將生產(chǎn)要素有效結(jié)合作為重點，搭建起符合創(chuàng)新發(fā)展要求的、完善的跨境人力資本轉(zhuǎn)化機(jī)制，形成有效勞動力的充分供給，才能實現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)合作和人才合作三者聯(lián)動、協(xié)同、交融的建設(shè)目標(biāo)。

（二）助力中緬經(jīng)濟(jì)走廊項目地區(qū)社會建構(gòu)

在跨境合作中，以美墨邊境墻為標(biāo)志，跨境人口流動在非經(jīng)濟(jì)因素中的重要性不斷加強(qiáng)，成為深化國際間跨境治理的重要內(nèi)容。國內(nèi)外學(xué)者針對歐盟、美墨等跨境合作地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展研究發(fā)現(xiàn)，跨境人口流動確實在促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展、提高區(qū)域民眾生活水平上有積極的作用。但在跨境地區(qū)的社會建構(gòu)過程中，由于各國民眾文化認(rèn)同差異較大、受教育水平不一、技術(shù)技能跟不上現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要求，導(dǎo)致以文化認(rèn)知為基礎(chǔ)的社會競爭能力、社會資本的再生產(chǎn)能力、社交網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)能力，以及區(qū)域共同意識形成等均滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，區(qū)域人口流動性過大一定程度上反而成為制約跨境社區(qū)整合和跨境社會治理的負(fù)面因素。

中緬跨境合作的事實證明，跨境流動人口的低教育水平與低就業(yè)水平間的相關(guān)性表現(xiàn)尤其突出。目前，中緬邊境地區(qū)的跨境教育僅以短期解決邊民入學(xué)問題而存在，并未形成系統(tǒng)的培養(yǎng)流程、育人模式和制度保障，基本上缺失應(yīng)對區(qū)域共同發(fā)展的人才培養(yǎng)規(guī)劃和契合未來產(chǎn)業(yè)需求的人才培養(yǎng)體系。對于邊境一線入滇就讀的緬籍學(xué)生而言，目前所獲得的跨境教育大多處于初級階段，義務(wù)教育結(jié)束后繼續(xù)升學(xué)困難。一方面是因為沒有中國國籍，無法注冊學(xué)籍進(jìn)入高中階段學(xué)習(xí)及參加高考；另一方面則是因為他們大多家庭貧困，結(jié)束義務(wù)教育階段的資助后，家庭便無法支持其學(xué)業(yè)。更甚者，被迫輟學(xué)的學(xué)生會對此存有“義憤之情”，跨境教育效能隨之付諸東流①梅英：《中緬邊境地區(qū)跨境教育安全研究》，《當(dāng)代教育與文化》2018年第5期。，成為影響中緬跨境深度合作的一個“負(fù)面”因素。要盡快達(dá)成中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)目標(biāo)，發(fā)揮好教育在現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用，加快跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域的社會融合十分重要。有鑒于此，在產(chǎn)教融合平臺上加強(qiáng)跨境流動人口治理，不僅可以有效提高跨境合作區(qū)域人力資本吸引力，還可以提升跨境地區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集能力和競爭能力，并在彰顯人的價值的過程中，實現(xiàn)共同體意識的升華。

（三）推進(jìn)中緬跨境流動人口科學(xué)治理

中國關(guān)于外國人管理的法律法規(guī)，經(jīng)歷了一個從出入境管理到社區(qū)管理、從剛性管理到柔性治理的歷史過程。1996 年發(fā)布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》以及同期取消的境外人員只能在涉外酒店或接待單位住宿的規(guī)定，從就業(yè)許可和居住范圍的角度，放寬了外國人在中國境內(nèi)的活動空間；2004年發(fā)布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》和2007 年發(fā)布的《公安派出所外國人住宿登記管理辦法》，一改以往單一的出入境簽證管理模式，將跨境流動人口管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵱腥丝诠芾?，提高了外國人管理的精確度。但是，由于管理服務(wù)觀念滯后于跨境人口流動要求，目前以公安與外交為主，教育、人社、商務(wù)、民政、旅游、宗教為輔的多頭管理模式，職能劃分不明確、部門溝通不順暢、數(shù)據(jù)信息不共享，出現(xiàn)了管理職能混亂、人口數(shù)據(jù)失真、管理服務(wù)不到位等問題。

當(dāng)前，中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中的跨境人口流動主體，包括項目建設(shè)者、企業(yè)員工、商貿(mào)人員，以及為以上人員提供配套管理服務(wù)和生活后勤服務(wù)的從業(yè)人員及其家庭成員。這一群體雖然數(shù)量龐大、流動頻繁，但在就業(yè)許可制度和人的發(fā)展需求雙重因素制約下，自覺自愿填報的就業(yè)就學(xué)數(shù)據(jù)，成為最能反映這一群體真實情況的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。也就是說，跨境流動人口治理，理應(yīng)是以服務(wù)化管理、人本化管理為核心的發(fā)展性治理。在制度設(shè)計時有必要將所有參與項目建設(shè)的各國勞動者放到一個公平高效的服務(wù)體系之中，首先以跨境產(chǎn)教融合機(jī)制建設(shè)為切入口，通過吸引廣大跨境流動人口主動登錄就業(yè)就學(xué)信息，推進(jìn)跨境流動人口大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)；其次利用產(chǎn)教融合平臺和社區(qū)融入平臺，有效規(guī)范和引導(dǎo)不同國籍、不同身份、不同文化宗教背景的民眾在居住地逐步深化社會融合；最后在大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，形成毗鄰國家有關(guān)機(jī)構(gòu)合力共管格局，深入推進(jìn)跨境流動人口科學(xué)治理。

四、基于產(chǎn)教融合機(jī)制的中緬跨境流動人口治理策略

多年來，中國學(xué)者雖然針對農(nóng)村流動人口的社會融合問題做了大量研究，但對于跨境流動人口這一新群體的社會融合問題并未給予充分的重視，導(dǎo)致中國西南邊境沿線“三非”人員逐步聚集、有關(guān)部門的政策措施相對滯后、跨境無國籍人員和跨境民族群體的生存訴求和發(fā)展要求此起彼伏。因此，從綜合多層次關(guān)系與多主體訴求的角度，以提升邊境地區(qū)社會融合指數(shù)和邊境民眾社會認(rèn)同度為指向，探索打造人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌融合、良性互動的社會融合新格局，是實現(xiàn)跨境流動人口有效治理、凝聚區(qū)域共同體認(rèn)知的重要載體。

（一）以職業(yè)為核心推進(jìn)人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌融合、良性互動

以職業(yè)為核心的人才培養(yǎng)體系建設(shè)屬于“跨界”合作，來自產(chǎn)業(yè)界的行業(yè)、企業(yè)或雇主組織等治理主體不可或缺②孫翠香：《“多層級”與“共治”：以色列職業(yè)教育與培訓(xùn)治理體系研究》，《比較教育研究》2018年第6期。。《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出了“發(fā)揮企業(yè)重要主體作用，促進(jìn)人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素全方位融合，培養(yǎng)大批高素質(zhì)創(chuàng)新人才和技術(shù)技能人才，加快建設(shè)實體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系”的建設(shè)要求。鑒于企業(yè)參與產(chǎn)教融合、校企合作的主要動因來自于人力資本需求、經(jīng)濟(jì)利益需求和社會價值追求，即獲得企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性要素——人力資本和科技資源，提高企業(yè)競爭力，推動企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)①馬永紅、陳丹：《企業(yè)參與校企合作教育動力機(jī)制研究——基于經(jīng)濟(jì)利益與社會責(zé)任視角》，《高教探索》2018年第3期。。因此，在“一帶一路”倡議中推進(jìn)中緬跨境流動人口治理，關(guān)鍵要基于人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌融合、良性互動目標(biāo)，構(gòu)建綜合中緬共同安全、共同發(fā)展、共同富裕的和諧發(fā)展訴求，且滿足不同國籍身份、不同宗教信仰、不同文化背景、不同受教育程度的跨境流動人口就業(yè)需求的人才培養(yǎng)體系。

（二）以學(xué)習(xí)記錄為手段促進(jìn)跨境人口治理與有效勞動力供給同向而行

以本土化人力資源供給為助力，加快推進(jìn)中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，不僅是推動公共外交、加強(qiáng)人文合作、促進(jìn)文化交流、增進(jìn)民間友誼、深化命運(yùn)共同體理念的重要手段，也是優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)能布局、對接區(qū)域發(fā)展需求、凸顯云南區(qū)域性輻射中心地位的重要舉措，更是創(chuàng)新開發(fā)開放體制機(jī)制、建立經(jīng)濟(jì)走廊示范區(qū)的重要保障。目前，在整個中緬邊境地區(qū)就跨境人口流動活躍度和規(guī)模數(shù)量來說，中緬邊界中下段最為突出，包括德宏的瑞麗與畹町、西雙版納的景洪與打洛、臨滄的鎮(zhèn)康縣南傘等國家一二類口岸地區(qū)。這一區(qū)域不僅是中國面向南亞東南亞陸路交通“通而不暢”的矛盾集中區(qū)，也是中緬雙方加強(qiáng)跨境合作的重點實驗區(qū)。以跨境流動人口為對象，將入學(xué)登記、學(xué)習(xí)記錄與務(wù)工許可、合法居留等相結(jié)合，配合出入境管理擴(kuò)大流動人口數(shù)據(jù)的采集范圍，強(qiáng)化人口管控力度，為大量培育跨境產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的區(qū)域性本土化人力資本，提供合法便利的人力資源轉(zhuǎn)化渠道與大數(shù)據(jù)平臺，確實解決困擾邊境地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度貧困問題，對于緬北地區(qū)改善民生民計、實現(xiàn)民族和解、促進(jìn)和平穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實意義。

（三）以創(chuàng)新為導(dǎo)向加快跨境流動人口治理機(jī)制建設(shè)

跨境合作中的產(chǎn)教融合是一項新事業(yè)，也是貫穿“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”的重要銜接鏈。鑒于中緬邊境地區(qū)各類沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀，在中緬邊境地區(qū)推動產(chǎn)教融合的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法與模式創(chuàng)新。一是要加強(qiáng)跨境人口治理制度創(chuàng)新。以中緬跨境流動人口社會融合度指標(biāo)為指向，探索構(gòu)建“雙邊主權(quán)讓渡”條件下的多元參與、多方協(xié)同、共同治理大格局；二是要加大跨境產(chǎn)教融合機(jī)制創(chuàng)新。以中緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)核心區(qū)人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配套為支點，鼓勵行業(yè)企業(yè)、社會組織等積極參與、主動配合，加快推進(jìn)產(chǎn)教融合機(jī)制下的人才培養(yǎng)體系建設(shè)，逐步實現(xiàn)勞動力供給與產(chǎn)業(yè)需求更好對接、人才資源與基地平臺更好匹配，逐步建立自我完善、自我升級、自我演化的產(chǎn)教融合生態(tài)系統(tǒng)；三是要探索實現(xiàn)方法與模式創(chuàng)新。綜合運(yùn)用投資、財稅、用地、金融、大數(shù)據(jù)等手段，促進(jìn)人才需求側(cè)和勞動力供給側(cè)要素全方位融合，形成“人才供給-產(chǎn)業(yè)需求-人才供給”的良性反饋。

人口在地域空間的集聚與疏散既受到原有地域功能的引導(dǎo)和制約，又反過來影響和促進(jìn)地域功能的形成和發(fā)育②呂晨：《人口的遷移與流動——人口空間集疏的機(jī)理研究》，廣州：中山大學(xué)出版社，2014年，第3頁。。世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢必然要求發(fā)展與之相適應(yīng)的國際化高素質(zhì)人才，而教育的相互滲透，可以有效推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動發(fā)展。

目前，許多中國企業(yè)已在中緬經(jīng)濟(jì)合作中扎下腳跟,以中緬油氣管線為主干，大量中緬合作項目已逐步進(jìn)入實質(zhì)性建設(shè)階段。隨著中緬兩國政府對于中緬邊境地區(qū)空間開發(fā)秩序和開發(fā)形式重要性認(rèn)識的不斷提升，基于互聯(lián)互通目標(biāo)的人才培養(yǎng)體系建設(shè)和跨境流動人口治理，必將成為關(guān)系中緬合作成效的重要內(nèi)容，并借助邊境經(jīng)濟(jì)合作與跨境經(jīng)濟(jì)合作功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，推動形成具有區(qū)域特色的跨境人口流動趨勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢。也就是說，中緬雙方只要利用好山水相連、文化相依、經(jīng)濟(jì)相系的資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢，配套好有利于人口聚集和產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的基本公共服務(wù)設(shè)施，就一定能攜手打造區(qū)域一體化共贏發(fā)展的美好未來。