再論民法典住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的立法構(gòu)建

石冠彬

一、問題的再提及：源于民法典物權(quán)編草案的立場

自2016年4月份溫州土地續(xù)期事件后，學(xué)界持續(xù)關(guān)注住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，雖然就住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后房屋所有權(quán)人無需申請即享有自動續(xù)期權(quán)利早已形成共識，但是就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當有償、未來民法典物權(quán)編應(yīng)當如何規(guī)定該制度始終未達成共識，“無償自動續(xù)期”及“有償自動續(xù)期”的論者一定程度上均論證了自己觀點的合理性，并提出了諸多立法方案。筆者也曾撰文《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》，認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期是否有償?shù)膯栴}并不能從現(xiàn)行法律中找到明確依據(jù)，未來立法可以考慮“房屋安全年限內(nèi)免費自動續(xù)期”的立法方案或“帶免費續(xù)期面積的累進制繳費續(xù)期制度”的立法方案，并主張從政治性考量、城鄉(xiāng)福利一體化、司法實務(wù)糾紛的處理等角度考量宜采納“房屋安全期限內(nèi)無償自動續(xù)期”的方案。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》，《云南社會科學(xué)》2017年第2期。該文發(fā)表后引發(fā)較大關(guān)注，《新華文摘》《中國社會科學(xué)文摘》《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》均加以轉(zhuǎn)載，在2017年民法學(xué)年會上也曾引發(fā)是否侵犯城鎮(zhèn)無房戶(包含在城市沒有住房的農(nóng)村居民及無房的城鎮(zhèn)居民)合法權(quán)益的質(zhì)疑，質(zhì)疑者認為城市住宅建設(shè)用地的所有權(quán)人乃國家，屬于全民所有的財產(chǎn)，而無償續(xù)期似乎只能讓部分人受益；對于筆者提出可以探索通過形式上土地一律國有化從而構(gòu)建統(tǒng)一國有建設(shè)用地使用權(quán)制度，從而使農(nóng)村宅基地免費取得與城鎮(zhèn)房屋免費續(xù)期制度相呼應(yīng)的福利制度，重慶大學(xué)宋宗宇教授等在年會上就表達了異議。

根據(jù)全國人大官網(wǎng)公布的《民法典各分編草案(一審稿)》，物權(quán)編就上述問題在第152條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！敝链耍⒎C關(guān)在民法典編纂工作啟動以來首次表明法律、行政法規(guī)可另行規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動有償續(xù)期這一官方立場。[注]在此之前，全國人大法工委民法室在2017年11月8日的《中華人民共和國物權(quán)編(草案)》這一室內(nèi)稿的第149條第1款延續(xù)了現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條第1款“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”這一規(guī)定，并且該內(nèi)部征求意見稿在上述條文之后明確備注“本條涉及的續(xù)期法律安排問題將進一步研究”，2018年3月15日全國人大法工委委內(nèi)稿第150條第1款仍延續(xù)了上述規(guī)定。值得注意的是，這是自2016年4月份溫州土地續(xù)期事件后，官方首次發(fā)出住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期可能收費的信號；在此之前，不論是《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》(中發(fā)﹝2016﹞28號)中的表態(tài)還是國土資源部就溫州土地續(xù)期事件批復(fù)的“兩不一正?！睍壕彿桨福约皣鴦?wù)院總理李克強同志2017年在十二屆全國人大五次會議閉幕上的講話，都給予了公眾住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期可能將免費的積極信號。[注]王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探析》，《社會科學(xué)》2017年第5期。而且，對一審稿進行字面解讀，筆者認為相對于《物權(quán)法》而言，“續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”這一規(guī)范事實上已經(jīng)表明國家在續(xù)期問題上擬采納“續(xù)期原則上有償、依法可減免”的立場：一方面，民法典物權(quán)編草案賦予了法律、行政法規(guī)有權(quán)規(guī)定續(xù)期繳費，這已屬對現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條的重大改變，為有償續(xù)期留下了制度空間；另一方面，“減免”一詞從字面上而言，不論是減少或者免除，均以收費作為前提，所以既然立法沒有采納“續(xù)期費用的繳納或者減免，以及免費續(xù)期，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”這樣的表述，確實有理由推定立法者似乎更傾向于收費這一立場，或者說立法者主觀上對該問題的回避在客觀上很可能引導(dǎo)收費的結(jié)果。[注]對于民法典物權(quán)編一審稿第152條的上述規(guī)定，在理解上可能存在一定爭議。筆者曾與青島大學(xué)魏振華博士進行了較為詳細的探討，魏博士主張現(xiàn)行民法典物權(quán)編草案在續(xù)期問題上的規(guī)定等于是沒有規(guī)定，其認為，現(xiàn)有草案“續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”這一規(guī)定并不包含價值判斷，相當于“續(xù)期是否繳費由法律、行政法規(guī)加以決定”，筆者認為這樣的理解一方面不符合字面意思，另一方面如果立法要采納這樣的立場則應(yīng)直接采納“續(xù)期是否繳費的問題，由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”這樣的立法表述。

那么，民法典物權(quán)編一審稿所確立的法律、行政法規(guī)可以規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償自動續(xù)期這一立場，是否意味著“有償自動續(xù)期論”相較于“無償自動續(xù)期論”更為合理呢？對此，本文將先就“有償自動續(xù)期論”的主要理由及具體方案加以分析，并在論證無償自動續(xù)期論的合理性的基礎(chǔ)上闡述“房屋安全年限內(nèi)免費自動續(xù)期”這一立法方案的理由及制度基本框架，以期能夠引起學(xué)界對目前立法草案弊端的重視。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期有償性問題之我見

誠如前述，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，學(xué)界已經(jīng)達成房屋所有權(quán)人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時無需申請、無需重新辦理手續(xù)的共識，但就續(xù)期是否應(yīng)當有償這一問題始終未形成共識，不論是“有償自動續(xù)期論”還是“無償自動續(xù)期論”，均具有一定理論依據(jù)。對此，本文該部分將在對有償自動續(xù)期方案加以考察的基礎(chǔ)上，再行論證“無償自動續(xù)期論”的合理性：

(一)住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償自動續(xù)期論的理論依據(jù)及立法主張

就住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否應(yīng)當有償?shù)膯栴}，“有償自動續(xù)期論”的見解至少有如下代表性觀點：其一，所有權(quán)收益權(quán)能及用益物權(quán)期限性必然要求住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當有償續(xù)期。對此，有學(xué)者認為國有土地的使用必然是有償?shù)模F(xiàn)行立法及政策也均明確這一點，而住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓行為實質(zhì)上屬于土地租賃，出讓金只是一次性支付的租金而已，所以續(xù)期問題就意味著續(xù)租，續(xù)租自然應(yīng)當支付租金，[注]林依標、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題再思考》，《中國土地》2017年第1期。也即國家收取地租乃土地國有的實現(xiàn)形式。[注]詹晨輝：《馬克思主義土地邏輯總結(jié)與應(yīng)用——以住宅建設(shè)用地使用權(quán)為例》，《理論月刊》2017年第5期。換言之，土地歸國家所有的所有權(quán)歸屬及住宅建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的期限限制決定了其續(xù)期需向土地所有權(quán)人支付相應(yīng)對價。[注]董彪：《規(guī)范分析視角下住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則探討》，《法學(xué)雜志》2017年第10期。其二，有論者認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)不同出讓期限的客觀存在將使“無償自動續(xù)期論”違背市場經(jīng)濟的公平公正原則，將加劇房地產(chǎn)市場的投機行為，并降低土地使用效率、加劇土地資源稀缺性的矛盾。[注]王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則》，《清華法學(xué)》2017年第2期。其三，有論者從土地一級市場的完善等角度來論證有償自動續(xù)期的合理性，并主張允許無償自動續(xù)期就可能引發(fā)土地一級市場上發(fā)生聯(lián)合抵制長期轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。[注]林依標、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題再思考》。

比較有意思的現(xiàn)象在于，“有償自動續(xù)期論”的支持者普遍認為有償續(xù)期應(yīng)當區(qū)別于土地的首次出讓行為，所以續(xù)期費用與土地的原始出讓價格之間是不同的，[注]洪丹娜：《憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的解釋路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第4期。也即有償續(xù)期的費用收取應(yīng)當是一個象征性收費，[注]王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則》。即使通過評估收取出讓金的方案也認為應(yīng)當通過福利補貼的方式返還或者減免所需繳納的出讓金。[注]蒲方合：《國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微》，《財會月刊》2018年第1期。誠如有論者所言：“有償續(xù)期并不意味著個體意義上土地占有者需要重復(fù)不斷地以向國家定期繳納出讓金的方式進行續(xù)期，這種重新市場化的方式過度地剝奪了土地占有者在固定期限內(nèi)的收益，采用這種方式的溫州續(xù)期收費模式也遭到普遍的反對。”[注]侯學(xué)賓：《從配得到所有：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的邏輯重構(gòu)》，《法制與社會發(fā)展》2017年第6期。

就有償自動續(xù)期制度的具體設(shè)計及所需考慮的因素而言，很多論者考慮到了房屋的居住保障功能及一定的福利性：其一，有論者認為應(yīng)當考慮房屋是否用于滿足生活所需、個人人均居住面積等因素來確定續(xù)期費用的計算標準。[注]洪丹娜：《憲法視閾中住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的解釋路徑》。其二，有論者認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題從住房政策的公共性來看是一個帶有社會福利性質(zhì)的問題，應(yīng)當考慮按照住房面積和套數(shù)進行區(qū)間分檔，主張首套小面積住房可以免繳一次續(xù)期費用而大面積住房和二套房則應(yīng)當嚴格按標準繳費，這樣既能保障居民的基本住房需要，防止房地產(chǎn)成為資本炒作對象，也能實現(xiàn)土地使用權(quán)的收益權(quán)能。[注]葉劍平、成立：《對土地使用權(quán)續(xù)期問題的思考》，《中國土地》2016年第5期。其三，有論者從住房居住功能出發(fā)認為有償自動續(xù)期應(yīng)當以人均住房面積作為考量基礎(chǔ)，只對超額面積部分進行收費，并且超過面積越多收費則應(yīng)當相對越高，使高收入者承擔(dān)更高費用，從而實現(xiàn)社會公正的基本目標；這一“超額面積有償續(xù)期制度”的實質(zhì)內(nèi)涵在于“生存需要的居住地?zé)o償續(xù)期+超出部分有償續(xù)期”，也被稱為“帶免費續(xù)期面積的累進制繳費續(xù)期制度”，對于其中的居住面積多數(shù)觀點都主張按照人均面積來計算，在這一觀點中有學(xué)者主張對于超出限定數(shù)量的住宅按照房屋面積繳納物業(yè)稅或建設(shè)用地使用權(quán)持有稅。[注]參見孫良國：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的前提問題》，《法學(xué)》2016年第10期；牛立夫：《論我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)的附條件有償續(xù)期》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2012年第6期；劉太剛：《城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計與抉擇——構(gòu)建帶免費續(xù)期面積的累進制繳費續(xù)期制度》，《求索》2016年第7期；朱廣新：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應(yīng)》，《法商研究》2012年第2期。在主張低價有償續(xù)期的方案中，還有論者考慮到要區(qū)分住宅的居住和投資功能以確保代際公平，并主張應(yīng)當“以住宅對應(yīng)的建設(shè)用地面積而非房屋面積作為計算標準”。[注]高一飛：《我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的構(gòu)建》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2017年第4期。類似的方案認為有償續(xù)期可以考慮價格低于首次出讓的租賃制，并且需要區(qū)分自住和非自住兩種情況以確定如何續(xù)期定價，參見林依標、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題再思考》。

此外，也有論者認為未來房地產(chǎn)稅與有償自動續(xù)期之間需要加以銜接：未來依法需要繳納房地產(chǎn)稅的住宅如果所占住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限已經(jīng)屆滿，則其除繳納正常房地產(chǎn)稅外還需繳納“年金”，且兩者彼此獨立計算、互不沖突，“所謂年金，就是自動續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)依法按年繳納的國有土地有償使用費”[注]靳相木、歐陽亦梵：《同名異質(zhì)的土地使用權(quán)續(xù)期問題》，《東岳論叢》2017年第6期。。

綜上所述，有償自動續(xù)期論多是從土地歸國家所有、社會資源分配的內(nèi)在需求、國家調(diào)控能力的減弱、國民內(nèi)部的公平等角度來否定無償自動續(xù)期的合理性，但與此同時，有償續(xù)期的具體方案雖然有所區(qū)別，但對于續(xù)期費用不能按照正常的土地出讓金計算則達成了共識，原因在于學(xué)者們基于住房的政治功能均從公法和私法交叉視角對這一問題進行了思考。

(二)住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償自動續(xù)期的合理性證成

就住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期是否應(yīng)當有償?shù)膯栴}，本文認為上述有償自動續(xù)期論的觀點是難以成立的，立法宜確立無償自動續(xù)期的立場：

其一，根據(jù)所有權(quán)權(quán)能中的收益權(quán)能認定續(xù)期有償不具有合理性，住宅建設(shè)用地使用權(quán)并非純粹私法意義上所有權(quán)權(quán)能的行使，其承載著保障公民安居樂業(yè)的重大政治使命。作為國家代理人的人民政府，自然也應(yīng)當對公民的居住權(quán)以及住宅建設(shè)用地使用權(quán)提供無條件的保障，任何一國政府都應(yīng)當承擔(dān)保障國民安居樂業(yè)的法定義務(wù)。[注]參見王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探析》；陳本寒、陳超然：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題之探討》，《煙臺大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。誠如有論者所言，傳統(tǒng)私權(quán)理論意味著“使用國家土地就應(yīng)交錢”，這是所有權(quán)收益權(quán)能的具體體現(xiàn)，但是土地公有制的建立本身就是為了防止私人獨占土地情形的出現(xiàn)，最終目標是為了實現(xiàn)全民對土地利益的共享而非政府從民眾身上取得租金收入。[注]孫憲忠：《為什么住宅土地期滿應(yīng)無條件續(xù)期》，《經(jīng)濟參考報》2016年4月25日，第A08版。是故，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費續(xù)期方案涉嫌混淆憲法上的所有權(quán)和使用權(quán)、有違憲嫌疑”的理論詰難自然也就無法成立。[注]參見孫煜華：《在憲法框架內(nèi)設(shè)定住宅用地使用權(quán)續(xù)期方案》，《法學(xué)評論》2016年第6期；蒲方合：《國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微》。清華大學(xué)申衛(wèi)星教授也曾撰文指出，自動免費續(xù)期實際上就讓建設(shè)用地使用權(quán)成為永久使用權(quán)，本質(zhì)上跟所有權(quán)并無差別，這實際上就是私人所有，本質(zhì)上跟《憲法》第10條的城市土地國有制相沖突，參見申衛(wèi)星：《全國人大常委會應(yīng)進行立法解釋》，《東方早報》2016年5月3日，B6版。

其二，無償自動續(xù)期不會導(dǎo)致資源分配的不平衡，房地產(chǎn)稅的開征最終將承載抑制投資，防止房屋向少數(shù)人集中的使命。有論者以導(dǎo)致資源分配的不公平為由反對住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期屬于認識的偏差，因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題本身并不承載調(diào)控的使命，抑制投資、實現(xiàn)“房子是拿來住的而不是拿來炒的”這一目標、實現(xiàn)社會整體利益需要借助的是房地產(chǎn)稅的開征而非設(shè)計有償?shù)淖詣永m(xù)期制度。

其三，無償自動續(xù)期并不會降低土地使用效率、不會削弱國家對社會資源的調(diào)控能力，事實上房屋安全使用年限內(nèi)的無償自動續(xù)期主張在國家土地財政收入這塊與有償續(xù)期并不會存在太大差異，且無償續(xù)期本身并不會出現(xiàn)土地資源占有不公狀態(tài)的凝聚化。理由如下：一方面，本文主張的無償自動續(xù)期并非永久續(xù)期，在房屋重建的情況下，多于原住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限的部分，仍然需要按照年金繳納相應(yīng)的土地使用費；另一方面，雖然建筑技術(shù)的發(fā)展使得房屋修繕、改造技術(shù)一直在提高，但是按照目前商品房安全使用年限多為50年的設(shè)計以及客觀上并不存在難以倒塌的建筑物，所以不用擔(dān)心因為建筑物永久不倒塌而帶來的土地固化問題。此外，目前主張有償續(xù)期論的學(xué)者也都贊成收取極少的續(xù)費費用，所以本身這部分續(xù)期財政的數(shù)額就是比較少的，其存在價值本身就值得探討，況且前述已經(jīng)進入到國家立法計劃的房地產(chǎn)稅也可完全替代實現(xiàn)這一功能。

其四，無償續(xù)期并不會導(dǎo)致不同期限住宅建設(shè)用地使用權(quán)人內(nèi)部的不公平。理由如下：一方面，雖然從邏輯上而言，土地出讓價格的不同會影響房屋的銷售價格，但這種短期出讓行為多在改革初期，其實是對土地使用權(quán)出讓行為的一種探索，事實上對房價的影響比較有限，目前也沒有相應(yīng)的數(shù)據(jù)來充分證實土地使用權(quán)出讓期限與房屋的價格關(guān)系；有論者就曾指出無償自動續(xù)期背景下，各住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益客觀上并不會有很大差異。[注]崔建遠：《物權(quán)法(第四版)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2017年，第316頁。另一方面，短期的土地使用權(quán)出讓改革僅存在于改革前期，居民購買該類土地上房屋的行為屬于“冒險嘗試行為”，理應(yīng)允許其享有這一基于自己選擇而獲得的改革福利，并不存在所謂的公平與否這一問題，這就相當于日常生活中人們選擇不同的投資品一樣，眼光總是因人而異的，事后制定不利于先前行為的法律在法理上也是存在瑕疵的，何況中國現(xiàn)在的立法不能不考慮當初土地市場改革這一特殊時代背景。此外，客觀而言，土地制度的二元制現(xiàn)狀決定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的立法需要克服諸多困難，就像1982年《憲法》規(guī)定城市土地國有化一樣，并不能找到充分的法理依據(jù)，所以后續(xù)法律制度的矯正也不能過分拘泥于細節(jié)，只要改革整體上有利于民生就應(yīng)當值得肯定。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》。

其五，無償自動續(xù)期不會引發(fā)潛在受讓人抵制長期出讓土地使用權(quán)行為從而導(dǎo)致土地一級市場出現(xiàn)困境的情況，此種擔(dān)憂明顯脫離實際。商品房價格最終會包含土地出讓金這一成本，商人逐利行為中轉(zhuǎn)嫁成本的天性不會促使他們放過稀缺的土地資源，現(xiàn)有土地出讓價格整體上持續(xù)上漲的事實已足以證明這一點。如果開發(fā)商對土地出讓的高價能夠形成整體抵制的合謀，那么也就不會形成目前價格畸高的土地市場，所以這種理論假設(shè)在市場經(jīng)濟環(huán)境下是不可能出現(xiàn)的。同時，地方政府為了保障地方財政收入也必然不會縮短土地出讓期限，即使真的出讓短期土地使用權(quán)，最終的價格也由拍賣決定，其價格是否真的會低于較長期土地使用權(quán)也是個未知數(shù)。即使真的出現(xiàn)了短期出讓的住宅建設(shè)用地使用權(quán)且價格較低，筆者認為這樣的情況將更加有利于房地產(chǎn)市場的整體調(diào)控，從而實現(xiàn)城際平衡和區(qū)域平衡。

特別需要予以指出的是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費自動續(xù)期并不會有損城鎮(zhèn)無房戶(包含在城市沒有住房的農(nóng)村居民及無房的城鎮(zhèn)居民)的合法權(quán)益：首先，農(nóng)村居民已經(jīng)享有免費的宅基地使用權(quán)，不能因為城鎮(zhèn)建設(shè)用地全民所有的屬性而認定無償自動續(xù)期會有損農(nóng)村居民的合法權(quán)益，其本質(zhì)上均屬于社會保障體系的范疇。其次，不能因為國民自身經(jīng)濟能力不足導(dǎo)致無法享受特定福利而否定福利制度本身的合理性，就像農(nóng)村宅基地使用權(quán)的免費取得一樣，我們不能因為有農(nóng)村居民無能力造房而認定宅基地免費取得制度損害了集體經(jīng)濟組織中無能力造房者的合法權(quán)益；同理，住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費自動續(xù)期的福利雖然也是以城鎮(zhèn)有房為前提的，但不能因此認定損害了無房者的利益。最后，國家出讓建設(shè)用地使用權(quán)時已經(jīng)取得過部分財政收入，國家財政投入到公共服務(wù)事業(yè)之中，這部分無房戶也是享受了相應(yīng)福利的，如果其生活貧困則最終可通過保障房等制度享有相應(yīng)對等的福利。概言之，即使城鎮(zhèn)無房戶因為經(jīng)濟能力問題沒有享受到住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的福利和農(nóng)村宅基地分配的利益，這一群體也完全可以通過政府將所收稅款進行再分配從而取得“配得”意義上的土地財產(chǎn)權(quán)，并由此實現(xiàn)土地公有制要求的“人民均享地權(quán)”這一理念。

除此之外，無償自動續(xù)期論還有如下獨特優(yōu)勢，這是有償自動續(xù)期論所不可能做到的：

其一，無償自動續(xù)期有助于緩解社會公眾的不安全感，增強其對社會的認同感和自身的幸福感，也能有效避免有償自動續(xù)期方案所可能引發(fā)的社會動蕩后果，有利于凝聚人心實現(xiàn)美好生活，并且營造良好營商環(huán)境。毋庸諱言，因為特殊的歷史原因，加上近些年社會快速發(fā)展，畸高的房價導(dǎo)致房屋已經(jīng)成為很多家庭的核心資產(chǎn)，公眾內(nèi)心存在“只要房屋還在國家就不會收回土地也不會讓自己補繳土地使用費用”這樣的期待是完全合理的，應(yīng)當予以保障，中共中央、國務(wù)院2016年11月27日在《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》(中發(fā)﹝2016﹞28號)中就定調(diào)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的立法應(yīng)當“推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預(yù)期”?？陀^而言，無償自動續(xù)期論有助于公眾安居樂業(yè)目標的實現(xiàn)，能夠緩解社會各階層尤其是工薪階層日益增加的不安感。當下，中國社會貧富差距懸殊，社會各個階層的焦慮感都比較明顯，讓人民分享改革開放發(fā)展成果是國家在綜合國力不斷加強中所需完成的政治使命，當下全面建設(shè)小康社會已經(jīng)處于最后攻堅期，法律制度的出臺自然應(yīng)當承載讓全國人民緊密圍繞在中國共產(chǎn)黨周圍、為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的使命。所以說，拋開房屋使用壽命可能比不上住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限的事實，無償自動續(xù)期的立法必將給廣大人民群眾吃下一顆定心丸，將有助于強化社會公眾對黨和政府、對社會的認同感，增加其自身的幸福感。此外，公眾安全感的增加能夠促使私有財產(chǎn)神圣不受侵犯理念得以落實，有利于營造良好營商環(huán)境，最終助力整個社會穩(wěn)步發(fā)展。

其二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償自動續(xù)期乃城鄉(xiāng)住宅保障一體化的要求，與破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，從福利的平等化、社會保障的體系化和統(tǒng)一性要求出發(fā)，只有住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動無償續(xù)期，才能與中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)無償取得制度取得進一步的“靠攏”，為更深遠的改革奠定基礎(chǔ)。從未來發(fā)展趨勢來說，農(nóng)村土地通過流轉(zhuǎn)進入建設(shè)用地市場，從而構(gòu)建一體化的建設(shè)用地市場是與戶籍制度改革相呼應(yīng)的配套改革措施，中國更長遠的未來立法可以考慮是否統(tǒng)一所有土地均歸國家所有，同時明確原來歸屬各集體經(jīng)濟組織的集體土地上的所有收益及現(xiàn)有權(quán)利均仍然屬于原有集體經(jīng)濟組織。如此一來，至少可以從法理上奠定城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分別福利的理論基礎(chǔ)。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》；王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探析》。但是，統(tǒng)一建設(shè)用地國有化，即使只是形式上的國有化，確實面臨著諸多需要澄清的理論難題，其根本問題在于國有化的合法化與合理性依據(jù)之所在。當然，即使保持現(xiàn)有二元所有制結(jié)構(gòu)，從而設(shè)計農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的免費獲取與城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費續(xù)期制度，也是可行的。當然，宅基地的有償取得是否可以考慮，也是值得研究的問題，但是鑒于中國目前農(nóng)村貧困地區(qū)的實際情況，宅基地有償取得制度在目前這一階段可能尚不具有合理性。當然，這樣的制度設(shè)計對于危房的管理提出了相應(yīng)的要求，需要強化相應(yīng)的配套制度。

其三，司法實務(wù)已然出現(xiàn)不少因為住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限問題而產(chǎn)生的糾紛，目前法院多以法律沒有規(guī)定續(xù)期要收費，所以住宅建設(shè)用地使用權(quán)的年限長短本身并不影響買房人的合法權(quán)益，從而判決駁回原告要求開發(fā)商承擔(dān)違約責(zé)任的訴訟請求；也有法院直接以不屬于民事訴訟管轄范圍為由判決駁回起訴。如果未來民法典在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題上采取有償自動續(xù)期的立場，那么潛在的住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限糾紛將是極多的，必將導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素并嚴重影響社會的安定，人民法院也必將不堪重負。

綜上所述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題宜采無償自動續(xù)期的立場，其不僅沒有理論上的障礙，而且具有有償自動續(xù)期論所不可能具有的安定人心、增加人民認同感、營造良好營商環(huán)境的作用，并且符合破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢、一次性徹底避免住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限糾紛出現(xiàn)等優(yōu)勢。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償自動續(xù)期制度的基本框架設(shè)計

在認同住宅建設(shè)用地使用權(quán)采納無償自動續(xù)期論更加具有合理性的學(xué)者中，其所提供的不同立法方案在具體制度設(shè)計上也存在著諸多差異，本文該部分將在對無償自動續(xù)期論中的典型方案加以概括的基礎(chǔ)上總結(jié)出無償自動續(xù)期論立法方案所需解決的具體問題，并對未來民法典應(yīng)然立法方案提出自己的見解。

(一)“無償自動續(xù)期論”的典型方案考察

就學(xué)界目前主張的無償自動續(xù)期立法方案中，至少具有如下幾個典型方案：

其一，“一律無償自動續(xù)期論”。該立法方案認為無償續(xù)期本即《物權(quán)法》第149條第1款“自動續(xù)期”的應(yīng)然之意，這是由城市土地國有所有制和房地產(chǎn)現(xiàn)狀所決定的。有論者甚至認為2007年頒布施行的《物權(quán)法》最終沒有明確續(xù)期是否收費乃是因為接受了其關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當無償自動續(xù)期的立法主張，所以現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條所確立的自動續(xù)期規(guī)則實際上就是無償自動續(xù)期規(guī)則。[注]孫憲忠：《為什么住宅土地期滿應(yīng)無條件續(xù)期》。換言之，這一立法方案所需做的工作就是在民法典物權(quán)編中明確續(xù)期乃無償?shù)?，其要旨在于平等對待不同出讓期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)均給予無償自動續(xù)期的福利待遇，但是沒有涉及到房屋提前報廢是否允許重建等重要問題。

其二，“70年建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期論”。該立法方案從域外地上權(quán)制度出發(fā)，主張將住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期為永久性用益物權(quán)在理論上是完全行得通的，同時提出將宅基地使用權(quán)、城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)一體化構(gòu)建為永久性住宅建設(shè)用地使用權(quán)的改革思路，并認為起初出讓時使用期限不足70年的住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當先按照出讓時的價格補足延長到70年部分的出讓金。[注]楊立新：《70年期滿自動續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)》，《東方法學(xué)》2016年第4期。類似主張一次性續(xù)期70年的觀點，參見程雪陽：《憲法視角下的國有土地使用權(quán)續(xù)期問題》，《理論與改革》2016年第6期；張英豪：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則的重構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實踐》2018年第6期。這一立法方案要旨在于住宅建設(shè)用地使用權(quán)人享受無償續(xù)期這一福利待遇的前提是其住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限必須是70年，而后無償續(xù)期可促使原房屋所有權(quán)人可以一直占有并享有建設(shè)用地使用權(quán)，房屋倒塌后也應(yīng)當允許其重建。換言之，住宅建設(shè)用地使用權(quán)得以無償自動續(xù)期的前提是原使用期限應(yīng)當統(tǒng)一為70年，無償續(xù)期后住宅建設(shè)用地使用權(quán)人即可永久性享有該權(quán)利。

其三，“房屋安全年限內(nèi)免費自動續(xù)期論”。該立法方案主張以建筑物壽命確定續(xù)期期限，有學(xué)者還對建筑物年限的問題設(shè)計了專業(yè)的評估方案。[注]茍正金：《論住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動續(xù)期》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2015年第10期。這一立法方案最大的特征在于考慮到了中國住宅實際設(shè)計使用年限可能短于住宅建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)實，并同時考慮到了國家所有權(quán)與住宅福利屬性。

其四，有論者主張住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當無償續(xù)期，但是可以通過累進制納稅制征收房地產(chǎn)稅來實現(xiàn)國家對土地資源的優(yōu)化配置及高效利用，從而防止免費自動續(xù)期促使不動產(chǎn)集中到少數(shù)人手里。[注]王崇敏：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探析》。這一方案沒有具體探討房屋在土地使用權(quán)到期之前倒塌應(yīng)當如何處理等問題，但明確提出房地產(chǎn)稅可以實現(xiàn)有償自動續(xù)期論所希望實現(xiàn)的國家財政收入及宏觀調(diào)控目標。

綜上述，無償自動續(xù)期的立法論主要涉及到如下考慮因素：無償自動續(xù)期期限(續(xù)期次數(shù))、是否平等對待不同出讓期限的住宅建設(shè)用地使用權(quán)、房屋安全使用期限先于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時應(yīng)當如何處理續(xù)期問題、是否開征房地產(chǎn)稅(或稱為房屋持有稅)與無償自動續(xù)期論的關(guān)系等。

(二)民法典住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期方案的應(yīng)然規(guī)則

對于未來民法典住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期方案的立法規(guī)則應(yīng)當如何設(shè)計的問題，筆者認為至少應(yīng)當考慮到國家所有權(quán)的特殊性、城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)制度的一體化構(gòu)建、防止土地資源分配不均衡等諸多因素，筆者對無償自動續(xù)期方案持如下基本立場：

其一，無償自動續(xù)期期限不等同于永久續(xù)期。有論者從解釋論角度主張自動續(xù)期即意味著只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)沒有改變，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期就應(yīng)當不限期限及次數(shù)。[注]林依標、陳權(quán)：《商品住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題再思考》。也有論者從立法論角度主張政府應(yīng)當讓利于民、保障老百姓安居樂業(yè)，而且住宅建設(shè)用地使用權(quán)通常的70年期限與住宅通常的設(shè)計使用年限50年這一客觀規(guī)律才能要求自動續(xù)期后的土地使用權(quán)成為永久性權(quán)利，從而真正的實現(xiàn)房地一體主義。[注]楊立新：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的核心價值》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第4期。對于自動續(xù)期無期限限制這一論斷，筆者認為在中國現(xiàn)有法律體系內(nèi)這種主張可能混淆土地上的所有權(quán)與用益物權(quán)，而且容易導(dǎo)致資源的不平衡分配，與中國憲法上的土地公有制確實存在一定緊張關(guān)系，著實不妥。[注]參見王利明：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則》；侯學(xué)賓：《從配得到所有：住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的邏輯重構(gòu)》；蒲方合：《國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微》。是故，無償續(xù)期不能設(shè)計成永久續(xù)期。

其二，無償自動續(xù)期期限的確立與住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓期限無關(guān)，宜結(jié)合房屋安全使用年限進行制度構(gòu)建。具體而言，當住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿時，如果房屋仍然可以安全使用，不論是基于房屋自身質(zhì)量或者經(jīng)修補延長了使用年限，均應(yīng)當認定此時的住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以免費自動續(xù)期；如果房屋安全使用期限先于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的(成為無法修補的危房或者客觀滅失)，則應(yīng)當肯定建設(shè)用地使用權(quán)人(危房/原房屋的所有權(quán)人)在原建設(shè)用地使用權(quán)范圍內(nèi)修補乃至重建房屋，如果房屋重建，則新房使用壽命超過剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限部分，宜認定住宅建設(shè)用地使用權(quán)人需繳納該部分多余期間的土地使用費用。[注]石冠彬：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的宏觀構(gòu)建》。理由如下：一方面，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在購買房屋時具有“房屋下的土地在房屋還客觀存在的情況下就歸自己使用”這一樸素的法情感與合理信賴值得法律尊重與保護，這是安定人心、保障人民安居樂業(yè)的基本要求，也是政府保障國民生存權(quán)的要求，是對基本人權(quán)的尊重，所以只要房屋還能正常使用就應(yīng)當肯定無償自動續(xù)期的合理性；另一方面，當房屋已經(jīng)滅失或無法修復(fù)時，公眾對于房屋滅失則土地國家收歸國有是有一定認識的，同時如果住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限尚未屆滿，此時國家存在退還之前多收的土地出讓金或允許公民重建房屋兩個選擇，相對而言，筆者認為，此時房屋的重建因為沒有土地出讓金成本相對會較低，相比于另行購置房產(chǎn)，公眾將更青睞于重建房屋，所以未來立法應(yīng)當允許公眾申請重建，同時對于重建之后的房屋使用年限超過剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間的部分，國家有權(quán)創(chuàng)立一個特定的土地使用權(quán)制度收費，宜通過年金的方式收取土地使用費，在國家財政充裕的情況下國家還可通過政令的方式實施免收年金的政策，從而更好地體現(xiàn)福利性。當然，對于房屋重建的決策程序應(yīng)當如何進行立法將是一個極其復(fù)雜、仍需進一步研究的問題，在立法已經(jīng)確立建筑物區(qū)分所有權(quán)制度的背景下，如果有業(yè)主不同意重建房屋，在尊重其對危房享有的所有權(quán)與業(yè)主整體利益之間，立法是否可以直接采納多數(shù)決退還剩余業(yè)主剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金是值得進一步討論的；與此同時，如果房屋已經(jīng)滅失，業(yè)主不同意重建是否就意味著放棄住宅建設(shè)用地使用權(quán)還是說仍有權(quán)要求退回多余期限的出讓金，也是值得進一步討論的。這些危房改造的上述法律糾紛在廣州地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)，亟待解決，這也將是筆者對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)法律制度后續(xù)研究的話題。

其三，未來開征的房地產(chǎn)稅承載著促使土地資源合理分配、保障土地全民所有的憲法原則得以落實的政治使命，其與無償自動續(xù)期論相輔相成，各有自身的制度價值。事實上，學(xué)界主張“無償自動續(xù)期+不收費但收稅”及“有償自動續(xù)期+收稅”兩種觀點的論者，本質(zhì)上并無差別，土地自動續(xù)期的情況下國家通過稅收方式實現(xiàn)收費也已經(jīng)在一定范圍內(nèi)形成共識。[注]參見高一飛：《我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的構(gòu)建》；楊立新：《〈民法總則〉規(guī)定對修訂分則物權(quán)編三個重大問題的影響》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第6期；張英豪：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期規(guī)則的重構(gòu)》。筆者認為，房地產(chǎn)稅承載著平衡貧富差距以保證社會公平正義、調(diào)整資源分配、防止房地產(chǎn)投資過熱、恢復(fù)“房子是拿來住的不是拿來炒的”這一本質(zhì)屬性等政治功能，[注]陳本寒、陳超然：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題之探討》。對于中國目前房地產(chǎn)投資過熱、少數(shù)人群不動產(chǎn)持有量較多的現(xiàn)狀，有必要針對生活保障之外的房屋(例如面積較大的豪宅、一戶多宅中居住功能之外的房屋)以征收房屋持有稅的方式來加以宏觀調(diào)控。

綜上所述，中國未來民法典對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題應(yīng)當采取“房屋安全年限內(nèi)免費自動續(xù)期”這一方案，明確建設(shè)用地使用權(quán)人在房屋安全使用年限內(nèi)可以免費自動續(xù)期；如果房屋無法修補則應(yīng)當允許其重建，且重建后房屋的壽命如果超過剩余住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限，則超過部分應(yīng)當通過年金等方式收取相應(yīng)的使用費。

四、小 結(jié)

十三屆全國人大常委會第五次會議(2018年8月27日至31日) 進行一審的民法典物權(quán)編草案在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題上更傾向于采納續(xù)期繳費的立場，即使認為物權(quán)編草案第152條并未采納這一立場，該條文實際施行效果很可能將引導(dǎo)“續(xù)期收費”，因為其較現(xiàn)行《物權(quán)法》第149條的規(guī)定而言確實已經(jīng)做出了較大改變。但是，就住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償自動續(xù)期論的理論依據(jù)而言，不論是所有權(quán)收益權(quán)能、用益物權(quán)期限性，還是根據(jù)市場經(jīng)濟的公平公正原則以及防止加劇房地產(chǎn)市場的投機行為與土地資源稀缺性、降低土地使用率等要求，抑或是有償續(xù)期有利于完善土地一級市場，這些理由均不足得出“住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當有償自動續(xù)期”這一結(jié)論。事實上，“有償自動續(xù)期論”的不同立法方案均考慮到了房屋的居住保障功能和一定福利性，在具體續(xù)期費用設(shè)置上均認為續(xù)期收費與土地出讓收費應(yīng)當是有根本區(qū)別的。換言之，意圖從土地歸國家所有、社會資源分配的內(nèi)在需求、國家對土地資源調(diào)控能力的減弱、國民內(nèi)部的公平等角度來否定住宅建設(shè)為用地使用權(quán)應(yīng)當無償自動續(xù)期是不可行的，但是住房的政治功能即使是“有償自動續(xù)期論”的贊同者也是普遍承認的，可謂已經(jīng)形成較為廣泛的共識?；诎捕ㄈ诵摹⒃黾尤嗣裾J同感、符合破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢、一次性徹底避免住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限糾紛出現(xiàn)等因素的考慮，住宅建設(shè)用地使用權(quán)宜采納無償自動續(xù)期方案，這是由有償自動續(xù)期論的理論依據(jù)不充足及無償自動續(xù)期論的獨有優(yōu)勢所決定的。在具體制度方案的設(shè)計上，則應(yīng)當根據(jù)房屋所有權(quán)人在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間內(nèi)是否已經(jīng)重建房屋來加以區(qū)別對待。對于該方案具體細節(jié)的設(shè)計則值得再行深入研究，但至少目前民法典物權(quán)編草案所確立的立場容易產(chǎn)生引發(fā)民眾內(nèi)心恐慌等后果，確實不妥當，如果民法典最終選擇必須回應(yīng)且各方就無償自動續(xù)期論無法達成共識的，本文建議民法典物權(quán)編最終通過“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期如果需要收取費用，則由其它法律另行規(guī)定”或者“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期，續(xù)期是否有償由其它法律另行規(guī)定”這樣的表述直接加以回避，以避免公眾產(chǎn)生續(xù)期將要收費的不安心理。